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머리말국토의 무질서한 개발을 막고 환경친화적, 계획적 관리를 통해 국토의 지속가능 한 발전을 도모하기 위해 금년부터‘국토기본법’과‘국토의계획및이용에관한법 률(이하 국토계획법)’이 시행되고 있다. 두 법률은 지난 40여 년 동안 국토개발과 정에서 나타난 환경훼손과 난개발, 지역간 불균형 발전 등을 개선하기 위해 국토 관리의 새로운 패러다임을 제시하고 있다. 우선 국토기본법은 국토관리의 이념을 명시하고 국토에 관한 계획체계와 국토계획의 실천력을 강화하는 내용을 담고 있 다. 국토계획법은 국토의‘선계획 - 후개발’체제 구축을 위해 용도지역·지구제 개편, 개발행위허가제의 확대 도입 및 제2종 지구단위계획, 기반시설연동제, 토지 적성평가제 등의 수단을 도입하였다.국토관리계획이 공간계획으로서 제대로 기능하기 위해서는 토지이용계획과 시설계획, 개발사업계획이 포괄되어야 한다. 이러한 점에서 도시지역과 비도시지 역으로 이원화된 국토관리체계를 통합하여 비도시지역도 도시계획기법을 적용토 록 한 국토계획법은 공간시장의 이중구조와 이에 따른 난개발을 제도적으로 해소 하는 데 의의가 있다. 또한 도시의 교외화·광역화에 따른 도농통합형 생활권 형 성에 대비하여 도시의 성장을 계획적으로 관리하는 기능도 있다(박헌주 외, 2000; 48). 특히 택지개발촉진법, 산업입지및개발에관한법률 등 특별법에 의한 개발사업을 사후적으로 합리화시키는 문제를 해소할 수 있을 것이다. 아울러 도 시(군)계획의 위상과 역할을 국토이용에 관한 모든 계획의 근간이 되는 계획으로
계획적 국토관리의 조기 정착방향
박헌주｜국토연구원 기획조정실장 특
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토계획법은 향후 국토의 계획적 개발과 관리에 있어서 획기적인 전환점을 마련한 것이다.
그러나 복잡다기한 계획체계 및 지역·지 구·구역의 정비, 도시(군)계획의 위상 정립과 계획내용의 개선 등 여전히 해소해야 할 과제가 남아 있다. 특히 사업지구를 단위로 계획과 개발 을 동시에 추진하는 개발관련 각종 특별법들을 국토계획법에 따라 선계획 - 후개발 체제로 정비 하는 일은 무엇보다도 시급하다. 선진화된 계획 적 국토관리를 위해서는 이러한 현안들이 해소 되어야 한다. 이와 같은 맥락에서 이 글은 국토 계획법을 중심으로 국토의 계획적 관리정책에 대한 주요내용을 고찰하고, 향후 개선해야 할 과 제에 대해서 논의하고자 한다.
국토계획법의 주요내용
국토기본법과 국토계획법은 행정구역을 단위로 국토종합계획 시·도종합계획(광역계획) 도시 (군)계획(기본계획, 관리계획)으로 국토계획의 틀을 체계화하였다. 계획의 기간과 내용, 집행에 있어서 각종 지역계획과 부문별계획도 국토계획 체계와 연계되도록 하였다. 그리고 국토계획법 은 용도지역을 5개 용도 8개 지역에서 4개 용도 9개 지역으로 개편하였다. 난개발1)의 진원지로 일컬어지는 준농림지역과 준도시지역을 관리지 역으로 통합하고, 토지적성평가를 통해 계획적
업이 일어나는 지역과 주변지역의 난개발을 방 지할 목적으로 기반시설연동제와 제2종 지구단 위계획제도, 개발행위허가제를 도입하였다.
