특 집
2015 노사관계 진단 및 평가
■ 공공기관 노사관계 진단 및 평가 (노광표)
■ 보건의료노조 산별교섭 평가와 쟁점 (이정희)
■ 금속산업 노사관계 실태와 평가 (곽상신)
공공기관 노사관계 진단 및 평가
노 광 표*
1)
Ⅰ . 문제 제기
공공기관노사관계가 2014년에 이어 2015년에도 사회적인 주목의 대상이 되고 있다. 공공기 관노사관계에 관심이 집중되는 이유는 공공부문노사관계를 통해 향후 정부의 노동정책 방향 을 가늠할 수 있기 때문이다. 정부는 공공기관노사관계를 민간부문노사관계를 선도하는 모범 사례(best practice)로 만들고자 노력해 왔다. 이에 따라 공공기관노사관계는 향후 정부의 고용 노사관계 정책이 어떤 방향으로 추진되는가를 파악할 수 있는 준거 틀(frame of reference)로 작 용한다. 정부는 공공기관 인사노무관리의 핵심 정책으로 임금피크제를 포함한 성과형 임금체 계 도입, 저성과자 퇴출 등 노동 유연성 강화 방안을 설정하고 있다. 이들 내용은 정부의 노동 시장 구조개혁의 기본 방향과 맞닿아 있는 정책이다. 2014년 공공기관노사관계가 공공기관 정 상화를 둘러싼 정책 갈등이었다면, 2015년은 임금피크제 도입을 둘러싼 갈등이 증폭된 한 해라 할 수 있다. 정부는 2016년 60세 정년연장 시행을 앞두고 임금피크제 도입을 공공기관에 강제 하였고, 공공기관노동조합들은 공동투쟁본부를 결성하여 맞섰다. 또한 정부는 공공기관의 연 공형 임금체계를 성과․직무연동형 임금체계로 바꾸려 하였다.
이 글은 2015년 공공기관노사관계의 실태를 파악하여 향후 개선을 위한 시사점을 찾기 위한 목적으로 작성되었다. 이 글의 주된 문제의식은 다음과 같다. 첫째, 정부는 4대 부문 개혁의 일환으로 공공기관 1, 2단계 정상화 조치를 추진하였다. 정상화 조치가 노사관계에 미친 영향 은 어떠했는가? 둘째, 공공기관 정상화 정책에 맞선 노동조합의 대응은 어떠했는가? 지난 시기 와 구분되는 공통점과 차이는 무엇인가? 셋째, 공공기관 단체교섭의 변화는 나타나고 있는가?
정책협의 사례로 노사정위원회 공공부문발전위원회 운영과 활동은 어떠했는가? 넷째, 임금피 크제 도입을 둘러싼 노사갈등의 쟁점과 내용을 파악한다.
* 한국노동사회연구소 소장([email protected]).
Ⅱ . 공공기관 2단계 정상화 정책과 노동조합의 대응
1. 공공기관 2단계 정상화조치
정부는 2015년 1월 16일 공공기관운영위원회(이하, 공운위)을 통해 ｢2단계 공공기관 정상화 추진방향｣을 확정 발표하였다. 공공기관 정상화 2단계 대책은 ‘효율성․생산성 제고’를 키워드 로 하여 공공기관의 기능 재편과 성과중심의 운영을 핵심 내용으로 담고 있다. 이와 함께 정부 는 정상화 1단계 대책(2013년 12월 발표)에서 계획한 부채 감축과 방만 경영 개선사항이 상당 수준 이행된 것으로 평가한 가운데, 2단계 대책에서도 부채감축에 대한 이행방안을 포함시켰 다. 공공기관 정상화 대책은 2013년 7월 발표한 ‘공공기관 합리화 정책’을 두 차례에 나누어 순차적으로 진행되는 흐름을 보인다. 즉 공공기관 합리화 정책 중 ‘공공기관 효율화’ 전략에서 제안되었던 ‘공공기관 부채관리 강화’ 과제가 1단계 정상화 대책의 핵심이었고, ‘상시적 기능 점검체계 확립’ 과제는 2단계 대책의 중심의제로 설정되었다.
