ㅣ 특집 ㅣ 위기에 대응하는 회복력 있는 국토
생태계의 건강함, 리질리언스
학술적인 관점에서 ‘회복력 혹은 회복(탄력)성(resilience)’의 개념이 처음 논의된 것은 불 과 수십 년 전에 불과하다. 이 개념은 생태계의 건강함을 의미하는 것으로, 생태시스템 공학 (biomathematics) 분야의 응용수학자(Holling 1973)에 의해 최초로 제시된 개념이다. 회복력 은 평상시 비교적 안정적인 상태(equilibrium or steady states)를 유지하는 생태계에서 천재지 변이나 다양한 환경변화 등 생태계 외부의 교란(disturbances)에 대해 생태계가 과연 얼마나 그 충격에 견디어내고 변화에 적응할 수 있는지, 그 시스템 내부의 역량을 의미한다.
예컨대 특정 지역의 생태계에서 산불이나 전염병 등이 발생한 경우를 가정해보자. 이처럼 생 태계라는 시스템에서 외생적으로 간헐적인 위기가 닥쳤을 때 과연 계가 붕괴되지 않고 살아남 을 수 있을 것인지, 즉 먹이사슬로 대별되는 다양한 생물종 간 관계망과 생물종의 개체수는 이 러한 위기에도 불구하고 지속가능한 유효개체수를 확보하면서 원래의 안정적인 상태로 다시 회 복할 수 있는지, 회복력은 이러한 생태계의 건강함을 의미하는 개념이었다.
여기서 생태계의 건강함이란 단순한 충격에 대한 흡수나 원상회복을 의미하는 것뿐 아니 라, 다양한 환경변화에서도 계 스스로의 전환을 통해 적응하여 그 정체성(identity)을 유지하
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지역공동체 회복력 (Community Resilience)의 개념과 적용방안
전대욱 | 한국지방행정연구원 수석연구원([email protected])
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임없이 외부적인 교란과 환경변화를 겪었다는 점인 데, 이 가운데에서 종종 변화는 그 이전으로 돌이킬 수 없는 비가역적인 것들도 존재하였다. 그 결과 생 태계의 구성인자나 시스템 내부의 상황 역시 종전으 로 회복할 수 없는 경우도 있었지만, 결과적으로 에 너지와 물질의 순환이라는 생태계의 정체성은 새로 운 환경에도 생존할 수 있는 새로운 유전적 조합을 통해 이에 적응하는 생태계의 회복력에 의해 유지 될 수 있었다.
이와 같이 회복력의 기제는 건강한 생태계에서 볼 수 있는 것처럼 ① 독자적으로 생존할 수 있을 정도로 역량을 갖추고 있는 독립적인 개체들로 구성되어야 하며, ② 이러한 다양한 개체들이 서식지라는 플랫폼 혹은 공유공간을 통해 먹이사슬이라는 유기적 관계 망을 형성함으로써 공생관계(symbiosis) 혹은 운명 공동체로서 하나의 계를 형성하고, ③ 이러한 플랫폼 내에서 독립적인 생존을 위해 경쟁하되 느슨한 네트 워크로서 때로는 위기상황에서 협력하며, ④ 개체들 은 협쟁(協爭, co-petition)을 통해 새로운 위기에 대 한 대응력과 창조력을 발휘하며 적응함으로써, ⑤ 독 립적인 개체들의 집합이지만 전체적인 질서를 가진 하나의 계로서 물질과 에너지를 순환시키는 계의 정 체성을 유지시킨다.
생태계로부터의 유비(類比), 사회생태계의 회복력
즉, 회복력이란 다양한 환경변화에 생존하고 적응하 며 계를 유지시키는 시스템적 질서로 이해할 때 본질 적인 접근이 가능하다. 인간의 사회경제적 시스템과 상호 작용하는 위험이나 위기 역시 이러한 교란이나 환경변화와 마찬가지로 이해될 수 있으며, 결과적으
성과 역량, 플랫폼을 통한 유기적 관계망과 공생관계 (interdependencies)의 형성, 소통을 전제로 한 자기 조직화와 거버넌스, 협조와 경쟁에 의한 효율성과 다 양성의 공존 등의 생태적 질서가 형성되어야 한다(전 대욱, 최인수 2014).