1. 계획체계 개편 및 제2종 지구단위계획 도입 국토계획법은 모든 시·군이 행정구역 전체를 대상으로 도시계획기법에 의한 계획을 수립하도 록 규정하고, 계획체계를 현행 도시계획과 같이 광역도시계획, 도시(군)기본계획, 도시(군)관리 계획, 지구단위계획으로 구분하고 있다. 과거 도 시계획법에 의한 지구단위계획은 제1종 지구단 위계획으로 변경하고, 비도시지역의 계획적 개 발을 위해 제2종 지구단위계획을 새로 도입하였 다. 이는 용도지역에 관계없이 계획을 수립할 수 있도록 하여 국토이용의 기본틀을 용도지역제 중심에서 지구단위계획 중심으로 전환하기 위한 기반을 마련한 것으로 볼 수 있다.
개발압력이 높은 계획관리지역과 개발진흥지 구를 계획적으로 개발·관리하고, 개발에 따른 기반시설 부족 및 환경훼손 등의 난개발을 방지 하기 위한 제2종 지구단위계획은 기반시설, 획 지(토지의 규모와 조성), 건축물의 용도와 밀도 (건폐율, 용적률, 높이), 교통처리에 관한 계획을 포함하여야 한다. 계획적 개발에 따른 기반시설 등의 부담을 줄이기 위해 해당 용도지역의 건폐 율과 용적률을 1.5배까지 완화할 수 있어 제2종 지구단위계획이 수립되는 계획관리지역은 건폐
1)난개발이란 도로, 학교, 공원 등의 도시기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 도시개발이 이루어지거나, 주변 환경과 어울리지 않 는 고층·고밀 개발로 인해 경관이 훼손되는 등의 문제, 즉 기반시설이나 경관 용량에 비해 과밀 개발됨으로써 그 부담을 주변지역 주민이 나 또는 일반 시민이 안게 되는 형태의 개발을 의미한다
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율과 용적률 상한이 도시지역 내 녹지지역보다 높은 60%와 150%다.
2. 용도지역지구 개편
국토계획법은 종전의 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합하여 도시지 역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 4개 용도지역으로 개편하였다. 그리 고 관리지역은 자연환경보호 등을 위해 필요한 보전관리지역, 농업·임업·어업 생산 등을 위해 필요한 생산관리지역, 도시지역 편입이 예상되거나 제한적인 이 용·개발을 위해 관리가 필요한 계획관리지역으로 세분하였다. 도시지역에서 지 정되는 경관·미관·방재·고도·방화·보존·시설보호·취락지구 등의 용도지 구도 비도시지역으로 확대 적용된다. 목적이 비슷하면서 국토이용관리법과 도시 계획법으로 이원화되었던 국토이용관리법상의 취락지구, 산업촉진지구, 시설용 지지구와 도시계획법상의 개발촉진지구를 개발진흥지구로 통합하였다. 또한 87 개 법률로 지정하는 254개의 지역·지구·구역의 운영에서 나타나고 있는 비효 율적인 토지이용을 개선하고, 토지이용의 일관성 확보 및 중첩규제에 따른 불편 을 해소하기 위해 국토계획법은 개별 법률에 의한 용도지역·지구의 신설을 원칙 적으로 금지하고, 불가피한 경우 건설교통부 장관이 도시계획위원회의 심의를 거 쳐 승인토록 하였다.
관리지역에서는 일정면적 이상의 개발행위와 대기오염물질배출시설, 폐수배 출시설 등의 설치를 제한하는 종전 준농림지역의 금지행위열거방식(negative-list system)에 의한 행위제한을 허용행위열거방식(positive-list system)으로 전환하여 행위제한을 강화하였다. 보전·생산관리지역과 농림지역, 자연환경보전지역의 건폐율과 용적률도 20%와 80% 이하로 강화하였으며, 계획관리지역은 계획적 개 발을 유도하기 위해 각각 40%와 100% 이하로 설정하였다. 또한 도시지역 내 주 거지역의 용적률 상한을 700%에서 500%, 녹지지역의 용적률 상한을 200%에서 100%로 강화하였다. 이에 따라 녹지지역보다 개발밀도가 높아 공간구조를 왜곡 시켰던 준도시지역과 준농림지역의 밀도가 조정되어, 용도지역별 개발밀도는 ① 상업, 주거, 공업지역 ② 녹지지역, 계획관리지역 ③ 보전·생산관리지역, 농림지 역, 자연환경보전지역 순으로 정립되었다.