정상화 2단계 대책은 기반과제, 중점과제, 지속과제로 나누어진 가운데, 중점과제로 제시된
‘핵심업무 중심 기능 재편’과 ‘성과중심 운영체계 정착’ 내에 있는 세부과제들이 공공기관 운 영 및 노사관계에 큰 영향을 미칠 것으로 예상되었다.
가. 기관 간 및 기관 내 기능 재편
정부는 2단계 대책에서 2015년 공공기관 중점기능 점검 추진 사항으로 4대 분야(정보화, 해 외투자, 고용복지, 중소기업)에 대한 기능점검 마무리와 더불어 3대 분야(SOC, 문화․예술, 농 림․수산)와 기타분야(친환경 상품인증, 위험기계인증 검사업무 등)에 대한 기능점검을 실시할 것을 계획하였다.
먼저 공공기관 기능점검은 “유사중복 해소, 효율성 제고, 기능재정립”을 목표로 민간과 경합 부문, 비핵심사업 부문, 자회사 사업에 대한 점검을 통해 기관 간 및 기관 내부의 기능조정을 제시하였다. 기능점검 과제는 공공기관의 사업 축소 및 기관 간의 통폐합을 수반할 가능성이 높은 한편, 공공기관의 설립 목적에 부합하지 않는 사업을 조정하는 것에 그치지 않고 민간부 문의 이익을 확대하는 방향(자산매각, 민영화)으로 진행될 가능성이 크다. 2단계 대책에서 기 반과제의 ‘부채감축’, 중점과제의 ‘2015년 중점기능 점검’과 ‘투자활성화’의 내용을 종합하면, 공공기관의 기능점검은 비핵심부문의 자산매각 및 사업 조정의 근거가 되고, 자산매각과 민간
자본의 사업 참여를 활성화하기 위한 장치들이 배치되어 있다. 즉 부채감축계획이 이행될 수 있도록 자산매각지원위원회를 운영함과 동시에 이행실적을 경영평가에 반영하고, 민간자본 활 용을 통한 사업 추진 시 인센티브 부여를 계획하고 있다. 한편, 2014년 11월 25일 개최된 ｢공공 기관 기관장 워크숍｣에서 정부(기재부)는 2015. 2월부터 에너지, 환경, 교육 등 3대 분야에 대한 기능점검을 통해 중복업무 및 민간경합 업무를 해소하는 동시에, 기관별 핵심기능을 강화하는 작업을 추진하고, 2016년 하반기에는 보건의료, 산업진흥, 정책금융 분야에 대한 기능조정에 착수할 계획을 밝혔다. 에너지, 환경, 교육 등이 시급한 기능 조정 대상으로 꼽힌 것은 국민생 활 연계성, 개편 시급성 등을 고려한 것이었다. 먼저 에너지 분야는 법적 근거가 없는 비핵심 사업, 민간경합사업, 유사․중복사업 등이 점검 대상으로 한국전력, 발전5사, 한수원, 가스공사, 광물공사, 한전원자력연료 등 27개 공공기관이다. 환경분야는 업무 중복, 과도한 업무영역 확 장, 기능강화 필요분야 등이 점검 대상으로 환경공단, 환경산업기술원, 국립공원관리공단, 국 립생태원, 기상산업진흥원 등 9개 공공기관이다. 마지막으로 교육분야는 민간경합업무, 기관 간 유사․중복사업, 감사원 지적사항 등이 점검내용이며 한국학중앙연구원, 과학기술연구회 소관 출연연구기관 등 27개 공공기관이 그 대상이었다.