이와 같은 관점에서 인간의 사회경제적 시스템을 자연생태계에 유비하며 이를 ‘사회생태계(Social- Ecological Systems: SES)’로 칭하고, 사회경제적인 회복력을 복잡계(complex & adaptive systems)로 서의 사회생태계 작동원리를 통해 규명하는 시도가 2000년 이후 생태학에 기반을 둔 융합론자들에 의 해 제시되었다(Walker et al. 2002; Berkes et al.
2003). 그 배경으로 특히 최근의 대형 재난이나 경 제적 위기, 기후변화의 위기 등 세계화된 사회경제 적 시스템은 이미 복잡성과 불확실성, 예측 불가능성 으로 특징 지어지는 복잡계로 볼 수 있고, 이러한 복 잡계적이며 동태적인 위험에 대해 기존의 대응방식 이 더 이상 유효하지 않다는 반성과 깊은 관련을 맺 고 있다.
학술적으로는, 다가오는 위기에 대한 예측이 어 렵고 위기에 대한 대응방법 역시 알려지지 않은 경 우에는 예방전략보다 회복전략이 더 유효하다는 언급이 20세기 후반부터 정책학자들에 의해 제기 (Wildavsky 1988; 최병선 1994)되기 시작하였다.
또한, 최근 행동생태학이나 행동경제학적인 논의들 은 복잡계로서의 사회생태계에 대한 논의들을 확장 시켰고, ‘공유지의 비극’을 극복(Ostrom 2009)하기 위하여 공유재산에 대한 적절한 거버넌스와 협력을 통한 대응, 사회경제 시스템 내의 다양한 에이전트와 이해당사자 간 신뢰와 네트워킹, 적응 및 새로운 기 회의 창출과 같은 사회적인 역량의 차원에서 회복력
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이 논의되었다.
여기서 한 가지 주목할 만한 점이 존재한다. 그간 우리에겐 사회경제적인 분석이나 계획 등을 수행할 때 ‘비정상적인 상황’ 혹은 ‘불연속적인 상황’으로 치 부되던 것들을 염두에 두지 않는 관행이 있었는데, 회복력의 개념에 따른다면 이러한 비이성적 상황을 더 이상 고려하지 않을 수 없다는 점을 필자는 매우 흥미롭게 보고 있다. 아웃라이어, 통계적 에러, 통 상적 상황(Business-As-Usual: BAU)이 아닌 말도 안 되는 비정상적인 상황이 드디어 과학적 관심사의 범위에 들어온 것이기 때문이다. 예컨대 지난 수백 년간 우리의 가장 중요한 경제적 덕목으로서 ‘효율성’
이란 가치를 생각해보자. 이에 반하는 무엇인가 ‘남 는 것(redundancy)’이 있다면 효율적이지 못해 제거 혹은 구조조정이 되어야 하나, 한편 이러한 잉여들은 마치 생태계의 긴 진화과정에서 쓸모 없는 생물종은 존재하지 않듯 현재와 같은 평상시에는 쓸 데가 없더 라도 어떤 위기상황에서는 매우 중요한 자원이 될 가 능성도 있다. 만약 그렇다면, 중장기의 모든 정상적 및 비정상적인 상황들을 최대한 감안할 때 오히려 효 율성보다 다양성이 지속가능성을 더 높여줄 수도 있 고 어쩌면 우리가 앞으로 추구해야 할 가치인지도 모 르기 때문이다.
