기후정의 실현을 위한 정책 개선방안 연구(

2020-06

기후정의 실현을 위한 정책 개선방안 연구(Ⅱ)

A Study on Improving Policy for Achieving Climate Justice (Ⅱ)

기후정의 실현을 위한 정책 개선방안 연구( Ⅱ)

한 상 운

참여연구원 조공장 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 정우현 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이희선 (한국환경정책·평가연구원 명예연구위원) 마아랑 (한국환경정책·평가연구원 연구원) 외부연구진 김민정 (성공회대학교 사회과학연구소 연구위원)

박창신 (법무법인 강남 변호사)

✥

김도균 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 박덕영 (연세대학교 법학전문대학원 교수) 신지영 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이상윤 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이상은 (국토연구원 책임연구원)

이승준 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이은기 (前서강대학교 법학전문대학원 교수) 장성현 (환경부 규제개혁법무담당관) 최환용 (한국법제연구원 부원장)

추장민 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원 발행인 윤 제 용

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 12월 26일 발 행 2020년 12월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-439-7 93530 인쇄처 (사)아름다운사람들복지회 1833-9650

이 보고서의 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

한상운(2020), ｢기후정의 실현을 위한 정책 개선방안 연구(Ⅱ)｣, 한국환경 정책·평가연구원.

값 10,000원

대한민국 정부는 지난 10월 ‘2050 탄소중립’을 선언하였고, 이어 11월 국회에서는 “기후위기 대응을 위한 탈탄소사회 이행 기본법(안)” 일명 ‘그린뉴딜기본법’ 등 관련 법안이 발의되었습니 다. 이로써 지난 7월 기후위기와 함께 경제위기를 극복하기 위해 발표한 그린뉴딜정책과 더불 어 정부 선언의 법적 근거가 마련될 예정입니다.

올해 초 개최된 세계경제포럼에서 ‘기후위기 대응 실패’는 세계 경제에 가장 파급력이 큰 위협으 로 꼽힐 정도로 최근 기후변화문제에 대한 세계적인 인식은 더 이상 미룰 수 없는 생존의 문제로 점차 그 인식이 변화되고 있습니다. 이러한 세계적인 인식의 변화 하에서 EU는 ‘유럽 그린딜’

계획을 발표하며 탄소국경조정 체제 제시, 유럽 기후환경법 제정 등을 추진하고 있으며, 최근 미국 대선에서 승리한 바이든 당선인은 파리협정 재가입과 2030년 온실가스 감축목표 상향을 주요 공약으로 내세우며 국제사회는 이른바 탄소중립 사회로의 이행에 돌입하고 있습니다.

한국은 세계 온실가스 배출량 11위인 다배출 국가로, 화석연료 기반의 산업 및 경제구조를 전환해야 할 시기에 접어들었습니다. 이에 좀 더 체계적이면서 종합적인 기후위기 대응을 위한 국내의 법제도가 수립·시행되어야 할 필요성이 증가하였고, 본 연구는 기후정의(Climate Justice)를 제도권으로 끌어들여 기후위기 대응정책의 체계적인 이행을 위한 입법 및 정책 개선방안을 제시하고 있다는 점에서 변화의 희망을 확인할 수 있었습니다. 본 연구가 향후 기후위기 대응을 위한 입법 마련과 정책 결정에 중요한 근거 자료가 될 것으로 기대합니다.

먼저 본 연구를 수행한 한국환경정책·평가연구원의 한상운 박사, 조공장 박사, 정우현 박사, 이희선 박사와 마아랑 연구원, 성공회대 사회과학연구소의 김민정 연구위원, 법무법인 강남의 박창신 변호사님께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 연세대 학교 박덕영 교수님, 국토연구원 이상은 박사님, 환경부 장성현 과장님 그리고 한국법제연구원 최환용 부원장님께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 김도균 박사, 신지영 박사, 이상윤 박사, 이승준 박사, 추장민 박사의 자문에도 감사를 표합니다.

2020년 12월 한국환경정책·평가연구원 원 장

윤 제 용

요 약

Ⅰ. 서론

❏ 연구 배경 및 목적

ㅇ 산업화시기부터 배출되어온 온실 가스는 지난 130여년(1880~2012년) 간 지구 연평균 기온은 0.85℃, 지구 평균 해수면은 19cm 상승을 유발하며 기후위기를 가속화 ㅇ 하지만 기후위기로 인한 피해와 영향은 모두에게 동일하게 적용되지 않으며, 이러한

양극화와 불평등 현상의 증대는 기후정의의 필요성으로 이어짐

ㅇ 기후정의를 기본원칙으로 삼아 기후위기대응을 위한 국내정책에 기후정의를 실현하기 위한 정책방안이 요구됨

ㅇ 본 연구에서는 기후정의의 개념을 구체화하고, 이를 바탕으로 기후위기 대응정책의 실현방안을 제안하고자 함

❏ 연구 범위 및 구성

ㅇ 총 3개년에 걸쳐 국내적인 관점에서 기후정의 개념의 구체화 및 그 실현방안을 계획함 ㅇ ’19년도 시행된 1년차 연구는 기후정의 개념을 구체화하고 분배적·절차적·생산적·인정

적 정의의 네 가지 정의를 제시함

- 기후정의는 ‘공동의 그러나 차별적 책임’ 원칙과 환경정의이론에 기반한 국제적 수준의 기후정의 운동, 학계의 기후정의 및 윤리 논의로부터 영향을 받음

- 기후정의는 환경정의의 문제의식을 공유하면서 기후위기 문제의 특징으로 인해 정의 의 범주가 국가 간으로 확장되며, 해결의 주체 또한 개별국가를 넘어선 국제사회의 협력체계를 강조함

ㅇ 이어 분배적 정의의 구성요소인 책임과 형평성의 관점에서 기후위기 대응정책에 대한

주된 분석을 실시함

- 온실가스 감축목표의 설정은 법률에서 규정하지 않기 때문에, 감축목표의 적정성을 판단할 수 있는 구체적 기준이 입법을 통하여 규정될 필요가 있음

- 구체적인 감축목표 설정과 이행대책의 수립 등에 있어 지불 능력 원칙, 부문별‧계층별‧

세대 간 형평성 등을 고려하여 기후정의의 시각에서 개선책이 마련될 필요가 있음 - 기존의 기후변화 적응대책의 문제점은 취약계층 대상 보건정책 또는 통상적 재난과

구분되는 기후변화에 따른 영향과 특수성을 반영한 정책과 대응이 이루어지고 있지 않음. 분배적 기후정의의 관점을 고려하여 보건·재난분야 정책과 기후위기 정책의 통합 시행이 필요함

ㅇ 본 연구에 해당하는 2년차 연구는 절차적 정의와 생산적 정의를 중심으로 분석을 실시함 - 절차적 정의: 기후위기 대응정책을 만들어가는 과정에서 관련 이해당사자(미래세대

포함)들의 의미 있는 참여 보장 및 대응정책의 집행과정에서 이해당사자와의 지속적인 피드백 관계 구축

- 생산적 정의: 신·재생에너지 확대, 새로운 경제성장의 동력으로서 녹색산업 및 녹색기술을 개발하는 저탄소 녹색사회로의 전환과 그린뉴딜로의 이행 및 노동자의 사전적 전환교육 ㅇ ’21년 3년차 연구에서는 인정적 정의에 대한 분석과 함께 위의 네 가지 정의에 기반

한 분석을 총 정리하여, 그 분석결과에 따라 법·제도 개선방안과 향후 정책연구 과제를 제시

Ⅱ. 절차적 기후정의

1. 기후위기대응과 절차적 정의

ㅇ 환경정의 실현을 위한 OECD의 ‘환경성과평가(2017)’의 권고사항과 4대강 사업 등과 같은 대표적인 기후부정의 사례를 통해 절차적 기후정의의 필요성 인식

ㅇ 절차적 기후정의는 곧 기후민주주의를 실현한다는 것을 의미하며, 정책마련 과정에서 해당 정보의 투명한 공개와 다양한 이해당사자의 의미 있는 참여를 이끌어내는 것이 중요함

- 공중의 참여를 강화한 거버넌스 구축을 통해 기후정책의 질적 증진, 민주적 가치 향상, 하향식 정책개발에 따른 갈등 예방

2. 온실가스 감축정책과 절차적 정의

❏ 온실가스 감축정책 관련 법 규정

ㅇ 관련 현행법인 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣, ｢배출권거래법｣ 등에서 기후위기 대응정책과 관련한 의사결정에의 참여 및 숙의과정을 보장하는 법정 조문은 매우 드물게 나타남을 확인

ㅇ 최근 국회에서 발의된 ‘기후위기대응기본법(안)’, ‘그린뉴딜기본법(안)’과 같이 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 새로운 법률을 제정하려는 움직임이 나타나고 있음 - ‘2050년 탄소중립(2050 Net-Zero)’의 법제화를 비롯하여 온실가스 감축 정책의 전반