나. 성과중심의 운영체계
정상화 2단계 대책에서 두 번째 중점과제는 ‘성과중심의 운영체계’ 정착으로, 성과연봉제와 업무 저성과자 퇴출제와 같은 임금 및 인력운영제도 개편을 핵심 사안으로 한다. 2단계 대책에 서 성과연봉제 확산 과제는 우선 적용대상이 기존 간부직에서 ‘최하위직급 또는 7년 미만 근속 자를 제외한 전 직원’으로 확대되는 내용을 담고 있다. 기획재정부는 2010년 6월 ｢공공기관 성과연봉제 권고｣에서 총연봉 대비 성과연봉 비중을 20～30% 이상(공기업은 30% 이상)으로 운영하고, 최고-최저 등급 간 성과연봉의 차등 폭을 최소 2배 이상이 되도록 지침을 내린 바 있고, 이를 경영평가에 반영함으로써 공공기관 내 성과연봉제를 확산시켜 왔다. 공공기관의 성 과연봉제 확대 방안은 현행 연공급 중심의 임금체계 개편을 가속화할 요인이 될 것으로 예상 된다. 2010년 성과연봉제 권고안에 따라 기본연봉의 인상률 차등 적용과 수당 단순화 과정에서 성과형 급여를 확대시키는 것은 기존 호봉제 성격이 대폭 약화되는 것을 의미한다.
다. 임금피크제 도입
2단계 정상화 조치와 함께 정부가 강력하게 추진한 것은 임금피크제(이하, 임피제) 도입이었 다. 2단계 정상화 조치에서 부각되지 않았던 임피제는 2015년 5월 정부의 임피제 권고안이 발
표되면서 공공기관노사관계의 최대 갈등 요인으로 부상하였다. 기획재정부는 2015년 4월 23일 공운위를 개최하여 ｢공공기관 임금피크제 추진방향｣을 논의하였고, 5월 7일 공공기관의 임피 제 권고안을 확정하였다. 정부가 임피제 권고안을 마련한 이유는 2016년부터 정년 60세는 법으 로 강제되지만 2014년부터 정부가 공공기관에 요청하였던 임피제 도입률이 정부 기대치에 못 미쳤기 때문이다. 316개 전체 공공기관 중 임피제 도입기관은 56개(공기업 12, 준정부기관 22, 기타공공기관 22)로 도입률은 18% 수준이었다.
이에 따라 정부는 공공기관에 권고사항이었던 임피제 도입을 사실상 모든 기관에 강제하는 방 향으로 정책을 선회하였다. 정부 권고안 중 특징은 임피제를 정년연장에 따른 인건비 감소방안이 아닌 청년고용 확대와 연계하였다는 점이다. 정부 권고안의 핵심은 “모든 공공기관에서 임피제를 도입하고, 절감된 인건비로 퇴직자 수만큼 신규채용을 늘려야 한다”는 내용이었다. 정부는 공공기 관의 임피제 의무 도입으로 2년간 약 6,700명의 신규 고용이 창출될 것으로 판단하였다. 아울러 정부는 공공기관의 임피제 도입을 민간부문으로 확산시켜나간다는 계획을 갖고 있었다.
정부의 공공기관 임피제 권고 내용은 <표 1>과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 임피제의 대상은 모든 공공기관이며, 전 직원을 대상으로 제도를 도입하여야 한다. 이에 따라 정년을 종전 60세 미만에서 60세로 연장하는 기관뿐 아니라 정년이 60세 이상인 기관도 임피제를 도입해야 한다.