실제로 효율성에 대한 관점의 전환을 주는 많은 사례들이 존재한다. 예컨대 구제역이나 조류독감 (AI)의 빈번한 창궐은 과연 현재와 같은 공장식 목축 시스템이 적절한가에 대해 재고하게 만들며, 1970 년대 중앙집권적인 계획과 통제시스템하에서 일사 분란하게 움직이던 컨베이어 벨트 방식의 포드자동 차가 개별화된 독립적 생산유닛들의 ‘간판(看板)’방 식에 의한 토요타의 적시(Just-In-Time: JIT) 생 산시스템의 유연성(flexibility)에 의해 무너진 것은
원의 지평선 멀리서 시작되는 작은 움직임에 관심 을 기울이던 유목민의 ‘지평선의 관찰(horizontal scanning)’과 같이 생존을 위한 미증유의 창발적 현 상들(emergencies)이나 소수의견에 대한 존중은 복 잡계와 같은 현대적 위험을 대응하기 위해 때로는 효율성을 희생할 필요도 있다는 시사점을 남긴다.
이런 측면에서 볼 때 특히 다양한 이해당사자 가 복잡하게 얽혀 있는 시스템일수록 집권적·하향 식·직렬적 통치(government)보다는 분권적·상 향식·병렬적 협치(governance)에 기반한 사회경 제적 구조가 더 모듈화되어 있고, 또한 회복력 있는 시스템이라는 사실을 알 수 있다. 다만, 앞서 밝힌 바 와 같이 후자와 같은 시스템이 되기 위해서는 조직 화된 학습을 통해 충분한 역량을 갖춘 시스템 내의 이해당사자와 에이전트가 지속가능하게 재생산되어 야 하며, 유기적 관계망을 형성할 수 있는 적절한 플 랫폼이 존재해야 하고, 아울러 이러한 플랫폼 내에 서 평상시 경쟁관계와 유사시 협력관계를 형성하기 위한 적절한 의사소통과 느슨한 네트워크가 구축되 어야 한다. 이러한 선결조건들이 갖추어질 때 다양 성, 포괄성(inclusive), 창조성(novelty) 등을 통한 새로운 환경에 적합한 전환(transition)과 적응이 이 루어질 것이다.
사회생태계의 회복력, 도시 및 지역공동체 (city & community) 수준에서의 의미
이상과 같은 논의를 종합하여 이 글에서는 도시 및 지역공동체의 회복력에 대한 질적 기준(qualities)을 제시하고자 한다. 이러한 기준들은 특히 지역수준의 회복력 측정이나 제고전략을 논하는 많은 연구들에 서 제시된 바 있지만, 이 글에서는 현재까지 이러한 36
를 되새기고자 한다. 독자들은 이를 통해 도시 및 지 역공동체 수준의 회복력을 이해하고 지역사회의 회 복력 제고를 위한 접근방안에 대한 시사점을 얻을 수 있다.
여기서 리뷰하고자 하는 프레임워크는 지난 2013년부터 ‘Global 100 Resilient Cities’ 캠페인 을 주도하고 있는 미국의 록펠러 재단(Rockefeller Foundation)과 영국의 민간연구·컨설팅기관(Ove Arup & Partners International)에서 최근 발표한 도시 회복력의 진단 프레임워크와 7가지 결정기준 이다. 이 결정기준들은 도시 및 지역공동체 수준의 인적·물리적인 자원들과 함께 사회문화적인 회복력 결정요인들을 일목요연하게 정리하고 있다는 점이 주목할 만하다. 아래에서 제시된 도시 및 지역공동체 회복력의 결정기준은 Da Silva and Morera(2014) 의 원형으로부터 필자에 의해 한국적 상황에 맞게 수 정·보완된 것이다.
