데이터 및 시장 분석 기업인 GlobalData에 따르면, 2019년 세계 건설산업은 미국, 영 국, 호주 등 선진국의 저조한 성적으로 인해 10년 내 최저 성장률(2.6%)을 기록하였다 (GlobalData 2019). 국내 건설경기 역시 크게 다르지 않은 상황으로, 2017년 하반기 이 후 민간 건설시장은 급격히 위축되어 지속적 악화를 경험하고 있다. 특히 2018년 3/4 분기 건설투자는 전년 대비 최대 감소율(-8.7%)을 기록하는 등, 6분기 연속 감소를 기 록하다 2019년 4/4분기(1.1%)가 되어서야 성장세로 돌아섰다. 2016년 9.8% 성장을 기록하며 국가 전체 경제성장(2.9%)에 상당히 기여(0.5%p)하던 우수 산업이 2018년 (-0.2%p)과 2019년(-0.2%p)에는 성장률을 깎아먹는 요인으로 전락했다(한국은행).
최근 정부는 생활 SOC(사회기반시설), 도시재생, 국가균형발전프로젝트 등의 건설 투자 대책을 발표하고 추진 중에 있다. 이는 2020년 정부의 SOC 예산이 2019년 대
건설 경기 현황 및 정책 동향
2020 건설산업이 직면한 과제:
공정 혁신, 투자 확대, 해외 진출
윤하중 | 국토연구원 건설경제산업연구본부장 ([email protected]) 안종욱 | 국토연구원 책임연구원 ([email protected])
<그림 1> 실질 GDP 성장률 및 산업별 기여도
자료: 한국은행.
GDP 제조업 건설업
2015 2016 2017 2018 2019 3.5
3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1
2.8 2.9 3.2
2.7
2.0
0.4
-0.2 0.9
-0.2 1.0
0.3 0.6
0.5 0.5
0.3
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‘건설산업 재도약’을 위한 정책과제
비 17.6% 증가한 23.2조 원으로 2년 연속 증액된 것으로도 확인할 수 있다(국토교통부 2019a). 하지만 이러한 건설투자 활성화 대책과 3기 신도시 조성 등의 사업이 본격적인 건설투자로 이어지는 2020년대 초중반까지 건설경기의 침체 상황이 지속될 가능성이 높 은 것도 사실이다. 특히 전체 건설시장의 60% 이상을 차지하는 민간 부문의 위축이 지 속될 경우, 공공 부문의 투자 증대에도 불구하고 건설산업의 활력을 되찾는 데 걸리는 시간 역시 길어질 것이 틀림없다.
해외건설 성적도 좋지 않다. 2019년 해외건설 수주는 전년 대비 31%(98억 달러) 감 소한 223억 달러로, 2006년 이래 가장 낮은 실적을 기록하였다. 이는 2018년의 반등세 (321억 달러 수주)를 이어가지 못하고 2013년 수준으로 회귀한 것으로, 2019년의 전체 수주액이 2010년 1월 한 달간의 실적과 비슷한 수준이라 할 수 있다(손태홍 2020).
정부(국토교통부 등)와 업계(대한건설단체총연합회 등)는 이러한 건설산업의 위기 를 인식하고 있으며, 위기 상황을 타개하기 위한 대책을 함께 마련하고 있다. 2018년 산 · 학 · 연 · 정이 함께 산업 경쟁력 강화를 논의하는 상시 협의체인 ‘건설산업혁신위원 회’를 출범하고, 산업구조 개편과 발주 · 원가 개선 등 혁신 쟁점에 대한 로드맵을 마련하 기로 하였다. 이어 2018년 6월 ‘건설산업 혁신방안’을 발표하였는데, 이는 건설업 혁신을 위한 4대 부문을 ‘기술’, ‘생산구조’, ‘시장질서’, ‘일자리’로 선정하여 부문별로 핵심전략을 도출한 결과였다(관계부처 합동 2018).