직급별 정년이 상이하여 일부 직급만 정년을 연장하는 경우에도 전 직원을 대상으로 도입해야 하며, 임피제를 이미 도입한 기관 역시 권고안에 따라 제도를 수정․보완해야 한다. 다만, 급여 수준이 최저임금의 150% 수준 이하로 매우 낮은 경우 등은 적용에서 제외할 수 있다. 한편, 임피제 도입을 이유로 정년을 종전 60세 이하에서 60세를 초과하여 연장할 수 없는데, 직급별 로 정년을 달리 적용하는 기관도 직급별 정년일치를 이유로 60세 미만 직급의 정년을 60세를 초과하여 연장할 수 없다. 둘째, 각 공공기관은 임피제 도입과 함께 청년 일자리 창출을 위해 매년 신규채용 목표를 설정해야 한다. 신규채용 규모는 새롭게 정년을 연장하는 기관은 정년연 장으로 인한 퇴직연장자 증가분으로, 이미 정년이 60세 이상인 기관은 정년도래 1년 전 인원의 증가분으로 설정해야 한다. 셋째, 임금지급률과 임금조정기간과 관련하여, 임피제 관련 신규채 용 인원의 인건비는 임피제 절감 재원을 통해 충당하는 것을 원칙으로 하기 때문에 임금지급 률과 임금조정기간 등 임피제 세부사항은 기관의 연령분포, 임금체계 등을 감안하여 합리적으 로 설계한다. 넷째, 각 기관에서는 매년 설정하는 임피제 관련 신규채용 규모만큼을 별도정원 으로 반영한다. 직급은 별도직군 또는 초임직급으로 구분하여 적용하는데, 별도직군은 임피제 대상자의 별도직무를 개발하고 적정임금수준 설정 시 해당 직무에 따라 별도직군 정원을 설정하 며, 초임직급은 별도정원 중 별도직군 정원을 차감한 수만큼 초임직급의 별도정원으로 설정하게 된다. 다섯째, 임피제 대상자의 직무와 관련하여 해당기관은 대상자의 능력과 경험이 기관의 생 산성 향상에 기여할 수 있도록 적합한 직무를 개발하여야 한다. 각 기관은 임피제 대상자의 업무
<표 1> 정부의 공공기관 임금피크제 주요 내용
주요 내용
임금피크제 대상
- 모든 공공기관, 전 직원 대상
- 기도입기관 역시 권고안에 따라 제도 수정・보완 - 적용 제외 가능(급여가 최저임금의 150% 수준 이하) - 임피제 도입을 이유로 정년 60세 초과 설정 불가
신규채용 규모 설정
- 기관은 청년고용을 위해 매년 신규채용 목표 설정 ∙(정년연장 기관) 정년연장으로 인한 퇴직연장자 증가분 ▪(기정년 60세 이상 기관) 정년도래 1년 전 인원의 증가분 - 매년 신규채용 목표달성 여부를 확인
- 목표달성 인원 인건비 일정부분은 총인건비 인상률 예외로 허용하고, 미달인원에 해당하는 인건비는 총인건비에서 차감
임금지급률/임금 조정기간
- 신규채용 인원의 인건비는 임피제 절감재원을 통해 충당 - 임금지급률, 임금조정기간 등 세부사항은 기관이 설계
- 임금지급률은 직위, 직급, 직종, 직무 등에 따라 다르게 설정 가능 - 임금조정기간은 정년연장 기간 등을 고려하여 설정 가능
별도 정원 관리
- 매년 설정하는 임피제 관련 신규채용 규모만큼 별도정원으로 반영하며, 직급은 별도직군 또 는 초임직급으로 구분 적용
: 별도정원 = 별도직군 정원 + 초임직급 정원
▪(별도직군) 임피제 대상자의 별도직무를 개발하고 적정임금수준 설정시, 해당 직무에 따라 별도직군 정원 설정
▪(초임직급) 별도정원 중 별도직군 정원을 차감한 수만큼 초임직급의 별도정원으로 설정 - 임피제 대상자는 모두 정원내 인력으로 관리
- 정년 이후 재고용을 전제로 임피제를 적용하면서 정년도래 전에 정원외 인력으로 전환 불가
대상자의 직무
- 임피제 대상자의 능력과 경험이 기관의 생산성 향상에 기여할 수 있도록 적합한 직무개발 - 임피제 대상자의 업무능력 및 기관별 직위․직무 구조 등을 고려하여 다양한 직위․직무 부
여 가능
- 임피제 대상자의 동기부여와 직무 등에 따른 적절한 보상을 위해 임금지급률 및 임금조정기 간 차등이나 직무급, 역할급 등 지급 가능
기타사항
- 대상자는 제도적용 전에 퇴직금 중간정산 실시 - 임피제 기간 동안 연단위로 퇴직금 정산 가능 - 상생고용지원제 시행(기업 대상)
자료 : 기획재정부 보도자료(2015.05.07).