첫 번째는 ‘성찰성(Reflectiveness)’으로, 도시 및 지역공동체를 살아 있는 사회생태계로 인식하여 이 에 내재된 불확실성과 변화가능성을 인정하고 수용 하는 시민 혹은 주민들의 역량을 의미한다. 현재에 매달려 관습적으로 용인되는 해법만 완고하게 고집 할 것이 아니라, 미증유의 창발현상을 감지하고 이 에 맞추어 사회경제적 가치기준들을 적절히 변화시 키고 수용함으로써 개인과 조직으로 하여금 경험으 로부터 학습할 수 있게 하고, 미래의 의사결정에 이 러한 학습을 정책지렛대로 활용(leverage)할 수 있는 역량을 의미한다.
두 번째는 ‘내구성(Robustness)’으로, 우선 잘 계 획되고 구축·운영되는 물리적 자산들을 구비하여 각종 위험사건 등의 충격으로부터 도시 혹은 근린
지 장치(fail-safe systems) 등이 도시의 각종 인 프라나 하위체계에 적용되어야 하며, 위기상황에 서 이상현상 등을 충분히 감안한 신뢰성 있는 설계 나 디자인이 적용되어야 하고, 특정 자원에 지나치 게 의존적이지 않고 과부하가 걸리지 않도록 위험 이 시스템 내에 적절히 분산되도록 설계된 구조 등 을 의미한다.
세 번째는 ‘가외성(Redundancy)’으로, 교란이나 외생적인 과부하에 대해서도 대응할 수 있도록 의 도적으로 준비된 여유분의 역량을 의미한다. 일반 적으로 재난이나 기후변화 등에 대응하기 위한 자 원의 비축이라는 양적인 측면의 여력(餘力) 외에 주 어진 수요들을 충족시킬 수 있는 복수의 옵션 등 다 양성과 같은 질적인 의미도 포함하고 있다. 부하 가 집중되지 않고 분산된 인프라 네트워크나 자원 의 여유 비축량 등을 예로 들 수 있다. 설계나 계획 이 잘못되어 발생하게 된 무엇인가 남는 것들은 가 외적인 것으로 보기 어렵고, 도시 전역에 대해서 비 용효과적(cost-effectiveness)으로 구축된 시스템 내에서 설계나 계획상 의도된 잉여를 가외성으로 볼 수 있다.
네 번째는 ‘유연성(Flexibility)’으로, 마치 자연 생태계에서 환경변화에 대응하는 것과 같이 도시라 는 사회생태계가 변화하는 환경에 대해 그 시스템 을 적절히 진화시키고 적응시킬 수 있는 역량에 관 한 것이다. 일반적으로 도시인프라나 생태계 관리정 책에 있어서는 다양한 이해당사자들에 의한 분권화 (decentralization)된 혹은 모듈화(modularity)된 체 계, 역량 있고 다양한 주체가 어우러지는 생태계에서 이러한 유연성이 확보된다고 볼 수 있다. 유연성은 필요 시 새로운 지식과 기술의 도입 등 참신성을 통
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해서 제고될 수 있으며, 때로는 새로운 방법으로 토 착적 혹은 전통적인 지식과 방법들을 활용하는 것과 같은 경험성(memory)이 균형 있게 내재된 시스템에 서 발견할 수 있다.
다섯 번째는 ‘변통성(Resourcefulness)’으로, 개 인이나 조직이 위기상황에서 기존의 주 기능들이 마 비되거나 정상적으로 작동하지 못할 때 목적달성이 나 기능수행을 위한 대체수단을 빠르게 찾을 수 있 는 역량을 의미한다. 이러한 역량은 마치 자연생태 계에서 유전적 다양성이 확보되는 경우 유전적 조 합에 의해 새로운 환경변화에 최적화된 새로운 종 들을 창출시키는 시스템적 역량으로 이해할 수 있 으며, 동시에 다양한 구성원들 간의 자기조직화 (self-organization)와 같은 협력의 기제에서 발생 하는 임기응변이나 혁신적 사고와 같은 것들이 이 러한 역량들의 원천이라고 볼 수 있다. 도시에서는 미래상황에 대한 예측이나 의사결정 시 우선순위에 대한 적절한 설정, 위기 시 인적·물적 자원, 자금 등의 동원을 사전에 준비하고 투자함으로써 제고가 가능하다.
