김진범 국토연구원 연구위원 (jinbkim@krihs.re.kr) 정우성 국토연구원 연구위원 (wsjeong@krihs.re.kr) 김형철 국토연구원 연구원 (hckim@krihs.re.kr) 표희진 국토연구원 연구원 (pyo0224@krihs.re.kr)
1) 이 글은 국가균형발전위원회와 국토교통부가 공동발주하여 수행하였던 ‘지역발전투자협약 시범사업 지원 및 제도개선 연구 (2020)’를 토대로 작성하였음을 밝혀 둠.
투자협약제도의 필요성과 추진 경과
제471호 2021 January
전반적인 도입여건 미성숙을 이유로 보류되었고, 당분간은 균특회계만을 활용하여 균형 발전정책을 추진하는 것으로 결정되었다(산업통상자원부 2006). 사문화되고 있던 투자 협약제도는 2018년 2월 문재인 정부의 ‘국가균형발전 비전과 전략’에 재도입 방침이 포 함되면서 추진동력이 확보되었다. “현행 지역사업은 부처별 칸막이식으로 기획되고 단년 도 · 일회성 위주로 지원되어 지역에 최적화된 정책추진에 한계가 있다”라는 문제의식 아 래, “지자체가 최적화된 계획을 수립하여 중앙부처와 계약을 맺으면 포괄보조 형식으로 지원하는 계획계약의 도입을 추진하겠다”라는 것이 재도입의 배경이자 목적이다.
2018년 11월 국가균형발전위원회(이하 균형발전위원회)는 투자협약의 본격적인 추진 에 앞서 정부와 지방자치단체 간 협업방식을 실험적으로 운영 · 검증하기 위한 시범사업 을 추진하기 위해 ‘지역발전투자협약 시범사업 가이드라인’을 마련하였다. 같은 해 12월 간사부처인 국토교통부는 균형발전위원회의 가이드라인을 구체화한 ‘지역발전투자협약 시범사업 운영지침(안)’을 마련한 후 균형발전위원회의 심의 · 의결을 거쳐 확정하였다.
아울러, 2019년 10월에는 ‘생활 SOC 복합화 사업’ 등 다부처 협업사업을 지원하기 위해 표준지침 성격의 ‘지역발전투자협약 운영지침’이 마련되었다.
투자협약 추진체계
투자협약은 균특법상의 관련 규정에 따라 체결된다. 우선, 정부는 시 · 도의 ‘시 · 도별 발 전계획(제7조)’과 관계부처별 ‘부분별 발전계획(제5조)’을 토대로 ‘균형발전 5개년 계획(제 4조)’을 수립한다. 아울러 정부는 ‘균형발전 5개년 계획’에 ‘투자협약의 체결 등에 관한 사 항(제4조 제2항 제14호)’을 포함하여야 한다. 시 · 도와 각 부처는 각자의 발전계획을 토 대로 매년 ‘시행계획(제7조 제3항과 제5조 제3항)’을 수립하고, 시행계획에 포함된 사업 을 추진하기 위해 균특회계(제30조) 등을 활용한다. 균특회계 소관부처인 기획재정부는 매년 신청된 사업의 타당성, 적정성 등을 검토하여 적정 사업금액을 배분한다. 정부와 지 자체는 각각 균형발전 5개년 계획과 시 · 도별 발전계획을 토대로 균형발전사업을 공동으 로 추진하기 위해 투자협약을 체결할 수 있으며(제20조 제1항), 투자협약 체결 시 정부는 균특회계에서 우선 지원해야 한다(제20조 제2항). 투자협약은 균특법 시행령 제19조에
<그림 2> 투자협약 체결절차
자료: 국가균형발전위원회, 국토교통부 2019a.
투자협약안 제출(시 · 도지사 → 균형발전위원회) 협약안 관계부처 송부(균형발전위원회) 협약안 검토 후 균형발전위원회 송부(관계부처) 주관부처 결정 후 협약안 체결요청(균형발전위원회) 협약안 작성(주관부처) 협약안 심의·의결(균형발전위원회) 협약 체결(관계부처 - 시·도지사)
따라 체결된다.
제471호 2021 January
(제20조 제2항)이 마련되어 투자협약의 구속력은 어느 정도 확보되었다고 볼 수 있다. 참 고로 프랑스 계획계약의 경우 ‘계획계약 그 자체는 사업의 집행에 대하여 어떠한 효력도 미지치 않는다’라는 최고행정법원의 판결이 내려져 있으며, 다만 정부는 계획계약의 성실 한 이행을 위해 매년 예산편성 과정에서 우선적으로 배려할 정도의 구속력은 가지고 있 다(山崎栄 一 2002). 따라서 투자협약은 법적으로는 책임지지 않는 공법인 채 상호 간의 협약의정서에 해당되며, 정치적인 책임성을 통해 목적 달성이 가능한 제도로 보는 것이 합리적이다(안영훈 2008; 이원희 2014 참조).
투자협약제도의 의의
균형발전정책의 추진방식을 정부주도에서 지역주도로 전환하기 위해 도입된 투자협약제 도의 의의는 세 가지를 들 수 있다(국가균형발전위원회, 국토교통부 2020). 첫째, 보충성 의 원칙에 따라 지역이 가장 필요로 하는 사업을 추진할 수 있도록 하여 지자체의 자율성 과 책임성을 제고할 수 있다는 점이다. 둘째, 포괄보조 형식으로 지원하여 부처 간 칸막 이를 제거하고 투자협약을 통해 예산을 확보할 수 있으므로 사업의 안정성을 확보할 수 있고, 투자협약 체결 시점에서 사업내용, 투자비, 투자분담, 성과관리 등이 확정되므로 지자체는 협약기간 동안 다년도에 걸쳐 안정적으로 사업을 추진할 수 있다. 셋째, 투자협 약 기간 내 단체장 교체 등 정치 환경이 변화해도 투자협약사업은 일관되게 추진할 수 있 어, 사업의 지속성을 담보할 수 있다는 장점도 있다.