능력 및 기관별 직위․직무구조 등을 고려하여 다양한 직위․직무의 부여가 가능하며, 임피제 대상자의 동기부여와 직무 등에 따른 적절한 보상을 위해 임금지급률 및 임금조정기간 차등이나 직무급, 역할급 등을 시행할 수 있다. 여섯째, 임피제 대상자는 임피제 적용 전에 퇴직금 중간정 산을 해야 하고, 임피제 기간 동안에는 연단위로 퇴직금 정산이 가능하다. 아울러 정부는 임피제 를 도입한 기업이 청년을 고용할 경우 한 쌍당(임금피크제 대상자+ 청년 신규 채용자) 최대 연 1,080만 원까지 임금을 지원하는 내용의 ‘세대 간 상생고용 지원제도’를 도입한다.
정부가 공공기관에 임피제 도입을 강하게 요구하였던 또 하나의 이유는 공공기관의 연공형 임금체계의 문제점을 완화하기 위함이었다. 공공기관은 공무원과 함께 내부노동시장을 갖고
있는 대표적인 부문으로, 최하위 직급에서 입직이 이루어지고 그 이후 위계적인 승진사다리에 따라 승진이 이루어지며, 정년까지 장기고용이 보장된다는 점을 특징으로 한다. 국회예산정책 처의 “공공기관 임금 현황 자료조사”를 통해 공공기관과 민간기업의 연령대별 근속연수를 비 교해 보면 [그림 1]과 같다. 20세부터 34세까지는 민간부문과 공공기관의 근속연수는 엇비슷하 거나 민간부문이 약간 높다. 하지만 35세를 기준으로 공공기관의 근속연수는 민간기업에 비해 급증하는 것을 확인할 수 있다. 20대에는 민간기업이 공공기관보다 근속연수가 더 길지만, 33 세에 6.5년으로 양 부문의 근속연수가 동일해진 이후, 공공기관의 근속연수가 민간기업보다 길 어져서 퇴직 직전인 58세에 이르면 공공기관의 근속연수는 27.4년인 데 비해 민간기업의 근속 연수는 16.3년으로 공공기관보다 11.1년이 짧다(전수연, 2014). 이와 같은 공공기관 인력 구조 의 특성은 공공기관에 별도의 인건비 예산이 지원되지 않으면 정년연장은 곧바로 신규인력 충 원 감소로 연결될 수밖에 없는 상황이었다.
[그림 1] 공공기관과 민간기업 정규직의 연령별 근속연수
민간기업공공기관
연 령 근속
연수 30(년)
25 20 15 10 5
020 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 (세)
2. 공공기관노조의 대응
공공기관노동조합들은 1단계 정상화 정책과 똑같이 공공기관 2단계 정상화 조치도 공공기 관의 핵심 문제점을 잘못 진단하고 있다고 주장한다. “공공기관의 방만 경영을 바로잡겠다며
‘파부침선’의 각오로 정부가 팔을 걷어붙였던 공공기관 정상화대책의 결과는 주요 공공기관 노동자의 월평균 복리후생비 10만 원을 삭감하는 것이었고 공공기관 주요사업을 중단하는 것 이었으며, 알짜 자산을 매각하는 것이었다.” 이런 인식에 기초하여 “2단계 정상화 조치는 공공
기관의 일자리를 줄이고, 공공기관의 핵심사업을 정리하여 민영화하고, 임금과 근로조건의 하 향평준화”로 노동기본권을 위협하는 정책이라고 판단하였다.
