S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
하천살리기 사업이 전국토의 주요 하천을 중심으로 추진 중에 있다. 이 연구는 하천살리기의 지속적이고 통합적인 실천을 위하여 필요한 과제가 무엇이고, 이 를 위하여 필요한 법․제도 개선, 조직의 정비, 재원의 조달 방안을 다루고 있다.
이를 위하여 하천관리체계에 대한 이론적 틀, 하천관리 패러다임의 변화, 외국의 하천관리와 수변공간 개발을 살펴보았다. 이를 토대로 하천살리기 사업의 통합 적 실천방안에 대한 다양한 대안의 장․단점을 비롯하여 활용방안을 다루고 있 다. 이 연구는 6개의 장으로 구성되어 있으며 각 장별 요약은 다음과 같다.
제1장 서론
현재 정부에서는 4대강 살리기를 위한 종합정비 마스터플랜을 추진 중에 있으 며 이들 사업의 대부분은 중앙정부예산의 투입으로 4대강 인프라 기반을 구축하 는데 중점을 두고 있다. 본 연구의 목적은 4대강 본류를 중심으로 한 보의 건설과 준설, 그리고 4대강 본류로의 물 공급확대를 위한 중․소규모댐 및 농업용저수지 의 증고와 관련 수자원 여건의 변화에 따른 하천관리 및 수자원정책 및 제도 개 선을 다룬다. 또한 4대강 본류에 대한 중앙정부의 투자 이후에 주변의 도시지역 과 연계한 다양한 공간활용계획의 유기적 연계를 위해 하천연안의 개발과 관리
에 필요한 통합적 실천방안을 도출하는 것이다.
따라서 본 연구에서 다루고자 하는 4대강 살리기의 통합적 실천방안은 4대강 살리기를 녹색성장의 동력으로 추진할 수 있는 방안, 4대강 정비로 인하여 확보 된 수량의 증가에 따른 수량의 상․하류간의 합리적 활용방안, 4대강 살리기 사 업과 지역개발과의 연계에 초점을 맞추어 실천적 유역관리 및 개발전략을 수립 하는 것이다.
제2장 하천관리의 패러다임 변화에 대한 이론적 검토
여기서는 하천관리의 세 가지 접근, 신제도주의, 정책네트워크, 다수준거버넌 스 측면에서의 하천관리를 다루었다. 신제도주의 접근은 지역별, 국가별, 지방별 로 다양한 하천관리 거버넌스 유형이 나타나는 까닭을 제도에서 찾는 것이다.
다음으로 국외 정책 네트워크 선행연구들은 크게 독일과 네덜란드식, 미국식, 영국식 접근으로 구분된다. 독일과 네덜란드식 접근은 거시적으로 국가 수준에 서 중앙집중적 의사결정체계와 구분되는 조정과 합의에 바탕을 두고 시민사회와 협력하는 의사결정체계에 초점을 맞추고 있으며, 미국식 접근은 미시적으로 합 리적 개인 및 조직의 상호작용, 특히 파트너십 등 구체적인 행위에 초점을 맞춘 다. 영국식 접근은 중위적 차원에서 상이한 조직들 간 또는 정책들 간의 상호작 용이 정책과정에 미치는 영향에 초점을 맞추고 있다.
지구화와 지방화가 동시에 진행되는 지구지방화(glocalization) 흐름에서 국가 수준의 의사결정이 상위와 하위 수준으로 분산되는 경향을 동시에 분석할 필요 성이 증가하면서 다층 거버넌스(multi-level governance) 분석이 많은 지지를 얻고 있다. 특히 하천관리 영역의 경우 유역 경계와 행정 경계가 일치하지 않는다는 점과 하천관리 특성에 따라 적절한 유역 스케일이 달라진다는 점에서 이러한 스 케일 문제가 중요하게 대두된다.
하천유역의 통합적 관리는 선진국을 중심으로 2000년대에 들어오면서 지속적 으로 하천의 특성, 하천과 주변 토지이용을 함께 고려한 통합관리, 각국이 처한 사회․문화적 여건에 따라서 다양하게 발전하고 적용되고 있다. 다양한 외국사
례 중에서 4대강 살리기를 통한 본류구간 중심의 하천정비가 완료된 후에 필요 한 관리 및 제도에 대한 시사점을 도출하기 위하여 이 부분을 검토한다.
동시에 하천연안의 개발에 따른 하천의 수문학적 부담을 줄이기 위하여 저영 향 개발에 대한 이론적 검토도 동시에 수행하였다. 마지막으로 하천관리에 필요 한 재원의 확보에 관한 이론적 원칙들을 살펴보았다. 여기에는 수익자 부담원칙, 원인자 부담원칙, 공동부담원칙 등이 있다.