3. 기반시설연동제 도입
기반시설연동제는 난개발 방지와 성장관리의 관점에서 도시개발을 기반시설과 연계하는 제도로서 신규개발지역에는 기반시설부담구역제도, 기성시가지에는 개
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리시설, 공원·녹지, 학교 등의 기반시설을 설치 해야 하는 지역이며 기반시설의 설치, 필요한 용 지의 확보 또는 비용의 부담방법을 정하는 기반 시설설치계획 및 기반시설부담계획을 수립하여 야 한다. 개발밀도관리구역은 도시지역의 주 거·상업·공업지역에서 개발로 인해 기반시설 이 부족할 것으로 예상되지만 기반시설의 설치 가 어려운 지역을 대상으로 개발밀도(용적률)를 해당 용도지역의 50%까지 강화하기 위해 지정 한다. 이 구역은 제1종 지구단위계획을 의무적 으로 수립해야 한다.
4. 개발행위허가제 확대 시행
개발행위허가제는 종전의 도시계획법에서 토지 형질 변경, 건축물의 건축과 공작물 설치, 토석 채취, 토지분할 등의 개발행위에 대한 허가·불 허가 처분을 기속재량(羈束裁量)에서 자유재량 으로 변경하여 개발행위에 대한 사전 심사기능 을 강화한 제도다. 국토계획법은 이를 전국토로 확대하고 허가기준을 더욱 구체화하여 비도시지 역에서 제2종 지구단위계획 등에 의한 계획적 개발이 이루어지지 않는 토지의 소규모 개발행 위를 제어한다. 개발행위허가의 기준은 용도지 역별 특성에 따른 개발행위 규모, 주변지역의 토 지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물 높이, 경 사도, 수목상태, 배수, 하천·호소·습지 등 주 변환경 또는 경관과의 조화 여부, 개발행위에 따 른 기반시설의 설치 또는 이에 필요한 용지확보 계획의 적정성 등이다. 일정규모 이상의 개발행 위는 시장·군수 등 허가권자의 허가 이전에 도
해 등의 영향평가를 받은 개발행위 등은 도시계 획위원회의 심의를 거치지 않아도 된다.
5. 토지적성평가제 도입
국토계획법은 토지의 적성에 맞는 이용 및 개발 을 유도하여, 도시관리계획의 합리성을 제고하 고 난개발을 방지하기 위해 토지의 물리적, 사 회·경제적, 공간·입지적 제반 특성을 기초로 보전 또는 이용 가능성을 평가하고 계층화하기 위해 토지적성평가제를 도입하였다. 토지적성평 가는 토양·경사도 등의 물리적 특성, 기개발지 와의 거리·공공편익시설 접근성 등 공간적 입 지성, 생태보전지역 면적비율·토지이용의 다양 성 등 인근의 토지이용상황을 나타내는 지표를 종합적으로 고려한다. 평가방법은 필지별 개발 적성값, 농업적성값, 보전적성값을 합산하고, 이 를 표준점수값으로 환산하여 보전적성 및 개발 적성의 정도에 따라 5개 등급으로 구분한다. 평 가결과는 도시(군)계획 수립의 기초자료로 이용 하며, 개발적성이 높은 지역은 계획관리지역, 보 전적성이 높은 지역은 토지이용상황에 따라 생 산관리지역 및 보전관리지역으로 구분된다.