적인 과정에서의 절차적 정의 실현의 내용을 담는 것이 주요 쟁점

❏ 온실가스 감축정책과 절차 이행 현황

ㅇ 뺷2050 장기 저탄소 발전전략 검토안(2020)뺸, 뺷제3차 녹색성장 5개년 계획(2019-2023)뺸, 뺷제3차 배출권거래제 기본계획(2021- 2030)뺸 등의 계획에서 온실가스 감축목표 설정을 위한 세미나, 토론회 등의 공론화 과정을 진행하여 다양한 이해관계자의 참여를 이끌어내 고자 함

ㅇ 홍보행사, 포럼, 대국민 홍보 및 교육, 유튜브 정책 채널 운영 등 국민과 정부 간의 소통 강화를 계획함

❏ 국내 온실가스 감축정책과 의견수렴과정 분석

ㅇ 온실가스 감축 시나리오 설정 과정 및 여론조사과정 문제점, 참여주체에 있어서 일부 단체 또는 중복 참여 등의 문제점 제기

❏ 해외의 온실가스 감축정책 과정 검토

ㅇ 프랑스: 정부, 지자체, 기업, 노조, NGOs 등 다수의 이해관계자들로 구성된 환경협상

테이블을 구성하여 논의를 진행, 온실가스 감축을 촉구하는 내용과 에너지소비 등에 관한 내용을 담은 ｢그르넬2법｣(2010년) 제정

ㅇ 독일: 2050년까지 1990년 대비 온실가스를 80~95% 감축하기 위한 과정에서 에너지전 환과 에너지 효율 향상이 주요 과제였으며, 시민이 참여하고 시민주도의 에너지정책 패러다임 변화를 적극 유도하여 에너지전환 정책을 시행중

❏ 개선방안

ㅇ 강화된 온실가스 감축목표를 기본법에 명시하는 것과 이를 설정하기 위한 의견수렴과정 및 참여방법을 법에 명시

- ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’에 ‘2050년 탄소 중립’의 내용을 명시해 온실가스 감축 에 강제성을 부여하고, 온실가스 감축정책을 이행하기위한 전 과정에서 관련 이해관계 자의 의견수렴 및 숙의과정을 명시하여 그들의 참여를 법적으로 보장하는 법률을 제시.

목표 달성의 실행력을 높이기 위해 목표 미달 시 설명 의무화 조항을 포함 - 또는 현행 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣의 법안에 ‘2050 탄소중립’, ‘국민대토론회’, ‘숙

의과정’ 등의 절차적 기후정의 실현을 위한 조항을 명시

3. 기후위기적응과 절차적 정의

❏ 기후변화 적응대책의 이행현황

ㅇ 뺷제2차 국가 기후변화 적응대책(2016-2020)뺸에서는 지역주민과의 소통 강화, 평가 및 환류체계 활성화, 기후변화적응정보 제공시스템 마련, 교육 및 홍보 등 제시

❏ 국가 기후변화 적응대책의 의견수렴과정 분석

ㅇ 기후변화 적응대책은 지역의 특수성과 구체성을 반영해야 함에도 불구하고, 지자체 혹은 지역주민들의 참여 저조. 또한 일부 단체 또는 중복 참여 등의 문제점 제기

❏ 보건분야

ㅇ ｢저탄소 녹색성장 기본법｣에서는 기후위기에 취약한 계층을 위한 절차적 기후정의가

거의 실현되지 않고 있었는데, 기후위기 적응에서의 취약계층을 위한 보건의료관련법 및 정책의 일부에서는 정책에의 참여 및 의견 수렴 과정을 법령으로써 규정하고 있음을 확인

❏ 재난분야

ㅇ 기후위기 적응대책 또는 관련 재난정책의 직접적인 대상자인 취약계층의 참여보장 및 숙의과정은 법조문과 관련 정책에서 찾기 어려움

❏ 개선방안

ㅇ 기후위기 적응대책의 실효성을 높이기 위해서는 구체적이고 명확한 입법 목적을 설정할 필요

- ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’에 기후위기적응대책의 목표, 범위, 과정(절차)의 내용 과 모니터링 및 평가사항, 이해관계자(기후위기 취약계층)의 참여 프로세스 등을 포함 한 기후변화 적응대책 관련 법률을 명시

- 또는 현행 저탄소 녹색성장 기본법의 법안을 개정하거나 마지막으로 보건·재난과 관련 된 개별법에 사전예방적 및 장기적인 기후위기적응대책 등의 내용을 포함

4. 기후위기대응과 기후민주주의 구현

❏ 기후소송에의 참여보장

ㅇ 기후소송에의 참여를 보장하기 위해서는 오르후스 협약에 가입 후, 환경오염피해구제 제도 및 환경분쟁조정 제도와 같은 사법접근 제도를 기후위기문제에 적용하여 활용 ㅇ ｢집단소송법｣에 따라 집단소송제도를 모든 분야로 확대하여 기후/환경단체의 집단소송

을 허용

ㅇ ｢행정절차법｣상 기후위기 대응정책에의 적용강화 방안을 마련

❏ 미래세대의 권리주체성 확보

ㅇ 네덜란드의 우르헨다 사건, 미국 줄리아나 소송, 대한민국 청소년 기후변화 소송과 같은

일련의 사례를 통해 미래세대의 권리주체성 확보 필요성 대두

ㅇ 미래세대의 인권과도 관련이 있는 환경권에 대한 속성과 추상적 권리를 개선하기 위해 기본권으로의 분리와 함께 관련 내용의 입법구체화 필요

Ⅲ. 생산적 기후정의

1. 기후위기와 생산구조 전환 촉진의 필요성

ㅇ 기존의 화석연료 중심의 산업구조의 지속과 함께 온실가스의 무자비한 배출로 인한 기후변화는 각종 재해 및 재난, 생태계 파괴, 감염병 문제를 불러일으켰으며, 2020년의 코로나19 바이러스(COVID-19)의 원인 중 하나로 설명되고 있음

- 온실가스 감축을 위한 생산구조 및 에너지전환이 이러한 문제들을 해결하기 위한 과제 가 될 것임

2. 그린뉴딜

ㅇ EU의 ‘유럽 그린딜’, 미국의 그린뉴딜 공약을 시작으로 그린뉴딜에 대한 중요성이 확대 되었고, 한국은 올해 5월 국무회의에서 처음으로 그린뉴딜 사업보고서 작성 지시 - ‘그린 리모델링’, ‘그린에너지’, ‘친환경 미래 모빌리티’의 3가지 대표과제를 중심으로

녹색전환, 녹색산업, 탈탄소 전략이 중심

ㅇ 그러나 탄소배출제로와 같은 온실가스 감축 목표의 명시가 나타나지 않아 모호한 기후위 기 대응 방향 제시, 배출권거래제에 기업 부담을 완화시켜 온실가스 감축 역효과 우려, 국외 석탄발전사업 투자 등으로 인한 화석연료 기반 경제 지속, 빈약한 재정투자 등의 한계점을 지적받음

3. 산업구조 전환 촉진을 위한 현행 법제도 분석

❏ 관련 법·제도 분석

ㅇ ｢저탄소 녹색성장 기본법｣과 ｢환경기술 및 환경산업 지원법｣, ｢환경친화적 산업구조로

의 전환촉진에 관한 법률｣은 녹색산업 활성화와 관련된 현행법이기 때문에 개별법으로 서의 특징도 있지만 동시에 유사한 내용을 중복하여 명시하고 있음을 확인 - ｢저탄소 녹색성장 기본법｣은 에너지기본계획의 수립, 에너지 목표관리와 같이 추상적

인 내용만을 규정하며. 세제 개편 및 금융에 관해서는 책무만을 규정하고 있을 뿐임 ㅇ 에너지 및 생산구조 전환을 위해서는 그린뉴딜에 관한 논의를 포함하여 ｢저탄소 녹색성 장 기본법｣, ｢에너지법｣, ｢지속가능발전법｣ 등 관련 법률 사이에 체계를 우선 정비하고 재생에너지의 변동성을 비롯해 현실적인 문제를 해결하기 위한 법제 정비 필요함 ㅇ 폐기물 분야에서의 온실가스 감축노력도 요구되며 이를 통해 자원순환 경제로의 이행을

위한 입법적 및 정책적 방안이 함께 마련되어야 함

- 자원순환경제의 내용만을 위한 입법개선과 정책수립, 폐기물 및 재활용 처리산업을 위한 제도 및 세금 지원, 그린뉴딜 세부 계획으로 폐기물 및 자원순환계획을 함께 제시

❏ 개선방안

ㅇ ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’ 또는 ‘(가칭)녹색전환지원법(안)’제정을 통해 기후위기 대응 및 녹색전환 필요성의 기본방향과 원칙을 제시하고, 녹색전환을 위한 세부실천방 안을 규정