제3장 외국의 하천관리 및 하천연안 활성화 방안 사례
선진 외국에서는 도시의 탄생 및 성장과 불가분의 관계가 있는 하천의 정비를 통하여 홍수예방은 물론 인근지역의 활성화를 견인하는 촉매로 활용하고 있다.
미국의 달라스와 새크라멘토에서는 하천정비 사업의 성과를 극대화하기 위해 홍 수보호, 경관개선, 공원 및 레저공간 조성, 생태계 복원 및 보전, 도시개발, 교통 인프라 건설 등 지역 전체의 발전을 견인하는 종합적인 지역개발 프로젝트를 추 진하고 있다.
선진국에서는 하천의 정비 및 개발사업의 추진을 위해 해당 지역의 지자체를 중심으로 광역지자체와 중앙정부, 지역사회 기관 등의 활발한 참여와 역할분담 을 통해 합의를 형성하는 등 효율적인 추진체계를 구축하고 있다. 미국의 경우 사업추진 주체인 시정부가 계획수립 및 집행에서 핵심적 역할을 담당하고, 상급 지자체, 지자체연합(COG), 광역교통기관 등과 협력체계를 구축하고 있다. 일본 에서는 수계단위의 통합적 수자원 관리를 위해 상류지역과 하류지역의 갈등을 해소할 수 있도록 유역협의회를 구성하여 상호 이해를 조정하고 합의된 내용을 지자체간 협약이나 각서를 작성하여 이행하고 있다.
미국에서는 수변지역의 개발 단계별로 사업추진에 소요되는 총사업비를 산정 하고, 먼저 자체적으로 확보 가능한 재원의 규모를 검토하고 연방정부 및 상급지 자체에서 지원할 수 있는 재원의 소재 및 규모를 파악하는 등 재원확보 전략을 수립하고 있다. 연방정부 및 주정부, 지방정부 협의체 등에서 관장하는 수변지역 개발 및 환경관리 재원을 최대한 확보하여 수변지역 개발에 동원하고 있다.
자체적인 신규재원을 확보하기 위한 전략으로 주민투표를 통한 지자체의 채권 발행 승인, 세입담보금융지구(TIF) 지정, 특정지구 개발공사 설립, 각종 부담금 신설, 지방세율 인상 등을 추진하고 있다. 일본에서는 중앙정부가 하천개발 사업 에 대한 보조금을 특례로 인정하여 지원하며, 지자체는 기금 조성, 부담금, 융자 등으로 소요 재원을 확보하여 계획의 집행력을 제고하고 있다.
하천 연안지역 정비 및 개발사업은 유역 전체의 지역에 영향을 미치게 되므로 지역주민, 시민단체, 기업 등 민간부문의 적극적인 참여와 역할이 필요하다. 이에 따라 다양한 방식의 민관협력 모델을 통하여 사업을 추진하고 있다. 특히 시민, 전문가 등의 의견수렴, 민간자본 활용 등 적극적인 민관협력을 통하여 지역사회 전체가 공감대를 형성하고 사업의 성과를 공유할 수 있도록 하고 있다.
제4장 4대강 살리기 사업 이후의 정책․제도개선 방안
4대강 살리기 사업 이후에 추진되어야 할 실천적 과제는 크게 하천관리, 수자 원관리, 그리고 하천연안의 개발 및 관리 등 세 분야로 구분하여 살펴 볼 수 있 다. 4대강 살리기 사업 이후의 하천의 유지관리를 비롯한 하천관리 제도의 변화, 수량의 확보에 따른 용도별 배분, 이로 인한 물 값 갈등, 보의 건설 등으로 인한 수질 악화에 대비한 수질정책 등에 대한 지속적인 대책이 요구된다. 그리고 4대 강 연안의 지역개발 추진에 따른 갈등, 지역 간 협력을 도모하기 위하여 추진해 야 할 과제들이 있다. 이들 세 분야를 통합적으로 관리하는 것이 4대강 본류의 인프라 구축 이후에 하천과 수변공간의 유지관리 , 그리고 하천과 연계한 지역개 발을 지속적으로 추진할 수 있는 방안이다.
하천관리 분야에서는 하천관리조직, 하천관리재원의 확보가 주요 이슈가 될 것이다. 하천관리조직은 국가가 직접 유지․관리하는 방안, 현재의 체계(시․도 지사)를 유지하되 현재보다 더 늘어나는 관리인력 및 재원에 대해 국가가 전액 보조금을 통하여 지원하는 방안, 하천관리공단(가칭)의 신설을 통하여 하천의 유 지관리기능을 담당하도록 하는 방안 등에 대하여 장․단점을 비교․분석하였다.