현안 및 조기 정착을 위한 제도 개선방향
국토계획법은 국토의 계획적 관리를 위해 다양 한 제도적 기반을 마련하였다. 그러나 기존의 국 토관리 수단인 용도지역제의 한계를 크게 벗어 나지 못하고 있다. 또한 제도 개편으로 인한 혼 란을 줄이기 위해 기존 법제도 및 정책과의 일관
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성이 강조됨으로써 입법 취지가 제대로 반영되지 않은 부분이 남아 있다. 특히 그 동안 시행해온 복잡다기한 계획체계 및 지역·지구·구역의 정비, 도시(군)계획 의 위상 재정립과 계획내용의 개선, 새로 도입한 제도들의 효율적 시행을 위한 구 체적인 운용방안 마련 등은 국토계획법을 하루 빨리 정착시키기 위해 차근히 풀 어나가야 할 현안들이다.
1. 도시(군)계획 중심의 계획체계 정립
국토계획법이 제 기능을 다하기 위해서는 먼저 국토와 관련된 지역계획과 부문별 계획을 시·군 행정구역 전역을 대상으로 수립하는 도시(군)계획을 중심으로 정 비하여야 할 것이다. 택지개발계획·농어촌정주생활권계획·오지지구개발계획 등의 사업계획과 도시교통정비계획·하수도정비계획·도로정비계획 등의 시설 계획은 도시(군)계획과 통합하거나 계획간의 위계관계 및 계획내용의 조정이 필 요하다. 개별법에 의해 수립하는 광역권개발계획·수도권정비계획·특정지역계 획 등도 광역도시계획과의 위계 및 범위의 조정 또는 통합이 필요하다(박헌주, 2003·5). 아울러 도시개발법에 의한 도시개발예정구역 역시 도시(군)계획에서 지정한 개발예정지역을 대상으로 도시(군) 계획에서 제시한 개발방향에 따라 실 시계획을 수립해야 한다. 택지개발촉진법 등의 특별법에 규정된 토지개발에 관한 사항은 선계획 - 후개발 취지에 부합하도록 도시개발법을‘개발절차법’으로 정비 함으로써‘계획 후 개발’체제를 구축해야 한다.
2. 도시(군)기본계획의 위상 정립
각 시·군의 발전과 정책방향을 제시하는 전략계획인 도시(군)기본계획의 성격도 새로 정립하여야 할 현안이다. 많은 지방자치단체가 도시(군)기본계획과 성격이 비슷하면서 상위계획이나 관련 법정계획에 구속되지 않고 정책방향을 제시하는 장기종합발전계획 등의 비법정계획을 수립 운용함으로써 계획의 이중성 및 위계 상의 혼란을 야기하고 있다. 따라서 기본계획은 광역도시계획과 함께 전략계획 (strategic planning) 또는 정책계획(policy plan)으로서 도시(군)관리계획과 지구 단위계획의 지침이 될 수 있도록 계획을 수립하여야 할 것이다. 이를 위해서는 광 역도시계획이나 도시(군)기본계획의 수립기준을 나열하고 이를 모두 의무적으로 수용하도록 하는 방식(포괄주의)보다는, 지역 실정에 맞추어 필요에 따라서 선택 적으로 계획의 내용을 구성할 수 있도록 유연성을 부여할 필요가 있다.
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관리지역으로 변경하여 이를 보전·생산·계획 관리지역으로 세분한 것 외에는 변화가 없다. 국 토계획법이 도농통합형 성장관리를 계획적으로 수행하기 위해서는 토지이용 및 도시개발의 용 도와 밀도(강도)뿐 아니라, 시점과 비용을 함께 제어하여야 한다. 도시개발의 비용 문제는 기반 시설연동제로 토대를 마련하였지만, 개발시점 문제는 시간제 용도지역(time zoning) 개념이 미 흡하여 구조적인 한계가 있다.