가. 공공부문 공투본의 대응 및 활동
성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제 도입을 핵심으로 하는 2차 정상화 정책이 발표되면서 공공 기관노사관계는 또 한 번 격랑에 직면하게 되었다. 1차 정상화 저지 투쟁이 실패한 이후 공공 기관노조들은 향후 투쟁 전략에 골몰하였다. 공공기관노조들은 1차 투쟁이 패배한 원인이 ‘경 영평가’에 대한 공동대응의 실패에 있다고 판단하고, 평가군별 공동대응 방안을 마련하기로 결의하였다. 2015년 공대위 활동은 다음 세 가지 점에서 2014년과 다른 특징을 보여주고 있다.
첫째, 공동투쟁본부로의 전환이다. 공공기관노동조합들은 공대위를 통해 정상화대응 활동을 추진해 왔으나 상시 투쟁체계 구축을 위해 2015년 6월 24일 ‘양대노총 공공부문 노동조합 공동 투쟁본부’로 전환하였다. 공투본으로의 전환은 대책기구에서 투쟁본부로의 조직 위상 변화를 의미하는데 연대투쟁을 한층 더 강화하겠다는 의지의 표명이었다. 공투본은 투쟁 목표로 “(저 지!) 노동시장 구조개악, 2단계 가짜 정상화와 (쟁취!) 공공서비스 확대하여 좋은 청년일자리 대폭 늘리자”를 제시하였다. 공투본의 구조는 “공투본 대표자회의, 집행위원회(실무회의), 전 국 공공기관노동조합 대표자회의, 경영평가군별 노조대표자 회의(공기업1․2군, 준정부기관, 지방공기업 등)”로 구성되었다. 공투본의 2차 정상화정책에 대한 기본 인식 및 대응은 <표 2>
의 대정부요구안을 통해 확인할 수 있다. 초기 성과연봉제, 기능조정 대응을 중심으로 시작된 공대위 활동은 4월 임피제가 전면 부각되면서 임피제 도입 저지 활동에 집중하였다.
둘째, 경영평가군별 대응 체계 마련이다. 과거 공대위는 316개 공공기관 모두를 포괄하다 보니 공공기관의 유형별 특성을 반영하지 못했다는 문제점이 지적되어 왔다. 이에 따라 2015년 에는 공공기관 중 규모가 큰 공기업들의 별도 대응 기구 및 체계가 마련되었다. 공기업 10개(공 공기관 경영평가 공기업1군) 기관 11개 노조 대표자들은 공기업 정상화 조치에 공동대응을 결
<표 2> 올바른 공공기관 개혁을 위한 대정부 6대 정책 요구
1. 공공서비스 확대, 국민과 노동자가 참여하는 공공기관 운영제도 민주적 개혁
2. 사회적 공론화, 국민적 합의, 노동자와 협의 없이 추진되는 공공기관 기능조정은 ‘우회 민영화’에 불과하므로 중단
3. 공공기관에 적합하지 않은 성과경쟁 강요하는 성과연봉제, 퇴출제 추진 중단
4. 정년연장 취지에 따라 획일적 임금피크제 강요 중단하고 정년연장에 따른 총인건비 반영으로 청년일자리 창 출 보장
5. 직접고용, 무기계약직, 간접고용 등 공공기관 비정규직의 실질적 처우개선과 고용 안정 보장 6. 1단계 정상화정책 미이행 기관에 대한 임금동결 조치를 철회, 자율교섭 존중
의하였다. 3월 18일 회의를 통해 “1단계 가짜 정상화 대응 과정을 성찰하고 정부의 다양한 분 리전략에 대한 종합적 대책을 마련하기로 하였다. 특히 성과연봉제, 퇴출제, 임피제, 기능조정 (민영화) 등 2단계 정상화 대책에 대해서는 모든 공기업노조가 전면 거부할 것”을 결의하였다.