- 중복되는 명칭 통일, ‘녹색전환지원계획’의 수립, 녹색전환지원계획의 이행 및 목표 점검 사항 명시, ‘녹색전환지원센터’ 지정 및 운영 등의 법률 조항 포함

ㅇ 또는 ｢환경기술 및 환경산업 지원법｣과 ｢환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률｣ 등 관련법령의 개정안을 제시

ㅇ 재생에너지 정책재편을 통하여 국가 감축목표에 따른 에너지기본계획, 에너지 목표관리, 전력수급기본계획, 신재생에너지 기본계획, 에너지전환 로드맵 등의 이행체계 마련 필요

4. 노동자의 사전적 전환교육

❏ 관련 법령 검토

ㅇ 기후위기로 인해 요구되는 산업구조 전환과 이에 따라 필수적으로 발생할 수밖에 없는 기존 산업 노동자들의 전환교육을 포함하는 법조문은 현행법에서는 거의 찾아보기 어려

운 실정임

- 그린뉴딜정책이 신재생에너지 확산을 중심으로 진행되면서 화석에너지 기반 산업 및 노동자와 지역사회의 사전적 대응이 요구되는 상황이므로, 기존 노동자를 위한 구체적 인 사전적 전환 교육이 필요함

❏ 독일의 탈석탄정책과 탈석탄위원회

ㅇ 독일의 전 세계적으로 새로운 에너지패러다임으로의 변화를 수용하며 일자리 감소문제 와 함께 대전환의 시기를 맞이하고 있음. 이에 따라 독일 정부는 탈석탄위원회의 권고에 따라 석탄화력 발전의 점진적인 감축 및 단계적 폐지에 대한 계획을 수립함

- 석탄광 지역을 미래 에너지 거점으로 삼고 주변 대학과 연계하여 신기술을 활용한 창업을 유도

- 나이 때문에 퇴직하기 어려운 석탄산업에 종사하는 청년직원들에 대한 사전적 대책 마련을 권고

❏ 개선방안

ㅇ ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’ 또는 ‘(가칭)녹색전환교육지원법(안)’ 제정을 통해 사전 적 전환교육을 위한 지원 및 세부실천방안을 규정

- ‘기후위기대응기본법(안)에 ‘녹색전환교육 종합계획의 수립 및 시행’의 조항을 신설하 여 녹색전환교육종합계획의 수립 및 시행에 관한 사항과 함께 기존 산업 노동자들의 사전적 전환교육에 대한 사항을 명시

- 녹색전환교육 추진실적에 대한 평가조항과 녹색전환교육위원회, 녹색전환교육지원센 터의 지정 및 운영에 관한 사항도 추가적으로 제시

ㅇ 또는 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣과 관련 개별법들의 개정을 통해 기존의 화석연료 기반 산업의 종사자를 위한 전환교육을 지원

- ｢저탄소 녹색성장 기본법｣에는 “정부는 녹색기술·녹색산업에 대한 일자리를 창출하는 과정에서 일자리 위기를 경험하는 기존산업 종사자들의 전환교육에 대한 재정적·기술 적 지원을 할 수 있다.”와 같은 조항을, ｢산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률｣

에는 “기존산업의 하향화”를 신설하여 특정 화석연료 산업군의 재취업을 위한 특별 과정의 설치 및 운영을 가능하게 하는 등의 조항을 신설하여 개선방안 마련 ㅇ 전환교육이 논의 되는 과정에서 관련 이해당사자들과의 원만한 사회적 합의는 반드시

함께 진행

- 노동자(노동조합), 산업체, 해당 산업체가 위치한 지역사회, 관련 전문가가 함께 정의로 운 전환에 대한 고민을 나누기 위해 거버넌스 형태의 논의 필요

Ⅳ. 결론 및 제언

ㅇ 본 연구인 2년차 연구에서는 절차적 정의와 생산적 정의의 관점에서 기후변화 관련 법제도를 분석하고 사례검토를 통해 법제 개선방안을 마련함

ㅇ 온실가스 감축 목표 설정단계에서 충분한 정보와 다양한 이해관계자의 의견을 바탕으로 온실가스 감축 목표치 설정 및 목표 미달성에 대한 책무를 규정하고 있지 아니하고, 적응대책에서는 취약계층을 포함한 이해당사자들의 의미 있는 참여와 의사 반영 등이 정책의 수립 및 이행과정에 포함되어 있지 아니하여, 정책의 실효성과 강제성을 높이기 위한 입법방안이 마련될 필요가 있음

ㅇ 생산구조 전환을 위한 관련 법제도를 분석한 바, 기본법의 추상적 내용 규정 및 개별법들 의 혼재 등의 문제들이 확인되어, 생산적 기후정의의 관점을 고려한 입법 제·개정 및 정책 개선의 필요성이 확인됨

ㅇ 한편, 그린뉴딜정책이 기후위기에 대응하는 주요 정책으로 대두되어 올해 11월 일명

‘그린뉴딜기본법’의 발의로 이어진 지금, 마지막 3년차 연구에서는 기후정의 실현을 위해 그린뉴딜정책과 그린뉴딜기본법을 연계하여 종합적인 기후위기 대응방안을 위한 입법방안 및 종합적인 정책 개선방안을 제시하고자 함

주제어 : 기후위기, 기후변화, 절차적 기후정의, 생산적 기후정의, 기후정의

요 약 ···ⅰ

제1장 서론 ···1

1. 연구 배경 및 목적 ···1

2. 연구 범위 및 구성 ···3

3. 연구 내용 및 수행체계 ···5

제2장 절차적 기후정의 ···9

1. 기후위기대응과 절차적정의 ···9

2. 온실가스 감축정책과 절차적 정의 ···15

3. 기후위기 적응과 절차적 정의 ···36

4. 기후위기대응과 기후민주주의 구현 ···60

제3장 생산적 기후정의 ···74

1. 생산적 기후정의란? ···74

2. 기후위기대응을 위한 산업구조전환 ···76

3. 산업구조 전환 관련 법제 문제점과 개선안 ···80

4. 노동자의 사전적 전환교육 ···107

제4장 결론 및 제언 ···133

참고문헌 ···137

Executive Summary ···177

<표 2-1> 2016년, 2017년 분야별 온실가스 배출량 및 증감률 ···20

<표 2-2> 2050 장기 저탄소 발전전략 검토안 의견수렴경과(2020년) ···26

<표 2-3> (가칭) 기후위기대응기본법(안)과 녹색성장기본법 개정안 ···35

<표 2-4> 국가 기후변화 적응대책의 의견수렴 경과 ···44

<표 2-5> 기후위기대응법안의 기후변화 적응관련 내용 비교 ···57

<표 2-6> 녹색성장기본법의 개정안 내용 ···58

<표 2-7> 보건·재난분야 관련 개별법 개정안 내용 ···59

<표 2-8> 현행 헌법과 개정안 비교 ···70

<표 3-1> 미국, EU, 한국 그린뉴딜 특징 비교 ···77

<표 3-2> 산업구조 전환 촉진 관련 현행 법령 ···81

<표 3-3> 환기환산법 개정안 내용 ···96

<표 3-4> 환친법 개정안 내용 ···97

<표 3-5> 환기환산법 개정안 내용 ···98

<표 3-6> 환친법 개정안 내용 ···98

<표 3-7> 분야별 온실가스 배출량 ···102

<표 3-8> (가칭) 기후위기대응법(안)/녹색전환지원법(안)의 내용 ···105

<표 3-9> 환기환산법의 개정안 내용 ···106

<표 3-10> 환친법의 개정안 내용 ···107

<표 3-11> 사회전환의 이상형 ···111

<표 3-12> 고용위기지역 주체별 지원 사업 ···123

<표 3-13> (가칭) 기후위기대응법(안)/녹색전환교육지원법(안)의 내용 ···131

<표 3-14> 노동자의 전환교육 분야 관련 개별법 개정안 내용 ···131

<그림 1-1> 연구 수행 체계도 ···8

<그림 2-1> 기후위기대응 거버넌스 이해관계자 ···14

<그림 2-2> 2016년, 2017년 분야별 온실가스 배출량 ···20

<그림 2-3> 최근 5년(2013~2017년)간의 자연재난 사망자 추이 ···37

<그림 2-4> 제2차 광역지자체 기후변화 적응대책 세부시행계획 수립지침 ···42

<그림 3-1> 한국의 에너지 전환의 현 단계 ···111

<그림 3-2> 독일의 주요 석탄광 지역(왼쪽부터 라인란트, 중앙독일, 루사티아) ···119

<그림 3-3> 정의로운 전환교육 ···128

BAU Business As Usual (배출전망치)

COVID Corona Virus Disease (코로나 바이러스 질병) EU European Union (유럽연합)

ICAO International Civil Aviation Organization (국제민간항공기구) IMF International Monetary Fund (국제통화기금)

IMO International Maritime Organization (국제해사기구)