4대 혁신 중에서는 특히 40여 년 지속된 ‘업역규제’를 완화하는 등 생산구조 혁신에서 성과를 보였다. ‘칸막이와 다단계가 없는 고효율 산업’을 목표로 ‘건설산업 혁신 노사정 선언’, ‘건설 생산구조 혁신 로드맵’ 등의 과정을 거쳐서 「건설산업기본법」의 개정이 이뤄 졌으며, 혁신 로드맵의 최대 과제인 종합건설업과 전문건설업 간 ‘상호시장 진출’의 실질 적 시도(세부 이행방안 확립 및 시범과제 등)가 연내 이뤄질 것으로 기대되는 상황이다1).
건설업계는 지난 1월 대한건설단체총연합회가 개최한 ‘2020 건설인 신년인사회’에서 “정 부 건설투자 확대를 토대로 글로벌 경쟁력을 갖춘 첨단 ‘건설사업자’로 거듭날 것”을 다 짐하였다(매일건설신문 2020). 이 다짐은 현시점에서 국토연구원이 생각하는 건설산업 의 주요 과제와 거의 일맥상통한다고 할 수 있다. 현재 경제상황 및 정책환경하에서 건 설산업의 발전을 위한 과제는 크게 세 가지로 정리할 수 있으며, ‘공정 혁신’, ‘투자 확대’,
‘해외 진출’이 바로 그것이다.
첫째로 ‘공정 혁신’은 저가 수주경쟁 및 중층 하도급 구조로 인해 발생한 시공 비효율, 고급 · 숙련 인력 부족, 영업 방식 획일화(업체별 특성 및 전문성 부족) 등 산업의 부정적 이미지를 탈피하기 위해 “끊임없는 자정 노력과 깨끗한 윤리경영을 실천”하도록 정책적
1) 이와 관련하여 「국토」에서는 2019년 2월(통권 448호) 특집으로 ‘건설산업 생산체계 혁신’을 다룬 바 있음.
으로 유도해야 함을 뜻한다. 이를 위해서는 생산구조 혁신 등 공정한 경쟁을 강화하는 노 력을 지속해야 하며, 적정임금제 등 상생 협력을 확산하고 건전한 생태계를 조성할 유인 을 강화해야 한다. 안전한 산업을 만들기 위한 노력 역시 빼놓을 수 없는 세부 과제이다.
다른 두 과제인 ‘투자 확대’와 ‘해외 진출’은 ‘국내 경제성장률 하향세, 글로벌 불확실성’
등의 경기 현황에서 기인한 문제를 해결하는 다른 방향의 도전과제를 뜻한다. 건설투자 확대를 위해서는 정부의 SOC 예산 확대 등 공공부문도 중요하지만, 민간의 대형 투자가 규모도 크고 경제활동에 직접적 연관성도 높은 측면이 있다. 그런 점에서 민관협력 형태 의 민간투자사업(public-private partnership: PPP)은 더욱 중요하며, 활성화를 위한 정책연구가 필요한 시점이다.
해외건설 실적이 부진한 지금 중소 · 중견 건설기업의 해외 수주는 그 비중이 5.6%에 그치며 더욱 열악한 상황에 처해 있다(조진철, 김성일 2019). 그마저도 대부분 대기업 공 사의 하도급 수행으로 채운 결과이며, 직접 수주는 거의 없는 형편이라 할 수 있다. 전통 적 도급에서 벗어나 창의적인 투자개발형 인프라 사업에 중소 · 중견 건설기업이 진출할 경우 해외건설 부진 탈출에 큰 도움이 될 것으로 예상된다.