<표 3>은 “국민, 공기업 노동조합 조합원, 양대노총 및 조합원”에 호소하는 공기업 노동조합 대표자들의 메시지이다. 이는 1단계 정상화 대책 대응과정에서 나타난 연대전선 분열에 대한 반성, 여론을 존중할 필요성에 대한 조직 내 동의를 잘 나타내고 있다(유병홍, 2015). 그러나 공기업노조들은 8월 말을 기점으로 기관별로 임피제를 수용함으로써 약속하였던 공기업들의 공동 대응은 성사되지 못하였다.
<표 3> 10개 공기업노조의 약속
- (국민들께 드리는 약속) 2단계 가짜 정상화라는 정부의 압박과 분리전략에 굴복하지 않고, 안전한 대한민국, 사회안전망의 최후 보루로서 공기업을 지키고 국민들을 위한 더 좋은 공공서비스를 제공하겠다고 약속드린다.
- (조합원께 드리는 약속) 지난해 연대전선 분열에 반성하며, 어떤 분열책에도 불구하고 2단계 정상화 대책을 거부할 것을 노조 대표자들이 공동으로 약속드리며, 조합원들이 함께 돌파할 것을 결의한다.
- (양대노총 조합원들께 약속과 호소) 공기업1군 노동조합은 양대노총 공대위 모든 조합원 및 전체 노동자와 함께하겠다고 약속하고, 연대 투쟁해줄 것을 호소한다.
셋째, 공공부문 공투본과 ‘양대노총 제조부문 공동투쟁위원회(이하 제조 공투본)의 연대활 동이다. 과거 양대노총(한국노총과 민주노총)의 연대 활동은 현안 중심으로 운영되어 왔으나 노총 산하 연맹들의 연대 기구 구성 및 공동행동은 이례적이다. 양대노총 산하 연맹 간 연대활 동은 공공과 제조부문에서 추진되었는데, 2015년에는 양 조직 간 공동 회의 및 공동 집회가 진행되었다. 2015년 4월 15일 양 조직 간 실무연석회의가 개최되어, 정부의 노동시장 구조개혁 및 공공기관 2단계 가짜 정상화대책에 대한 공동대응 투쟁을 협의하고, 실천하였다.
나. 임금피크제 도입 저지 투쟁 및 활동
2015년 공공기관노사관계의 최대 갈등 요인은 임피제 도입 여부였다. 정부는 2015년 하반기 에 성과연봉제 및 퇴출제 가이드라인을 발표하겠다고 했으나 임피제 도입을 둘러싼 갈등이 확 산되면서 가이드라인 발표는 2016년으로 연기되었다.
공공기관노조들은 정년연장에 따른 임피제 도입에 반대하였다. 공공부문 공대위는 “공공기 관 청년일자리, 임피제가 답이 아니다”라는 성명서에서 “정부의 정책은 ‘공공기관별 총인건비 를 묶어둔 상태에서, 공공기관 노동자들이 정년 연장된 고령자와, 신입직원 신규채용 비용을 모두 부담하라’는 것으로 요약할 수 있다. 그럴듯하게 청년과 고령자 모두의 일자리를 창출하
겠다고 생색을 내고 있지만, 정부와 공공기관 사측은 한 푼도 부담하지 않고, 모든 부담을 노동 자에게 전가하는 방안이다.”고 비판한다. 공공기관노조들의 임피제 반대 활동은 성명서 발표, 정책토론회의 개최 그리고 7월 4일 공공부문노동자 결의대회로 이어졌다. 6월 24일 공대위 주 최로 개최된 “정년 60세 시대, 임피제가 청년실업의 해결책인가?” 토론회에서는 임피제와 청년 고용의 연관성이 없음을 주장했다. 즉 “1990년대 초 경제협력개발기구(OECD)는 청년실업 대 책으로 고령자 조기퇴직 정책을 권고했지만 부작용이 나타나 2006년 권고를 폐기했다. 우리나 라도 세대 간 직종 분리가 상당한 수준이어서 세대 간 일자리 전쟁이 일어나기 힘들다는 분석 이 주를 이루고 있다. 정부가 공공부문에 도입하려는 임피제가 조기퇴직을 유도하는 형태로 전개될 가능성이 높다.” 또한 “임피제 대상자의 임금이 많이 깎이면 신규채용 재원 마련을 위 한 다른 재직자 부담은 줄고, 임금이 적게 깎이면 재직자 부담이 늘게 되는 구조로 설계되어 있다. 이 방안은 임피제 대상자와 재직자의 갈등을 유발해 조기퇴직을 유도하기 쉽다. 청년고 용 확충은 정원 확대와 인건비 상향 조정을 통한 신규채용․정년연장”을 제시했다1).