IPCC International Panel on Climate Change (기후변화에 관한 정부 간 패널) ITU Individualized Transition Plan (개별화전환교육계획)

ITUC International Trade Union Confederation (국제노동조합총연맹) KACCC Korea Adaptation Center for Climate Change (국가기후변화적응센터) NGO Non-Governmental Organization (비정부기구)

MDGs Millennium Development Goals (새천년개발목표)

OECD Organization for Economic Co-operation and Development (경제협력개발기구)

RCP Representative Concentration Pathways (대표농도경로) SDGs Sustainable Development Goals (지속가능개발목표) UN United Nations (국제연합)

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change (유엔기후변화협약)

WMO World Meteorological Organization (세계기상기구)

제1장 서 론

1. 연구 배경 및 목적

IPCC 제5차 평가 보고서(2014)¹⁾에 따르면 지난 130여년(1880~2012년) 간 지구 연평균 기온은 0.85℃ 상승하였으며, 지구 평균 해수면은 19cm 상승했다. 이어 현재 추세로 온실가 스가 배출(RCP 8.5 시나리오)되는 경우 금세기 말(2100년) 1986~2005년 대비 평균기온은 3.7℃, 해수면은 63cm가 상승할 것을 전망하고 있다. 이어 21세기 말 지구의 평균기온이 2℃가 상승할 경우 2030년부터는 국지성 호우 및 홍수로 인한 토지 유실, 폭염 및 열대야 등의 극한기상현상으로 해수면상승, 생태계 파괴로 인한 멸종 위험 증가, 식량 생산량 감소 등 재난 및 재해가 증가하고 이에 따른 세계 경제 총 손실액이 소득의 0.2~2.0%(1,400억~1조 4,000억 달러)에 이를 것으로 전망하고 있다.

이처럼 기후위기 현상은 국경과 지역의 경계를 넘어 발생하고 있지만, 그로 인한 피해와 영향을 받는 대상은 국가별로 국내계층별로 모두에게 동일하게 적용되지 않고 있다. 국제적 관점에서는 온실가스 배출을 통해 기후위기의 발생 원인을 제공한 선진국과 기후위기의 영향 으로 큰 피해가 우려되는 개발도상국 사이의 불평등이 존재하며, 국내적 관점에서는 계층별, 산업별, 지역별로 기후위기에 따른 피해 정도에 차이가 있으며, 개인적으로는 연령, 성별, 소 득, 직업 등의 차이에 따라 기후위기영향의 정도와 적응능력에 따른 차이가 발생하고 있다는 점이 논의되고 있는 상황이다. 이러한 기후위기로 인한 피해의 양극화와 불평등 현상의 증대는 시민단체를 중심으로 주로 국제적 차원에서 ‘국가’ 단위의 기후위기 유발의 책임과 피해보상 및 이행을 요구하는 기후정의(Climate Justice)를 주창하게 되었다. 이러한 맥락의 국제적인

1) IPCC(2014), pp.10-24.

관점에서의 기후정의의 개념은 국가 간의 온실가스 감축이행과 국제적 보상책임의 분배를 중 심으로 논의되어 왔다. 그러나 국가 간의 기후위기협상은 미국의 기후협약탈퇴, 중국을 비롯한 개발도상국의 경제성장을 위한 탄소배출권 주장, 서구 선진국의 개발도상국을 위한 책임이행 에 대한 미온적 협상태도 등, 실질적인 온실가스 감축을 통한 지구적 차원의 지속가능성을 확보하기에는 국가 이기주의의 벽을 넘기가 힘든 상황이다.

국내적인 맥락에서 기존에 이루어진 기후정의에 관한 한국에서의 논의는 주로 기후위기 적 응(Adaptation)과 관련하여 간접적·부분적으로 다루어져 왔다. 2015년 12월에 발표된 제2차 국가기후변화적응대책에²⁾ 따르면 기후변화 취약계층에 대한 차별화된 적응대책 추진이 미흡 했다는 점을 한계로 제시한 바 있다. 그럼에도 기후위기 위험 요인이 가중됨에 따라 국가기후 변화적응센터(KACCC: Korea Adaptation Center for Climate Change)에서는 기후변화 취약계층의 개념을 정의하고 이들을 지원하기 위한 대책을 마련하기 위해 현재까지 연구와 사업을 꾸준히 진행해오고 있지만, 폭염이나 한파 등 기존의 재난대책이나 일회성 지원에 그치 고 있는 실정이다. 즉 한국의 기후변화 적응대책의 세부시행사업의 내용과 범위는 매우 한정적 이고 예산도 적어, 해수면 상승이나 해수온도 등 기온 상승 등에 따른 농·어업 등 수산업은 물론 생태계 변화로 인한 각종 산림업 등 장기간에 걸쳐 광범위하게 나타나는 기후위기의 피해 에 대한 포괄적 대책을 수립·시행하고 있지 못하다.

온실가스 저감과 기후적응 등 기후위기에 대응하는 종합적인 관점에서 국내 기후정의 실현 을 위한 정책마련과 관련된 포괄적이고 체계화된 연구는 한국은 물론이고 선진외국에서도 아 직까지 이루어지지 않고 있다.

기후위기에 대응하기 위한 국제사회의 연대와 협상은 미진하지만 타협책을 마련하기 위한 국제적 차원의 기후정의 실현노력은 지속되어야 한다. 그러나 이와 같은 국제적 기후정의 담론 에만 의존해서는 현재의 기후위기를 타개할 수 없다는 점에서 기후위기 대응을 위한 각국의 국내정책에 기후정의가 실현되도록 하는 기후위기대응정책이 국내적 관점에서도 절실하게 요 구된다. 이와 같은 측면에서 한국에서의 기후위기 대응정책도 기후정의에 초점을 맞추어 체계 적으로 장단기 정책을 수립·시행할 필요성이 매우 크다. 사회적 약자인 기후위기 취약계층과

2) 관계부처합동a(2015), p.13, 제3차 국가기후변화적응대책은 2020년 말에 녹색성장위원회에서 심의‧확정될 예정 이다.

더불어 노동, 산업, 해양, 농어촌, 도시 등을 막론하고 모든 분야에서 기후위기로 인한 피해가 심각하게 발생하고 있기 때문이다. 이에 기후위기 취약계층에 대해 단편적으로 수행되고 있는 적응정책을 넘어 기후정의 실현을 위한 확대된 형태의 체계적인 기후위기 대응을 위한 국내정 책 마련의 시급함에 따라 본 연구를 기획하였다.

본 연구에서는 국내 기후위기 대응정책이 체계적이고 실효적으로 이루어지기 위해서 ‘기후 정의’의 개념을 구체화하고 그 안에 내재된 가치와 부분원칙을 구체화한 뒤 이를 대응정책분야 별로 구분하여 관련 현행법제도상의 문제점을 분석하고, 이를 바탕으로 기후정의의 체계적인 실현을 위한 국내 기후위기 대응정책 관련 법제 개선방안의 제안에 목적을 두고 있다.

2. 연구 범위 및 구성

앞서 언급하였듯 국제적 논의에서의 기후정의 연구는 주로 기후위기의 발생과 영향에 대한 책임을 중심으로 이루어졌다. 반면 국내적인 맥락에서는 주로 기후위기에 상대적으로 더 큰 영향을 받는 기후위기 취약계층에 대한 고려라는 형평성의 관점에서 적응정책을 중심으로 그 연구와 논의가 이루어져 왔을 뿐 기후위기 대응을 위한 체계적이고 효율적인 장단기 정책수립 을 위한 기후정의에 관한 연구는 국내외에서 전무하다. 기후위기 대응을 위한 국내의 체계적 정책시행에 바탕이 될 기후정의의 개념과 그 실현에 관해 심도 있는 논의와 연구는 아직 이루 어지지 않고 있다.

이에 본 연차연구과제는 ’19~’21년까지 총 3개년에 걸쳐 국내적인 관점에서 기후정의 개념 의 구체화 및 그 실현방안에 관해 연구가 기획되었고, 2019년 1차 연도 연구를 마친 상태이다.

1년차 연구는 기후정의를 “기후위기에 대응하기위한 정책을 수립함에 있어서, 기후위기로 인 한 피해와 책임의 분배가 적정하여야 하고(분배적정의), 정책수립 과정에 이해당사자의 실질적 참여를 보장하며(절차적정의), 기후위기의 근본적 원인을 제공하는 기존의 화석연료 생산구조 와 생산방식을 전환시켜(생산적정의), 지구적 차원의 이익과 생태계의 존재를 인정하고 서로 공존하는(인정적정의) 가치체계”로 하여, 기후정의의 개념을 구체화하고, 기후정의 구현을 위 한 부분원칙으로서 분배적 정의, 절차적 정의, 생산적 정의, 인정적 정의의 네 가지 부분적 정의를 제시한 바 있다. 또한 이 분석틀에 기초하여 현행 기후위기 대응과 관련된 법제도와

정책사례를 분석하되, 특히 부분원칙 가운데 첫 번째로 분배적 정의의 구성요소인 책임과 형평 성의 관점에서 탄소저감정책과 기후위기적응정책에 대한 분석·검토에 따른 문제점과 입법개 선방안을 제시하였다.