하천관리재원은 신규재원의 신설, 기존 준조세의 활용 등을 검토하고 있다. 신규
재원으로는 취수부담금, 기존 준조세의 활용은 물이용부담금을 가장 현실적인 대안으로 제시하였다.
다음으로 수자원관리 분야는 4대강 사업으로 늘어나는 수량의 배분과 관련된 수리권의 정비, 상수도의 중복투자 방지, 기존 댐 원수 요금제도의 개선을 제안 하였다. 수질관리를 위하여 본류로 유입되는 지류에 대한 수질개선대책이 수질 개선 사업의 과제이다.
마지막으로 하천연안의 관리 및 개발 분야에서는 하천연안의 체계적 개발․관 리체제 구축이 필요하며, 이를 위해 4대강 연안지역의 체계적이고 종합적인 개 발․관리를 위한 가이드라인의 수립을 제시하였다. 동시에 개발과 보전, 지역간 갈등․경쟁 조정 및 예방이 주요한 과제이다. 이를 위하여 지역 간 갈등을 합리 적으로 조정하고 과도한 경쟁을 예방할 수 있도록 지자체 상호간, 중앙정부-지자 체간 상시 협력 시스템을 구축할 필요가 있다.
제5장 하천유역의 통합적 관리방안
본 장에서는 하천관리와 하천연안의 통합적 관리를 위하여 필요한 관리체계에 대하여 다루고 있다. 먼저 하천관리의 새로운 거버넌스가 구축될 필요가 있다는 지적은 기존 하천관리 거버넌스가 하천관리의 복잡한 문제를 제대로 다루지 못 하기 때문일 것이다. 그렇다면 기존 하천관리 거버넌스는 왜 문제가 되는가? 또 는 새로운 하천관리 거버넌스는 어떤 문제를 해결해야 하는가?
여기서는 크게 기술-경제적 측면과 정치-사회적 측면, 과정 측면과 결과 측면 의 문제로 구분하여 다루었다. 기술-경제적 측면에서 효율성과 효과성이, 정치- 사회적 측면에서 민주성과 형평성이 문제가 된다. 이를 과정 측면으로 보면 효율 성과 민주성이, 결과 측면에서 보면 효과성과 형평성이 문제가 된다. 또한 하천 관리유형을 네 가지로 구분하여 평가를 시도하였다. 중앙집권적이고 행정구역중 심은 유형I, 지방분권적이고 행정구역중심은 유형II, 중앙집권적이고 유역중심은 유형III, 지방분권적이고 유역중심은 유형IV로 구분하여 살펴보았다. 먼저 현재 의 우리나라 하천관리체계에 대한 평가를 시도하였다. 우리나라의 하천관리는
행정구역 중심이고 중앙정부 주도의 하천관리라는 점에서 전형적인 유형I에 속 한다. 중앙정부가 대유역을 단위로 하천정비 사업을 계획하고 실시하고 있다는 점에서는 유형 I에 유형 III이 부분적으로 수행되는 형태이고, 지방정부는 관할 행정구역 내 하천의 유지․관리를 담당하는 유형 II의 형태이다. 따라서 정책의 효과성 및 형평성 차원에서 높은 평가를 받을 수 있는 형태이지만, 지자체 및 지 역주민의 의견 수렴 등에서는 미흡하다. 외국의 하천관리 사례와 마찬가지로 국 내에서도 하천관리 거버넌스가 네 유형으로 뚜렷하게 구분되는 것이 아니라 여 러 유형이 동시에 나타나고 있다. 이렇게 거버넌스 유형이 중첩되어 나타나는 것 은 기존 하천관리 거버넌스의 한계를 극복하기 위해 다양한 보조적인 거버넌스 장치들을 도입해 왔기 때문이다. 이렇게 보면, 국가별로 생․물리적, 지리적, 정 치․경제적, 사회․문화적 여건과 경험에 따라 유역통합관리 또는 통합적 수자 원관리가 다양한 모습으로 도입될 것이라 예상할 수 있다.
4대강 사업이후의 하천관리에 대한 제언으로는 중앙정부 주도의 하천관리(유 형Ⅰ)을 들 수 있다. 유형 I은 기존의 중앙정부 중심적 하천관리 체계를 더욱 강 화시키는 방안이라고 할 수 있다.
다음은 지자체 중심의 하천관리(유형 Ⅱ)를 제시할 수 있다. 유형 II는 4대강 사업 이후에 지자체 중심의 행정구간별 하천관리체계로의 전환을 의미한다. 이 는 우리나라의 여건상 바람직한 형태는 아닌 것으로 평가된다.
중앙정부 주도적 유역별 하천관리(유형 Ⅲ)은 유역을 통합적으로 관리하되, 중 앙정부 주도로 하천관리를 도모하는 형태이다. 기존의 하천관리에서 시․도에 위임한 하천의 유지관리를 유역 중심으로 전환하는 방법이다. 우리나라 실정에 는 가장 바람직한 도입의 형태가 될 수 있다.