여섯 번째는 ‘수용성(Inclusiveness)’으로, 취약계 층을 포괄한 근린 이해당사자 및 지역공동체의 폭넓 은 참여와 협력의 중요성을 의미한다. 위기상황이 발 생할 때 특정 시스템 내 대부분의 하부단위들이 별 다른 이상이 없음에도 불구하고 특정 부문이나 지역 에 집중된 피해가 발생했다면, 수용성의 측면에서 가 장 회복력이 낮은 수준이라고 볼 수 있다. 즉, 수용 성은 시스템을 구성하는 다양한 주체들 간의 형평성 을 의미하며, 이러한 수용성을 제고시키는 방법은 참 여를 통해 도시공동체를 함께 만들어 가거나 혹은 공 유(혹은 공생)한다는 생각들을 확산시킴으로써 높일 수 있다.
도시 및 근린생활권을 구성하는 주요 시스템들 간의 상호 소통과 연계성에 관한 것으로서 소위 ‘칸막이 현 상(silo effect)’이 강하게 작용하는 시스템은 통합성 이 매우 낮다고 볼 수 있다. 도시의 주요 시스템들 간 통합과 연계는 정책결정의 일관성을 촉진시키고, 계 획가 및 투자자 등 이해당사자들 간의 상호 보완적 성 과를 견인한다. 도시 혹은 근린생활권 내 회복력 있 는 각 시스템들 간의 통합은 도시나 지역공동체 전체 의 회복력을 더욱 높일 수 있으며, 각 시스템들 간의 정보교환은 기능통합적인 시너지를 창출할 수 있고, 아울러 도시 및 근린공동체 전역에서 환류를 더 앞당 겨 대응의 신속성을 제고시킨다.
도시 및 지역공동체 회복력의 의의 및 적용
도시와 지역공동체 수준에서 회복력의 개념은 이상 과 같이 생태적 건강함을 회복하는 것이라고 볼 수 있다. 왜 이러한 개념이 적용되어야 하는지에 대해 서는 우선적으로 지역사회가 대형 재난이나 기후변 화, 경제적 위기와 같은 불확실성과 복잡성의 증가 에 직면하여 지역수준의 지속가능한 발전을 위해서 적용되어야 한다는 논리를 들 수 있다. 한편, 보다 깊 게 그 적용의 이유를 찾는다면 세계화와 거대시장·
거대기업은 경제시스템과 이를 둘러싼 지구환경 시 스템의 복잡성과 불확실성을 증폭시키고, 그 안에서 주민들은 공유재의 사유화라는 큰 흐름 속에서 공유 재를 스스로 관리하던 경제적 거버넌스 능력을 상실 하며, 거대국가와 대의민주주의하에서 자기조직화 하지 못하고 국가와 거대시장에 의존적으로 탈자치 화되어가는, 이러한 시장과 정부의 실패하에서 지역 공동체가 스스로 일어서야 하는 이유를 설명하고 있 다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.
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회가 하나의 생태계가 되듯이 변화와 창발현상에 대 해 성찰하고, 경쟁과 협력을 통해 창조성과 역량을 강화하고, 내구성을 높일 수 있는 다양한 인프라를 구축하고 소통하고 통합하며, 소수의견과 잉여와 다 양성을 인정하고 존중하는 수용적인 사회로 나아가 야 할 것이다. 말로만 회복력의 개념을 포장하며 국 지적인 분야에서 새로운 투자의 논리로 거론될 성질 의 문제가 아니라 도시, 근린생활권, 지역공동체라 는 가장 낮은 단위에서 마치 생태계와 같이 살아 있 는 시스템이 만들어져야 국가와 인류는 불확실성과 복잡성에 노출된 미래에 대한 대응이 가능할 것이 다.
참고문헌 ---
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