이와 같은 1년차 연구결과를 바탕으로 하여, 올해 2020년 2년차 연구에서는 주로 절차적 정의와 생산적 정의 실현을 위하여 기후위기 대응 관련법제 및 정책에 대하여 분석·검토 후 문제점과 대안을 제시하고자 하며, 2021년 3년차 연구에서는 인정적 정의에 대한 분석과 함께 위의 네 가지 정의 실현을 위한 정책개선방안을 총 정리하여, 그 분석결과에 따라 입법개선방 안과 향후 정책 연구과제를 제시하고자 한다.

’19년 1년차 연구내용을 요약하면, 감축분야에서는 온실가스 감축목표를 현행법에서 명확 하게 규정하지 않고 뺷녹색성장국가전략뺸과 이에 근거한 뺷기후위기대응 기본계획뺸 및 뺷온실가 스감축로드맵뺸에서 정하고 있었다. 이에 감축목표의 적정성을 판단할 수 있는 구체적 기준이 나 지침이 입법을 통하여 명확하게 규정될 필요성을 제시하였다. 그리고 구체적인 감축목표 설정과 이행대책의 수립 등에 있어 지불 능력 원칙, 부문별 및 세대 간 형평성 등을 고려하여 기후정의의 분배적 정의의 관점에서 전면적인 입법개선책 마련을 제안했다. 또한 기후위기의 영향과 피해를 다루는 기후위기적응 부분에서는 기후위기로 인한 취약계층의 파악과 지원에 집중해온 기존의 기후위기 적응정책이 아닌 기후위기의 영향과 특수성을 반영할 것을 제안했 으며, 기존의 보건·재난분야 정책과 기후위기정책의 통합 시행을 제시한 바 있다(2019년 보고 서 참조).

본 연구인 올해 2020년 2년차 연구에서는 절차적 정의와 생산적 정의의 관점에서 기후위기 관련 법제도를 분석하고 사례검토를 통해 법제 개선방안을 마련하고자 한다. 이에 따라 본 연구는 다음과 같이 총 4장으로 구성되었다. 제1장에서는 연구의 배경 및 목적, 범위 및 구성 과 내용 및 수행체계를 담았다. 첫 번째 본론에 해당하는 제2장에서는 기후부정의와 기후위기 대응 거버넌스를 통해 절차적 기후정의의 필요성을 파악하고, 온실가스 감축정책과 기후위기 적응대책과 관련한 현행법상 의견수렴과정을 절차적 정의의 관점에서 검토하여 문제점과 입법 개선안을 제시하였다. 그리고 기후민주주의 구현을 위해 미래세대를 포함한 일반국민들의 기 후소송에의 참여보장과 권리주체성 확보를 위한 방안도 함께 제시하였다. 두 번째 본론에 해당 하는 제3장에서는 생산적 정의 구현을 위하여 산업구조 전환 촉진과 이에 따라 발생하는 노동

자의 사전적 전환교육에 대한 관련법과 현제도 및 사례들을 검토하였고, 이와 같은 쟁점들을 해결하기 위한 법제 개선방안을 도출하고자 했다. 마지막으로 제4장에서는 결론부분으로 기후 위기대응정책의 절차적 정의를 강화하고, 생산적 정의를 실현하기 위한 산업구조전환 및 사전 전환교육 등 녹색전환지원을 위한 관련법제 개선안을 정리하고, 향후 과제를 제시하였다.

3. 연구 내용 및 수행체계

본 연구가 수행되는 2년차의 중심 연구내용은 크게 절차적 정의와 생산적 정의로 구분된다.

먼저, ‘절차적 기후정의’의 핵심은 기후위기 대응정책을 만들어가는 과정에서 관련 이해당사 자(미래세대 포함)들의 의미 있는 참여를 보장하고, 기후위기 정책의 집행과정에서도 이해당사 자 및 국민과의 지속적인 쌍방향 의사소통 관계를 구축·반영하며, 더 나아가 행정절차나 사법 절차에 따라서 기후정책에 대하여 문제를 제기할 수 있어야 한다는 점이다. 특히 기후위기 적응대책에서의 절차적 정의는 기후위기에 더 큰 영향을 받는 취약계층의 참여 및 의사반영이 주요의제라고 할 수 있다. 절차적 기후정의와 관련해서는 기후위기 문제를 완화와 적응 부문으 로 구분해서 국민 등 이해관계자의 참여와 숙의제도 도입 등에 관한 입법 및 행정상의 내용 검토를 위해 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣, ｢지속가능발전법｣ 등 관련법은 물론, 뺷녹색성장국가 전략뺸, 뺷온실가스감축로드맵뺸, 뺷국가 기구변화 적응대책뺸 등도 포함하여 함께 살펴보았다.

온실가스 감축 정책에서의 절차적 정의 실현을 위한 온실가스 감축 목표 설정단계에서 충분 한 정보와 다양한 이해관계자의 의견을 바탕으로 온실가스 감축 목표치가 적절하게 설정되어 있는지 여부와 이러한 일련의 단계들이 관련 법률에 명시될 필요가 있는지 여부 등이 핵심이라 고 볼 수 있다. 또한 현재 논의 중인 기후변화대응법안(2017년 7월 송옥주의원 대표발의)과 기후위기대응기본법안(2020년 11월 이소영의원 대표발의) 등을 살펴보고, 그 내용을 통하여 향후 입법개선안을 제시하고자 하였다. 그리고 입법상의 절차적 문제점을 파악하기 위하여 국내 온실가스 감축정책 현황과 국내 에너지전환 정책 현황을 분석하고, 더 나아가 국내 온실 가스 감축정책과 의견수렴과정 분석을 통하여 의견수렴, 참여주체 등 문제점을 파악하고자 하였다. 이와 같은 관점을 바탕으로 독일, 프랑스 등 해외의 온실가스 감축정책 과정을 검토하 여 비교법적 관점에서 그 문제점을 명확히 하고 대안을 제시하고자 하였다.

적응정책과 관련해서는 지리적, 인구통계학적, 사회적 특성에 따라 기후위기에 대한 잠재적 인 피해가 다르게 나타난다는 점에서 적응 기술과 대안방안의 선택에 따라 위험관리 수준과 비용에 대한 사회적 수용성에 영향을 미치기 때문에 관련 이해당사자의 참여가 중요하다. 국가 는 이와 같은 특수성을 인식하고, 기후위기의 피해가 불평등하게 미치는 집단, 특히 취약계층 에 대한 특별한 고려를 위한 취약계층을 포함한 이해당사자들의 의미 있는 참여와 의사 반영 등이 적응정책의 수립 및 이행과정에 포함되었는지를 살펴보고자 하였다. 이를 위하여 ｢저탄 소 녹색성장 기본법｣ 및 국가 기후변화 적응대책의 이행현황(1차, 2차 적응대책)을 분석하였 고, 더 나아가 기후변화 적응대책의 세부시행계획 이행현황을 분석하였다. 총론적으로 적응정 책의 의견수렴과정과 참여주체의 문제점을 중심으로 분석하였고, 개별 분야별로는 가장 핵심 인 보건분야와 재난분야를 중심으로 적응정책 수립과 이행과정상의 문제점을 관련법제와 구체 적 이행상황을 중심으로 분석하여 문제점과 개선방안을 제시하였다.

이어 기후위기 관련 정책에서의 사법적 내용을 분석하기 위해서 오르후스협약(Aarhus- Convention)의 내용과 함께 관련 법제도를 분석하고 문제점을 검토하며 개선안을 제시하였 다. 즉 오르후스협약의 3대 핵심축인 정보접근, 참여접근(과정참여) 그리고 사법접근의 원칙을 바탕으로 환경거버넌스와 관련한 법제현황을 분석하였다. 좀 더 구체적으로는 민사소송과 행 정소송법상의 관련 내용과 더불어 환경오염피해구제(｢환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률｣) 제도와 환경분쟁조정 제도(｢환경분쟁조정법｣) 등도 분석하여 절차적 기후정의 실현과 관련된 문제점과 법제 개선방안을 제시하고자 하였다. 또한 최근에 네덜란드의 우르헨다 소송 (Urgenda litigation)의 결과로 고양되고 있는 기후/환경단체소송 등에 관한 내외국의 판례 및 관련 법제를 분석하여 검토하였다. 즉 미래세대의 권리주체성 확보 등 소송상의 원고적격의 확대를 통한 사법접근권 강화를 위하여 중국의 환경소송절차와 네덜란드의 우르헨다 소송의 내용, 현재 한국에서 진행되고 있는 기후위기관련 헌법소원 등 관련사건도 분석하여 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 또한 2018년 이래로 현재까지 환경헌법개정을 통하여 환경권을 실질화하기 위한 일련의 논의와 집단소송제의 입법화(｢집단소송법｣ 백혜련의원 대표발의, 2020.9.22/법무부 발의) 등 한국의 입법개선방안 등도 검토하여 대안제시의 근거로 활용하고 자 하였다.