마지막으로 지자체 중심의 유역관리(유형 IV)를 들 수 있다. 4대강 사업 이후 에 하천의 유지관리를 유역 내의 지자체가 중심이 되어 하천을 관리하되, 지자체 간의 협의를 도모할 수 있는 지자체 중심의 유역협의체 형태로 관리체계를 전환 하는 것이다. 이 유형은 하천관리를 유역내의 해당지자체가 주도적으로 관리하 는 방식으로, 이러한 유형이 우리나라에 정착되기 위해서는 지자체의 하천관리
재원, 인력, 상․하류간의 갈등 등이 어느 정도 해결된 후에 도입될 수 있을 것으 로 판단된다.
4대강 하천연안 개발의 통합적 실천방안을 위해서는 통합적 하천연안 개발의 기본원칙을 제시하였다. 하천연안 개발과 보전의 통합, 상․하류 지역 간 상생발 전, 계획과 실천의 연계가 여기에 해당된다. 또한 계획의 실천력을 높일 수 있도 록 국가, 지자체, 민간으로부터 투자 재원을 확보하고 관련 조직 및 인력을 확충 해야 한다. 4대강 살리기 사업과 연계 시행하는 중앙정부 및 지자체의 지역개발 재원 확보, 수익사업에 대한 적극적인 민간투자 유치, 하천관리 및 개발 기금․
부담금․세원의 신설 등을 통해 안정적인 투자재원을 확보하여야 한다. 4대강 연 안지역의 관리 및 개발을 전담하는 조직 및 인력을 확보하는 방안도 중요하게 고려할 필요가 있다.
이를 위하여 통합적 실천방안의 하나로 4대강 하천유역의 통합적 개발 및 관 리를 위한 새로운 거버넌스 조직으로 유역별 발전협의회의 구성을 제시하였다.
유역별 발전협의회는 해당유역의 광역시․도 및 시․군이 중심이 되어 구성되 고, 여기서는 유역 내의 하천연안의 합리적 개발과 보전에 필요한 마스터플랜을 수립하여야 한다. 4대강 하천연안 발전계획의 집행에 필요한 재원을 확보하기 위 해 중앙정부 및 지자체의 일반회계와 특별회계를 중심으로 새로운 기금의 조성 과 부담금 도입, 채권 발행 등 다양한 방안을 모색할 필요가 있다. 단기적으로는 4대강 살리기 사업의 연계사업으로 추진되는 각종 지역개발 재원을 통합하여 하 천연안 발전계획과 연동하여 집행하는 방안을 모색하여야 한다. 중기적으로는 4 대강 연안지역 개발사업으로 발생하는 지가상승과 조세수입을 근거로 채권을 발 행하거나 민간부문에 융자하여 지역개발 사업에 투입하는 방안 검토(TIF 제도 활용), 하천연안 발전계획 중에서 수변도시 개발, 도시재생 등 수익창출이 가능 한 사업의 추진을 위해 광특회계 및 일반회계의 관련 사업비, 지자체의 도시·주 거환경정비기금 등을 활용하여 기금을 설치하는 방안을 검토하여야 한다. 장기 적으로는 하천연안 개발 및 관리를 위한 각종 재원을 통합하고 일반회계의 지원 금을 포함하여 새로운 특별회계를 설치하는 방안을 추진할 필요가 있다.
제6장 결론
하천 및 하천연안의 개발과 관리에 대한 이론적 고찰과 외국사례를 바탕으로 4대강 사업 이후의 하천과 수변공간의 건전한 활용을 지속적으로 추진하기 위하 여 통합적 실천과제를 세 부문으로 나누어 도출하였다. 하천관리, 수자원관리, 그 리고 하천연안의 개발과 보전부문으로 구분하여 정책과제를 도출하고 개선방안 을 제시하였다. 여기에는 하천의 유지관리를 위한 조직의 정비, 상․하류간의 갈 등을 사전적으로 차단하기 위한 수리권, 물 값, 취수원 등에 대한 필요한 제도적 개선방안을 제시하였다.
마지막으로 앞에서 제시한 다양한 정책과제를 통합적으로 추진하기 위한 거버 넌스의 구축방안을 제시하였다. 우선 하천관리에 대한 평가기준을 통한 평가를 시도하였고, 하천관리의 유형을 크게 4가지로 구분하여 제시하고 각 유형별 장․
단점을 제시하고 있다.
본 연구에서 제시한 정책과제를 지금부터 하나씩 준비하고 추진해 나간다면, 4대강 살리기 사업의 궁극적인 목표인 하천과 연계한 지역주민의 삶의 질 제고, 지역의 활성화에 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