1. 공정경쟁과 상생협력으로 혁신하는 건설산업
앞서 밝혔듯 건설산업의 생산체계 문제점 중 하나로 오랜 기간 지적받아온 ‘업역규제’를 완화하는 것에 전 산업이 동의하였고, 세부 이행 방안을 현재 마련 중이다. 이는 업역, 업종 등의 생산체계를 개선하여 산업의 경영 방식을 기술경쟁 및 상생협력으로 전환하 고, 산업 효율성 향상과 이를 통한 소비자 편익 증대를 노리는 산업 혁신 전략이다.
구체적으로 건설사업자가 등록한 ‘건설업종’에 따라 시공 참여영역에 제한을 두고 있 는 현행 시공자격을 업종에 대해서는 완화하는 대신, 직접시공 의무를 강화하고 실적 관 리체계를 정비하는 방향으로 생산구조를 변경하겠다는 것이다(국토연구원 2018). 2021
자료: 국토연구원 2018.
효율성
직접시공 확대로 비효율 제거 및
품질 향상
상생협력
갈등 대신 협업을 통해 수직관계를 수평관계로 전환
기술경쟁
업종분쟁 대신 시공역량 경쟁으로
생산성 향상
소비자 편익
시공역량 중심으로 업체를 선별하여 소비자 편익 증대
생산체계 혁신
업역규제 완화 업종체계 개편 등록기준 개선
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년 공공공사에서부터 현장 적용하기로 했는데, 이를 위해 현재도 세부 이행방안 마련 등 개선 작업을 진행 중에 있다.
하도급 단계를 축소하려는 노력과 동시에, 존재하는 도급에 대해서는 상생협업의 수 평적 관계를 맺을 수 있도록 유인해야 한다. 이를 위해 ‘공공발주자 임금직접지급제’와
‘적정임금제’ 등의 대금과 임금 관련 문제를 해소하고 투명한 산업 이미지를 구축할 수 있는 방안이 더 다양하고 정교하게 준비되어야 한다. 공공발주자 임금직접지급제는 임금 체불의 사전예방을 위해 공공발주자가 임금, 하도급대금 등을 노동자, 하도급자에게 직접 지급하는 ‘전자적 대금지급관리시스템’을 전면 확대하는 것으로, 2019년 6월부터는 의무 화되는 제도이다(국토교통부 2019b). 시행 이후에도 현장에 안착할 수 있도록 세부 운영 기준을 법제화하고, 시스템을 개선해 나가야 하겠다. 적정임금제는 건설현장의 근로자 임 금이 삭감되지 않고 발주자가 정한 금액 이상을 의무적으로 지급하도록 하는 제도로, 현 재 시범사업이 진행 중에 있으며 금년 도입방안을 확정할 예정이다(국토교통부 2018).
상기의 제도 이외에도 건설산업의 이미지를 개선하기 위한 혁신과제는 수없이 많다.
공정경쟁과 상생협력을 점점 확산하는 일이야말로 건설산업의 혁신이라 부를 만하다.
올바른 방향의 경쟁과 노력이 성과로 이어지는 효율적이고 생산성 높은 산업으로의 변 화를 기대한다.
2. 민간투자사업 활성화를 통한 건설투자 확대
경제가 지속적으로 성장하기 위해서는 민간의 자발적인 투자가 활성화되어야 한다. 민 간투자는 일자리 창출과 근로자 소득 증대, 소비 확대로 이어지게 마련이다. 소비는 다 시 생산과 투자 확대를 불러일으키며 경제성장의 선순환을 유도한다. 현재 시장은 신규 투자를 유보하는 형편이며, 부동자금이 쌓여 있어도 마땅한 투자처를 찾지 못하고 있다 고 한다. 이러한 상황에서 민간투자사업(PPP)은 경제성장의 주요 대안으로 활용될 수 있다. SOC의 시공 및 운영 과정에서 민간의 창의를 바탕으로 정부재정의 효율성을 높여 주는 장점이 있으며, 특히 적기에 SOC를 공급함으로 인해 지역균형발전과 경제 활성화 에도 중요한 기여를 하고 있다(박용석 2019).