도시성장관리를 위한 용도지역 체계는 도시 개발시점에 따라 용도지역을 구분한 다음, 토지 이용의 용도와 밀도에 따라 용도지역을 다시 세 분하는 형태로 구성된다. 도시지역은 이미 도시 개발이 이루어진 지역(도시지역)이고, 관리지 역, 특히 계획관리지역은 향후 일정 시점에서 필 요에 따라 도시개발이 이루어질 수 있는 지역(도 시화가능지역)이며, 농림지역과 자연환경보전지 역은 도시개발을 억제해야 할 지역(도시화억제 지역, 보전지역)으로 구분할 수 있다. 따라서 도 시(군)계획의 용도지역이 도시성장관리 기능을 제대로 발휘하기 위해서는 국토를 개발시점에 따라 이미 도시개발이 이루어진 지역(도시지역 의 주거·상업·공업지역), 장래 필요에 따라 도 시개발이 이루어질 수 있는 지역(관리지역), 앞 으로도 도시개발이 이루어지지 않아야 할 지역 (보전지역)으로 나누고, 이를 다시 토지이용의 용도와 밀도에 따라 용도지역을 지정하여야 할 것이다.
이 경우 구체적인 용도가 결정되지 않아‘유 보지역’의 성격을 지닌 도시지역 내 녹지지역의
필요한 경우 도시개발이 가능한 지역이고, 생산 녹지지역과 보전녹지지역 그리고 계획관리지역 을 제외한 비도시지역의 나머지 용도지역은 보 전을 목적으로 지정하고 있다. 생산녹지지역·
생산관리지역·농림지역은 생산용도 목적의 보 전용지이고, 보전녹지지역·보전관리지역·자 연환경보전지역은 자연환경의 보전 목적이 강하 다. 따라서 자연녹지지역은 계획관리지역, 생산 녹지지역은 생산관리지역, 보전녹지지역은 보전 관리지역과 통합하고, 장기적으로는 자연녹지지 역과 계획관리지역을 관리지역, 생산녹지지역과 생산관리지역을 농림지역, 그리고 보전녹지지역 과 보전관리지역을 자연환경보전지역으로 통합 해야 할 것이다.
4. 지구단위계획의 개념 명확화
새로 도입한 제2종 지구단위계획은 계획 없이 개발해오던 비도시지역의 계획적 관리를 위한 유용한 수단이지만, 제1종 지구단위계획과 그 역할과 성격이 비슷하다. 비도시지역인 계획관 리지역에서 시행하는 택지개발사업이나 도시개 발사업은 제1종 지구단위계획을 수립하고, 대지 조성사업이나 주택건설사업 등 민간개발사업은 제2종 지구단위계획을 수립한다. 주택단지 조성 을 위한 제2종 지구단위계획의 최소 구역지정면 적 30만m2 이상은 택지개발사업이나 도시개발 사업과 비슷할 수가 있어 계획관리지역 안에서 제1종과 제2종이라는 서로 다른 기준의 지구단 위계획이 적용되는 셈이다. 따라서 사업의 입지, 목적, 성격 등의 기준에 의해 제1종과 제2종 지
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구단위계획을 재정립할 필요가 있다.
또한 제2종 지구단위계획이 적용되는 비도시지역은 다양한 유형의 취락2)이 미 개발지와 혼재되어 있고 지역의 특성이 다양하므로, 기존취락을 계획에 어떻게 포함할 것인지도 검토하여야 할 과제다. 그리고 제2종 지구단위계획구역은 개발 후에 주거, 상업, 공업 등 다양한 용도로 토지를 이용하더라도 용도지역이 종전과 같아 도시공간의 합리적 관리 측면에서 바람직하지 않다. 제2종 지구단위계획구 역도 가구(街區)나 지구단위의 계획단위개발(planned unit development) 기법을 도입하거나, 계획관리지역을 주거, 상업, 공업, 녹지용지 등 하위 용도지역으로 지정하고 개발밀도를 탄력적으로 적용하는 방안을 검토하여야 할 것이다.