둘째, ‘생산적 기후정의’는 기후위기로 인한 피해발생의 주요 원인인 생산구조의 변화를 통

해 기후위기를 저감하고자 하는 것이다. 그 주요 내용은 기존의 화석연료 사용 중심 생산구조 가 아닌, 화석연료에 대한 의존도를 줄이고 신·재생에너지 확대 등 에너지 전환과 새로운 경제 성장의 동력으로서 녹색산업 및 녹색기술을 개발하는 저탄소 녹색산업구조로의 전환과 이를 국정핵심축으로 추진하고 있는 ‘그린뉴딜’(Green New Deal)로의 이행방안을 담고 있다. 저 탄소 녹색사회로의 전환은 기후위기를 해결할 주요한 방법이지만, 동시에 기존 산업계의 구조 조정과 결합되어있기 때문에 고용부분에 변화를 일으킨다. 따라서 생산적 기후정의에서는 기 후위기 해결을 위한 생산구조전환(Industrial structure transformation)의 문제와 함께 특 정산업에 종사중인 노동자에 대한 전환교육 등 정의로운 전환(Just transformation)도 함께 다뤄야 한다.

본 연구에서는 생산구조 전환의 촉진을 위한 에너지 및 산업부문과 관련한 법령을 검토하고, 이에 영향을 받는 주요 산업으로서 철강산업과 석유화학산업에 대한 전환을 살펴본 후 이와 관련하여 최근에 정부정책으로 선언한 그린뉴딜의 내용과 과제를 검토하였다. 먼저 생산구조 의 전환과 관련하여, ｢저탄소 녹색성장 기본법｣(이하, 녹색성장법)과 환경기술 및 환경산업 지원법(이하 환경기술산업법), 환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률(이하, 친환경산 업법), ｢산업발전법｣ 등을 검토하면서, 관련·하위 법령으로서 세제에 관한 법령과 에너지수급 에 관한 법령(｢전기사업법｣, ｢온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률｣(이하, 배출권거래 법) 등을 검토하여 현재의 화석연료에 의존한 생산구조를 저탄소사회로 전환하기 위한 법제 개선 방안을 마련하고자 하였다.

그리고 이와 같은 개선방안과 더불어 포용적 녹색사회와 정의로운 전환에 관한 그간의 논의 내용과 독일의 탈석탄정책 사례 및 기존의 사회전환연구에 대한 비판적 검토를 통하여 기후정 의를 구현하기 위한 정의로운 전환교육 등 녹색전환지원을 위한 방안마련의 기본방향 및 시사 점을 도출하고자 하였다. 화석연료 기반의 산업구조 전환 촉진과 함께 수반되는 기존 산업노동 자에 대한 사전적 전환교육 방안을 제시하여 산업구조 전환에 따르는 노동자들의 사회경제적 불평등을 완화하고 그들의 전환에 따른 피해예방 등을 개선하고자 한다. ｢저탄소 녹색성장 기본법｣과 산업통상자원부 주관의 ｢산업발전법｣, 교육부 주관의 ｢산업교육진흥 및 산학연협 력촉진에 관한 법률｣(이하, 산학협력법) 그리고 고용노동부 주관의 ｢근로자직업능력 개발법｣

(이하, 직업능력개발법) 등의 현행법령의 검토를 통하여 노동자의 사전적 전환교육을 위한 관

련법제의 개선방안을 제시하고자 하였다. 위의 연구 내용을 기반으로 한 연구의 수행 체계는 아래의 <그림 1-1>과 같다.

자료: 저자 작성.

<그림 1-1> 연구 수행 체계도

제2장 절차적 기후정의

1. 기후위기대응과 절차적정의

가. 절차적 기후정의의 필요성

2017년 3월 OECD는 한국에 대한 ‘환경성과평가보고서’를 통하여 기본적으로 환경법과 정책을 통해 환경정의 증진을 위한 정부의 의지가 보이지만 다른 OECD 국가와 마찬가지로 환경정의 정책은 초기단계에 있다고 평가하면서, 환경정의 실현을 위한 관련법과 정책 등을 강화할 것을 권고하였다. 이와 관련한 절차적 정의의 주요 권고로는 △수역·수생태계 훼손, 버려진 산업부지의 오염 제거 등과 관련한 환경배상책임을 강화할 것, △정보 이용, 환경의사 결정에의 공공참여 등에 관한 핵심 절차적 권리 표출을 강화하고 허가과정에서 대중의 참여를 증진하며 경제개체의 환경 관련 움직임에 대한 기록 공개를 확대하는 등 환경민주주의를 강화 할 것, △공공 참여 관련정보 요청 및 의사 결정을 위한 검토 절차를 활발히 이용할 수 있도록 하고, 환경진행 상황에 대해 환경 NGO를 포함하여 법적 지위 권한을 확대하며, 환경피해 구제책의 효과적인 이용을 보장하고 법관 및 법전문가의 역량을 강화하며, 리우선언 제10조가 법제화될 수 있도록 하는 등 환경문제에 대한 사법적 접근을 강화할 것 등이다.³⁾ 이와 같은 OECD의 권고는 환경정의에 관한 것이지만 기후정의 실현을 위해서도 타당하다고 본다.

2018년 12월 환경정책기본법이 개정되어 환경정의가 법제도에 수용되었지만 그 실현을 위한 국민의 절차적 권리에 관한 고민은 아직까지 크게 개선된 바 없다. 더구나 환경오염에 따른 피해 보다 그 범위와 영향이 큰 기후위기로 인한 피해에 대한 국민의 절차적 권리의 확보는 아직 논의도 본격화되지 못하였다. 즉 한국의 절차적 환경정의는 아직 현행법과 제도에서 이론

3) 환경부(2019), p.365.

적으로 정립된 개념이 아니기 때문에 이를 제도화하고 뒷받침할 수 있는 정책마련의 근거가 필요하듯이,⁴⁾ 절차적 기후정의에 관한 부분도 마찬가지이다.

한편, 최근 한국 정부의 기후위기와 관련된 감축 로드맵(2018)⁵⁾이나 세계기상기구(WMO:

World Meteorological Organization)의 ‘2015-2019 전 지구 기후보고서(The Global Climate in 2015-2019)’⁶⁾에 의하면 최근 5년간 이산화탄소(CO₂)의 증가율은 이전 5년 (2011-2015년)보다 20%나 높아져 역사상 가장 가파른 상승세를 보이고 있으며, 이전 5년 (2011-2015년)보다 0.2℃ 상승했다고 밝혔다. 이어 한국도 2018년 CO₂ 연평균 농도가 415.2ppm으로, 2017년 대비 3.0ppm 증가한 것으로 나타났으며, 최근 10년 동안 연평균 CO₂ 농도 증가량도 2.4ppm/yr으로 전 지구(2.3ppm/yr)보다 높았다. 이와 같은 온실가스 감축 실패로 기후위기 영향이 더욱 악화되어 빙하 감소, 해수면 상승, 폭염, 한파 등이 발생해 지구적 차원의 생존기반이 위험에 처해 있으며, 지속가능성이 현저히 약화되어 있다. 이와 같은 현실에서 UN은 2015년 9월 새천년개발목표(MDGs) 이후 2030년까지 국제사회의 지속 가능 발전 추구를 위한 지속가능발전목표(SDGs)를 발표하고 17대 목표 중 기후위기 영향 방 지를 위한 긴급조치 추진(goal 13)을 제시하며 전 인류의 적극적인 동참을 촉구하였다. 이후 2015년 12월 프랑스 파리에서 열린 유엔기후위기협약(UNFCCC) 제21차 당사국 총회에서 채택된 파리협정문에서는 기후위기에 대한 전 지구적인 노력이 감축뿐 아니라 적응측면에서도 동등하게 중요함을 공식적으로 다룸으로써 기후위기에 대응하기 위한 범지구적 차원의 대응 노력이 이루어지고 있음을 보여주었다.⁷⁾

이러한 일련의 과정에서 기후위기대응에 대한 국내의 관심도 증가하고 기후위기 대응정책의 중요성이 높아지고 있으나 기후위기완화 혹은 적응을 위한 국내의 법·제도는 여전히 미흡한 실정이다. 현재의 기후위기 대응정책은 주로 기후위기의 영향과 취약성 그리고 이를 완화하거 나 예방할 수 있는 기술적 방안 마련에 집중하고 있다. 그러나 최근에는 일반 국민들의 기후위 기에 대한 이해가 깊어지면서 기후위기의 지역 간 불균형의 문제 뿐 아니라 기후위기를 유발하 는 개발 계획에 대해 어떻게 목소리를 낼 수 있을지, 기후위기대응과 관련된 정책에는 어떻게

4) 추장민 외(2017), p.3.