정부는 2019년을 민간투자 활성화의 기반을 마련한 해로 정의하였다. 이는 13개 신규 민간투자사업(약 12.6조 원)을 착공하였고, 적격성조사 및 제안서 검토기관을 다양화하 는 등의 제도 변화를 완료했으며, 민간투자 대상을 포괄주의 법제로 변경하는 논의가 국 회에서 한창이기 때문이다. 이러한 맥락에서 2020년 초반에는 민자제도의 개선, 신규사 업 발굴, 민간투자사업 활성화 분위기 지속을 위한 ‘민간투자사업 혁신방안’을 발표하였 다(기획재정부 2020).
그동안 지속적으로 제기된 많은 문제들이 포함된 것으로 보이는 혁신방안이지만 세부
적인 정책별로는 더 많은 논의가 필요하다. 추진 방식의 다원화, 신규 사업 활성화, 신뢰 성 제고 등을 위한 다양한 제도적 기반을 마련하기 위한 연구가 시급하다.
3. 중소·중견기업 해외 진출 지원을 통한 해외 진출 활성화
최근 해외건설시장은 시공자 금융 주선 등 시공자의 직접 금융 조달을 요구하는 투자개 발형으로 변화 중이며, 각국은 이에 대처하고자 펀드 등을 동원해 자국 건설기업의 수주 및 투자개발형 진출을 지원하고 있다. 우리도 2018년 6월 한국해외인프라도시개발지원 공사(KIND)를 출범시킴으로써 정부와 민간의 합작 금융 지원에 의한 투자개발형 해외 진 출 토대를 마련한 바 있다. 향후에는 도시개발 소규모 인프라가 주요 사업 분야로 부상할 것 으로 예상되기 때문에, 중소 · 중견 기업의 진출 활성화가 필요한 상황이다. 그러나 우리 중 소 · 중견 건설기업은 투자개발형 해외 진출 경험과 자체 글로벌 역량이 부족하여 지원이 필 요함에도 불구하고 컨설팅 역할의 계획 수립 사업은 마스터플랜에 머무르는 경향이 크다.
따라서 중소 · 중견기업의 소규모 인프라 투자개발형 해외 진출 활성화를 위해 소규모 인프 라 사업 발굴 및 모듈화 기획, 계획 수립, 국내외 네트워크 구축, 금융지원체계 정비 등의 컨설팅 체계 구축에 대해 연구하고 정책 개선에 힘써야 할 시점이다.
특히 중소 · 중견기업의 컨설팅은 처음부터 자생력 강화에 초점을 맞추어 수행할 필요 가 있다. 사업 발굴 및 기획 단계에서는 자산운용사나 투자자문사의 참여가 핵심 요소임
<그림 2> 민간투자사업 혁신 추진방향(2020~2022)
경제활력 및 국민편익 제고
민자사업 활성화 및 공공성 제고
③ 민자제도 혁신기반 마련
① 민자사업 투자 확대
•민자사업 조기 착공(16조 원)
•신규 민자사업 발굴 (최대 17조 원)
민자 추진방식 다원화
•신규 방식 개발
•개량투자 추진
•서비스민자 추진
신규 사업 활성화
•정부고시 활성화
•민간제안 활성화
•금융규제 완화
민자사업 신뢰 제고
•출자자 책임 강화
•주무관청 관리 강화
•정보공개 강화
•전문기관 역량 강화
② 민자사업 사용료 인하
•MRG 축소 등(6개 사업)
•타인자본 조달금리 평균 4%대 이하로 인하(26개 사업)
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자료: 기획재정부 2020.
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에도 참여가 미흡한 상황인데, 이를 해결하기 위해 해외건설 특화 중소규모 전문집합투자 자 등의 양성을 위한 방안이 필요하다. 또한 도시개발시설의 유형별 모듈화를 통해 사업모 델 접근을 용이하게 할 필요가 있는데, 이를 위해서는 가급적 중소 · 중견 건설기업에 알맞 은 틈새시장 모형을 모듈화하는 것도 좋은 대안이 될 것이다(조진철, 김성일 2019).