5. 비도시지역 개발행위허가제의 효율적 운용방안 마련
비도시지역에서 새로 적용되는 개발행위허가제는 개발행위허가의 대상과 예외사 항, 허가의 기준과 절차, 방법 등이 도시지역과 다르지만, 이에 대한 구체적인 운 용방안이 제대로 마련되지 않았다. 개발행위허가제가 토지이용제도의 하나로 자 리매김하고 개발행위허가를 투명하게 수행하기 위해서는 허가기준을 입지·환 경·기술기준 등으로 세분하고, 입지기준과 환경기준은 허가행정청이 어느 정도 재량을 행사할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 자유재량 확대라는 개발행위허가 제 도입의 취지와 개발행위의 허가기준이 대부분 정량화가 쉽지 않다는 점을 고 려하여, 허가기준에 관한 원칙만 제시하고 허가 여부의 판단은 도시계획위원회의 전문적 지식과 식견에 맡기는 것이 바람직하다. 이러한 점에서 군지역을 비롯한 비도시지역에서도 관련전문가를 충분히 확보할 수 있는 방안을 마련하여야 할 것 이다.
6. 기반시설연동제의 합리적 운용체계 구축
기반시설연동제는 기반시설의 선투자를 유도하여 무계획적인 난개발을 예방하고 쾌적한 도시환경을 조성하는 한편으로, 도시개발 비용에 대해 원인자 또는 수익 자 부담원칙을 적용함으로써 경제적 효율성 측면에서 매우 바람직하다. 그러나 처음으로 도입된 제도이기 때문에 시행과정에서 많은 문제가 나타날 것으로 예상 된다.
우선 부담구역의 경계 설정 및 기반시설 설치비용의 문제다. 부담구역 설정은
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2)문채는 비도시지역의 취락지역을 크게 밀집형 취락지역, 산재형 취락지역, 연도형 취락지역으로 구분하고 있다 (문채. 2001. pp77-79)
량화가 쉽지 않고 기반시설의 종류에 따라 공간 적 범위가 다르다. 또한 기반시설부담계획에서 제시한 기반시설의 규모에 대한 적정성도 논란 의 여지가 있다. 특히 기반시설의 용량과 개발밀 도간의 관계가 명확하지 않을 경우 개발밀도에 비해 비용부담이 과다 또는 과소해질 수 있다.
기반시설의 설치비용은 기반시설의 공급규모에 따라 규모의 경제 또는 불경제가 나타나고, 개발 규모가 증가하면 새로운 기반시설이 필요해지는 누적효과(cumulative effect)가 발생하므로 비용 부담 시점의 차이에 따른 기회비용(금융비용)의 조정 등도 해소해야 할 과제다. 또한 기반시설연 동제의 시행과정에서는 기반시설부담금의 전가, 지방자치단체의 우월적 협상지위, 기반시설부담 금의 재정적 책임과 회계관리, 성장관리의 합리 적 예측, 유사한 다른 정책수단과의 조정 등이 해결되어야 한다. 따라서 기반시설부담구역제도 는 충분한 사례분석을 통해 발생 가능한 모든 문 제들을 검토하여 합리적인 운용체계를 갖추어야 할 것이다.
7. 국토이용관리 기능의 강화
국토계획법은 용도지역지구를 개편하고 용도지 구를 전국토에 확대 적용하여 토지이용계획의 합리화를 도모하였다. 그러나 현행 250여 용도 지역·지구를 국토이용체계 개편과 연계시키고, 지정 목적이 비슷하면서 도시지역과 비도시지역 에서 지역·지구명이 다르거나 행위규제의 내용 이 상이한 것을 정비하여야 한다. 이를 위해 개 별법에서 규정한 지역·지구·구역의 행위규제
획법은 도시(군)관리계획의 위상과 국토이용관 리에 관한 조정 기능을 제고시켰다. 그러나 지 역·지구·구역 등의 토지이용과 기반시설 및 개발사업을 관장하는 부처가 많고, 부처간의 다 양한 이해관계로 인해 국토이용관리에 관한 종 합적인 조정·통제가 여전히 어려울 것이다. 따 라서 국토이용관리와 관련된 정책과 제도를 종 합적으로 조정, 운영할 수 있도록 독립적인 기구 를 설치하여 기능을 강화하는 방안을 적극적으 로 검토할 필요가 있다.
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