5) 관계부처합동b(2018), p.1.

6) WMO(2019), p.4.

7) 신지영 외(2016), p.3.

참여하는지, 기후위기영향에 대한 책임을 누구에게 물을 것인가에 대한 관심이 함께 증가하는 추세이다. 절차적 기후정의는 이러한 물음에 답을 제시하고, 답을 반영한 종합적이고 본질적인 기후위기 대응의 법·제도적인 개선 방향을 제안한다고 볼 수 있다.

나. 절차적 정의란?

절차적 정의는, 오늘날 다양하고 첨예하게 구성원들의 이익이 상충하는 사회에서 정책의 내용에 관해서는 합의하기가 어려우므로 그 정책을 만드는 과정에서 모든 구성원들에게 정책 에 대한 전반적이고 균형 잡힌 정보가 적절하게 공개되고, 이를 바탕으로 의사결정과정에의 의미 있는 참여를 가능하게 하는 국민참여의 총체적인 범주로서 개념지을 수 있다.⁸⁾ 절차적 정의 실현을 위해서는 우선 실질적 참여를 유도하기 위한 투명한 정보제공과 국민의 정보 접근 성 보장이 필요하다. 그리고 필요한 정보를 바탕으로 한 충분한 숙의 과정, 의사결정 과정에의 의미 있는 참여를 이끌어내고, 결과적으로 주민들의 의견이 반영될 수 있는 실질적인 결정권이 보장되어야 한다. 그 중 절차적 정의의 핵심은 의사결정과정에의 참여와 그 과정에 있어서의 숙의과정으로 요약할 수 있지만, 현행법에서 기후위기 대응정책과 관련한 의사결정에의 참여 및 숙의과정을 보장하는 법규는 매우 드물다.

과거 국책사업 시행과 관련하여 절차적 부정의의 대표적인 사례로는 4대강 사업을 중심으로 진행한 하천개발사업이 있다.⁹⁾ 이 사업은 이명박 정부시기 수질개선, 가뭄해소, 홍수예방을 명분으로 한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’을 발표하면서 본격화되었으나, 4대강 사업이 완료되 고 5년여가 지난 뒤 흐름이 멈춘 강에는 매년 녹조가 대량 발생하고 높아진 지하수위에 피해를 입은 농가가 발생하는 등 4대강 훼손에 따른 환경오염과 기후위기영향에 더 취약한 지역으로 바뀌어 버렸다. 4대강 사업은 국책사업이라는 이유로 정부가 나서서 환경영향평가제도를 훼손 하고 절차적 부정의를 주도한 사업이다. 정부는 법률적 근거도 없이 정부재정법 시행령을 개정 하여 법적으로 사전환경성검토협의를 1개월여 만에 완료하고, 환경영향평가협의도 3개월 만 에 완료했는데, 이는 그 절차가 형식적으로 진행되었음을 보여준다. 또한 추진과정에서 전문가 들의 의견은 물론 사업으로 인해 직접적인 영향을 받는 주민의견 조차 제대로 반영되지 못했

8) 심수은(2019), p.13.

9) 추장민 외(2017), pp.64-70을 요약.

다. 4대강 사업은 지역주민과 이 사업을 반대했던 대다수 국민, 그리고 미래세대의 환경권을 침해하고 생태환경을 파괴한 사업이다. 결과적으로는 애초에 사업목적으로 설정했던 홍수예 방, 가뭄 해소에도 도움이 되지 못하였으며 수질문제는 더욱 심각해졌다. 이에 하천에 기대어 살아가던 많은 농·어업 종사자들은 큰 피해를 입거나 오랜 삶의 터전에서 쫓겨났다.¹⁰⁾

기후위기 영향을 완화시키기 위한 정책 수립은 정부의 역할이 맞지만 정책실행에 영향을 미치는 각 이해관계자의 사정에 맞는 각각의 정책방향을 제시할 수 있어야 하며, 그 안에 포함 되는 구체적인 내용을 제안하는 등의 정책 초기단계에서부터 실행 이후의 평가단계까지 기후 위기에 영향을 받는 모든 국민들이 정책 수립 과정에 참여할 수 있어야 한다. 그 과정에서 관련 정보에 접근할 수 있고, 이에 기반한 절차 참여가 이루어질 수 있어야 한다. 이와 같은 정보접근과 절차참여에 관한 부당한 배제 등이 있는 경우에 사법부의 판단을 받을 수 있는 권리(사법접근권)가 확보되어야 한다.

그렇지만 현행 법체계상 기후위기 대응정책에서 이해관계자의 참여보장과 숙의과정은 법률 이나 시행령이 아닌 녹색성장국가전략과 이에 근거한 온실가스감축로드맵, 기후변화 적응정 책, 그리고 에너지 전환정책과 관련한 시행계획에서 추진해야하는 일련의 과제로서 제시되고 있다. 이렇듯 현재의 기후위기 대응정책은 그 시행과정이 법률이 아닌 시행계획에 근거하고 있다는 점에서 국회입법과정에서의 국민의 절차적 참여 등이 원천적으로 배제되어 있다. 이를 개선하기 위해서는 기후위기 대응정책에 있어서 모든 이해관계자의 참여를 보장하는 규정을 법률에 명시적으로 설정할 필요성이 있다. 즉, 입법사항으로서 다양한 참여주체와 참여방법의 설정 및 국민의 실질적인 참여가 가능하도록 정보공개 및 정보청구 규정을 법률로 명시해 국민 의 참여를 국가의 법적 의무로 강제할 필요가 있다. 더욱 중요한 것은 이해관계자 등 국민의 의견이 반영될 수 있도록 미반영시 설명의무 등 실질적인 참여를 유도하고, 정부의 책임을 명확히 함으로써 기후정의를 절차적으로 구현하는 것이다.

10) 이에 관해서는 감사원 감사보고서 ‘4대강 살리기 사업 추진실태점검 및 성과분석(2018.7)’을 참고하였다.

다. 기후위기대응과 거버넌스

기후위기 대응정책을 만들어가는 과정에서 해당 정보의 투명한 공개와 다양한 이해당사자의 의미 있는 참여를 이끌어내는 것을 의미하는 절차적 기후정의는 곧 기후민주주의를 실현한다 는 의미와 같다. 즉 민주주의를 실현한다는 것은 정부의 일방적인 정책결정이 아닌, 여러 이해 관계자들 간의 소통과 네트워크에 기반한, 특히 대중의 참여를 강화하는 것이며, 이를 위해서는 거버넌스 구축이 바람직하다. 기후위기의 진행은 그 자체로의 문제일 뿐만 아니라 그 영향 또한 광범위한 지역에 미치기 때문에 각 분야에 걸친 구성원의 입장 차이를 고려한 기후위기 대응정책을 수립해 사회 전체의 대응 역량을 높이는 것이 중요하다. 일반 국민과 다양한 이해 관계자가 의사결정 과정에 참여할 경우 첫째, 기후정책을 질적으로도 증진시킬 가능성이 있으 며 둘째, 직접민주주의를 통한 민주적 가치를 향상시킬 수 있으며 마지막으로 하향식 정책개발 에 따른 갈등을 사전에 예방함으로써 사회적 비용을 줄일 수가 있다.

기후위기 대응정책 거버넌스에 참여하는 주체는 크게 정부와 민간분야로 나눌 수 있다. 김정 해 외(2009)¹¹⁾는 기후위기와 관련된 정책형성에서의 협력적 거버넌스 구축을 통한 기후위기 대응체계를 제시하였다. 이 연구에 따르면 기후위기대응을 위한 거버넌스의 이해관계자 및 참여주체를 정부단위의 중앙정부와 지방정부로 구분하고, 민간단위의 기업, 국민, NGO, 학계 및 전문가 집단으로 구분하였다. <그림 1-2>는 기후위기대응을 위한 거버넌스 이해관계자를 나타낸다.

11) 김정해 외(2009), pp.279-300.

자료: 김정해 외(2009), p.54를 바탕으로 저자 작성.

<그림 2-1> 기후위기대응 거버넌스 이해관계자

기후위기 대응정책은 기후위기를 완화할 수 있는 온실가스 감축목표 설정기준부터 기후위기 영향을 확인하고 이를 최소화하며, 사회의 대응역량을 강화하기 위한 적응정책까지 포괄적으 로 담고 있다. 이를테면, 기후위기 완화를 위해 요구되는 온실가스 감축목표는 어떤 기준으로 설정해야 하는지, 목표 설정에는 어떤 집단이 참여해야 하는지, 또는 기후위기 적응을 위해서 는 기후위기 취약계층의 참여를 어떻게 보장할 것인지, 누가 어느 정도의 비용을 부담할 것인 지 등의 문제가 제기될 가능성이 있다. 이해가 모두 다른 집단들에 따른 문제제기는 갈등과 대립으로 이어질 수 있기 때문에, 정책수립 과정에서부터 다양한 이해관계자의 의견을 듣고 참여를 보장하는 절차적 기후정의를 구현할 필요가 있다. 기존에는 중앙정부를 중심으로 온실 가스 감축목표를 설정하고 기후변화대응 기본계획, 국가 기후변화 적응대책과 같은 정책을 마련했지만, 이제는 기후위기로 인해 영향을 받는 모든 이해관계자의 참여가 주요한 문제로 제기되고 있다.