경제 성장률 하향세, 국제 정세의 불확실성 증대, 수익성 악화 등으로 건설업계가 어려 움을 겪고 있으며, 시장 축소 상황에서 내부 경쟁의 심화로 인한 갈등은 커지게 마련이 다. 공공 건설투자의 확대로 인해 급한 불을 껐다고 생각한 찰나, 이번에는 또 신종 코로 나바이러스감염증-19(코로나19)라는 재난을 맞고 있다. 정부와 건설업계는 발 빠른 대 응으로 피해를 최소화하고자 하나, 건설현장의 외국인 중 대다수가 중국인이므로 소규 모 현장 등은 관리에 어려움을 겪을 수 있다(최은정 2020). 건설산업 내부 문제뿐 아니 라 모든 산업과 전 세계에 닥친 위기를 함께 이겨내야 하는 시국으로 정리된다.
공정 · 상생 · 혁신을 통해 산업 내부에서 단단히 결속하고, 국가경제 기여를 위한 창의적 건설투자의 확대와 글로벌 경쟁력을 키운 중소 · 중견 건설기업의 해외 진출을 위해 더욱 용기를 낼 수 있기를 바란다.
맺음말
관계부처 합동. 2018. 건설산업 혁신방안, 6월 28일. 제9차 경제관계장관회의 보고 안건.
국토교통부. 2018. 적정임금제 시범사업 10개소 선정, 6월부터 발주, 4월 3일. 보도자료.
_____. 2019a. 2020년 국토교통부 예산 및 기금안 50.1조 원 확정, 12월 10일. 보도자료.
_____. 2019b. 발주자 임금직접지급제의 시장안착을 통해 건설근로자의 임금체불을 방지하겠습니다, 4월 9일. 보도자료.
국토연구원. 2018. 건설산업 경쟁력 강화를 위한 생산체계 개선방안 공청회 발표자료집. 세종: 국토연구원.
기획재정부. 2020. 사회기반시설에 대한 민간투자사업 혁신방안 발표, 1월 14일. 보도자료.
매일건설신문. 2020. ‘건설사업자’로 재탄생…건설 재도약 원년. 1월 3일자. http://m.mcnews.kr/a.html?uid=68222 (2020년 2월 29일 검색).
손태홍. 2020. 2019년 해외건설 수주, 전년 대비 31% 감소. 건설동향브리핑 745호. 서울: 한국건설산업연구원.
박용석. 2019. 민간투자사업 활성화를 위한 정책과제. 글로벌 건설 리더스 9월호. 서울: 한국건설경영협회.
조진철, 김성일. 2019. 중소·중견기업 소규모 인프라 해외진출 컨설팅 지원 방안 연구. 세종: 국토연구원.
최은정. 2020. 코로나19 확대, 건설현장 인력 수급 차질 위기. 건설동향브리핑 745호. 서울: 한국건설산업연구원.
한국은행. 국민계정 중 “주요 지표”(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=301&tblId=DT_111Y002&conn_path=I2, 2020년 2월 29일 검색) 및 “경제활동별 성장기여도”(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=301&tblId=DT_111 Y072&conn_path=I2, 2020년 2월 29일 검색) 통계 참조.
GlobalData. 2019. Global Construction Outlook to 2023–Q4 2019 Update. https://store.globaldata.com/report/
gdcn0017go—global-construction-outlook-to-2023-q4-2019-update/ (2020년 2월 29일 검색).
참고문헌
2020 건설경제·산업 정책과제
현황: 경제성장 둔화 | 국제정세 불안 | 경쟁갈등 고조
공정건설 혁신
생산구조 개선 상생협력 확대
민간투자 확대
공공성 강화 민자제도 혁신
중소중견 해외 진출
금융 자생력 육성 도시개발 유형화