여기서는 기후위기 완화를 위한 온실가스 감축과 기후위기 적응정책으로 분야를 구분하여 관련법과 사례를 절차적 정의의 관점에서 분석해보고자 한다.

2. 온실가스 감축정책과 절차적 정의

저탄소 녹색성장 기본법 시행령

제25조(온실가스 감축 국가목표 설정·관리) ① 법 제42조제1항제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2017년의 온실가스 총배출량의 1000분의 244만큼 감축하는 것으로 한다.

12) 국가법령정보센터.

저탄소 녹색성장 기본법

제37조(국제규범 대응) ① 정부는 외국 정부 또는 국제기구에서 제정하거나 도입하려는 저탄소 녹색성 장과 관련된 제도·정책에 관한 동향과 정보를 수집·조사·분석하여 관련 제도·정책을 합리적으로 정 비하고 지원체제를 구축하는 등 적절한 대책을 마련하여야 한다.

② 정부는 제1항의 동향·정보 및 대책에 관한 사항을 기업·국민들에게 충분히 제공함으로써 국내 기업과 국민들이 대응역량을 높일 수 있도록 하여야 한다.

제40조(기후변화대응 기본계획) ① 정부는 기후변화대응의 기본원칙에 따라 20년을 계획기간으로 하 는 기후변화대응 기본계획을 5년마다 수립·시행하여야 한다.

9. 기후변화대응을 위한 교육·홍보에 관한 사항

제42조(기후변화대응 및 에너지의 목표관리) ① 정부는 범지구적인 온실가스 감축에 적극 대응하고 저탄소 녹색성장을 효율적·체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대한 중장기 및 단계별 목표를 설정하고 그 달성을 위하여 필요한 조치를 강구하여야 한다.

-->이에 따라 ‘온실가스 감축 로드맵’ 수립

③ 정부는 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표를 변경하는 경우에는 공청회 개최 등을 통하여 관계 전문가 및 이해관계자의 의견을 들어야 한다. 이 경우 그 의견이 타당하다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다.

제45조(온실가스 종합정보관리체계의 구축) ① 정부는 국가 온실가스 배출량·흡수량, 배출·흡수 계수 (係數), 온실가스 관련 각종 정보 및 통계를 개발·검증·관리하는 온실가스 종합정보관리체계를 구축 하여야 한다.

④ 정부는 제1항에 따른 각종 정보 및 통계를 분석·검증하여 그 결과를 매년 공표하여야 한다.

온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(약칭: 배출권거래법)

제4조(배출권거래제 기본계획의 수립 등) ① 정부는 이 법의 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 10년 을 단위로 하여 5년마다 배출권거래제에 관한 중장기 정책목표와 기본방향을 정하는 배출권거래제 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

④ 정부는 기본계획을 수립하거나 변경할 때에는 관계 중앙행정기관, 지방자치단체 및 관련 이해관 계인의 의견을 수렴하여야 한다.

제5조(국가 배출권 할당계획의 수립 등) ④ 정부는 할당계획을 수립하거나 변경할 때에는 미리 공청회 를 개최하여 이해관계인의 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정할 때에 는 할당계획에 반영하여야 한다.

13) 제1호: 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량, 제4호: 주무관청이 인정한 온실가스 배출량.

14) 제42조(기후위기대응 및 에너지의 목표관리) ① 정부는 범지구적인 온실가스 감축에 적극 대응하고 저탄소 녹색성장을 효율적·체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대한 중장기 및 단계별 목표를 설정하고 그 달성을 위하여 필요한 조치를 강구하여야 한다.

1. 온실가스 감축 목표

2. 에너지 절약 목표 및 에너지 이용효율 목표 3. 에너지 자립 목표

4. 신·재생에너지 보급 목표

온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령

제3조(국가 배출권 할당계획의 수립 등) ① 법 제5조에 따라 환경부장관은 기본법 제42조제1항제1호 에 따른 온실가스 감축 목표와의 정합성을 고려하여 국가 배출권 할당계획(이하 “할당계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

⑧ 환경부장관은 법 제5조제5항에 따라 확정된 할당계획을 관보 및 인터넷 홈페이지 등에 공고하여 야 한다.

제15조(배출권등록부에 등록된 정보의 공개) 배출권등록부에 등록된 정보 중 다음 각 호의 정보는 공개 하는 것을 원칙으로 한다.

1. 법 제11조제3항제1호 및 제4호¹³⁾에 해당하는 정보

제17조(배출권 할당의 기준 등) ① 환경부장관은 법 제12조제2항 각 호의 사항 및 다음 각 호의 사항을 고려하여 할당대상업체별 배출권 할당량을 결정한다.

1. 기본법 제42조¹⁴⁾에 따른 국가 온실가스 감축 목표 및 부문별 온실가스 감축 목표 2. 법 제5조제1항제4호¹⁵⁾에 따른 부문별·업종별 배출권 할당량

제39조(배출량의 보고 및 검증) ① 법 제24조제1항에 따른 명세서에는 다음 각 호의 내용이 포함되어 야 한다.

13. 그 밖에 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는사항

⑤ 환경부장관은 제2항에 따라 제출받은 자료에 포함된 정보 중 온실가스 배출총량 등 주요 정보를 할당 대상업체별로 공개할 수 있다. 다만, 할당 대상업체는 정보공개로 인하여 해당 업체의 권리나 영업상의 비밀이 침해될 우려가 있는 경우 비공개를 요청할 수 있다.

온실가스 감축 정책에서의 절차적 정의 실현은 온실가스 감축 목표 단계에서 충분한 정보와 다양한 이해관계자의 의견을 바탕으로 적절한 온실가스 감축 목표치가 설정되어 있는지, 이러 한 일련의 단계들이 관련법에 명시되어 있는지가 핵심이다. 이에 관하여 규정하고 있는 법률로 는 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣과 동법시행령, ｢배출권거래제법｣ 및 시행령이 있다.

현행 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣ 제42조에 의하면 기후위기대응 및 에너지의 목표관리로

“정부는 온실가스 감축 목표를 변경하는 경우에는 공청회 개최 등을 통하여 관계 전문가 및 이해관계자의 의견을 들어야하며, 이 경우 그 의견이 타당하다고 인정되는 경우에는 이를 반 영”하여야 한다(동조 제3항). 또한 동기본법 제45조 제1항에 의하면 “정부는 국가 온실가스 배출량·흡수량·배출·흡수 계수(係數), 온실가스 관련 각종 정보 및 통계를 개발·검증·관리하는 온실가스 종합정보관리체계를 구축”하여야 하며, 정부는 “제1항에 따른 각종 정보 및 통계를 분석·검증하여 그 결과를 매년 공표”하여야 한다고 되어있다(동조 제4항). 동기본법 제40조에 의하면 녹색성장국가전략의 실행을 위하여 기후변화대응 기본원칙에 따라 20년을 계획기간으로 하는 기후변화대응 기본계획을 5년마다 수립·시행하도록 되어 있는데,¹⁶⁾ 여기에는 “기후변화 대응을 위한 교육·홍보”에 관한 사항이 포함되도록 하고 있다(동조 제9호).

｢온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률｣에서 정부는 이 법의 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 10년을 단위로 하여 5년마다 배출권거래제에 관한 중장기 정책목표와 기본 방향을 정하는 배출권거래제 기본계획을 수립하여야 한다(동법 제4조 제1항). 이어 정부는 기본계획을 수립하거나 변경할 때에는 관계 중앙행정기관, 지방자치단체 및 관련 이해관계인 의 의견을 수렴하여야 하며(동법 제4조 제4항), 국가 배출권 할당계획 수립에서는 정부는 할당 계획을 수립하거나 변경할 때에는 미리 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 할당계획에 반영하여야 한다고 제시하고 있다(동법 제5조 제4항).

한편 동법 시행령 제12조 제1항 제1호에서는 기본법 제42조에 따른 온실가스 감축 목표

15) 제5조(국가 배출권 할당계획의 수립 등) ① 정부는 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 계획기 간별로 다음 각 호의 사항이 포함된 국가 배출권 할당계획(이하 “할당계획”이라 한다)을 매 계획기간 시작 6개월 전까지 수립하여야 한다.

4. 부문별·업종별 배출권의 할당기준 및 할당량에 관한 사항

16) 이에 따라 기후변화대응 기본계획은 1차(2009-2013년), 2차(2014-2018년), 3차(2019-2023년) 기본계획이 수립되어 시행되고 있음.