하지만 공공기관노조들의 반대에도 불구하고 정부는 초기 계획하였던 정책 목표를 수정하 지 않았고 공공기관노동조합의 협조와 압박이라는 채찍과 당근을 구사하였다. 정부는 공공기 관노동조합들의 반발과 저항이 확대되자 임피제 도입을 강제하기 위해 공운위(7.29)를 통해 임 피제 도입 결과를 공공기관 경영평가에 반영하기로 결정하였다. 임피제 도입 여부, 임금 지급 률 조정 등 제도 적합성, 조기 도입기관 가점부여 등 최대 3점(2점 + 가점 1점) 범위 내에서 차 등 반영할 계획을 발표하였다. 또한 기획재정부는 매월 공공기관 임피제 점검회의(재정관리관 주관)를 개최하여 추진 상황을 점검하기도 하였다.
그런데 공공기관노조들은 임피제 전면 반대 입장을 표명하였지만, 세부 내용을 보면 임피제 에 대한 ‘조건부 수용’이라 볼 수 있다. 노동조합들의 임피제에 대한 입장은 다음과 같이 요약 할 수 있다. 첫째, 노조와의 협의를 통한 제도 도입이다. 정년연장에 따른 인건비 절감 및 청년 고용의 확대를 위해서는 임피제가 필요할 수 있지만 그것은 각 기관마다 퇴직자 수, 신규채용 의 필요성이 각각 다르므로 획일적으로 규제할 사항이 아니다. 즉 공공기관들은 각 기관의 업 무 성격이나 정년제의 차이 때문에 일괄적으로 임피제 도입을 이야기할 수 없다. 둘째, 신규 고용 창출을 위한 총인건비가 인상되어야 한다. 공공기관노조들은 공공기관의 청년실업 해소 를 위한 인력 증원에는 동의하나 그 재원은 별도로 마련되어야 한다고 주장하였다. 고령노동자 의 임금을 깎아서 신규 채용자의 인건비를 마련한다는 것은 그 효과가 제한적이며 지속가능성 이 없다고 판단한다. 셋째, 획일적 적용이 아닌 기관별 특수성 인정이다. 60세 정년 시행 이전 인 2015년 현재 공공기관들의 정년은 55세에서 61세까지 각 기관별로 큰 편차를 보이고 있다.
이와 같은 정년 상황은 임피제 도입에 대한 기관별 수용성 차이로 나타났다. 정년이 낮은 기관
1) “임금피크제, 일자리창출 정책 아니다”, 매일노동뉴스(2015.06.25)
은 임피제 수용성이 높지만 정년이 60세였던 기관들은 반대의견이 클 수밖에 없다. 특히 정부 출연연구기관들은 정년이 60∼61세이므로 임피제는 임금삭감 이외에는 어떤 유인책도 없다고 할 수 있다. 즉 “몇 개 공공기관지부를 제외하면 정년이 60∼61세이다. 출연연이나 일부 준정 부기관의 경우에는 IMF 환란을 빌미로 기존 65세였던 정년을 61세 이하로 강제로 단축했던 결과이다. 따라서 정부는 임피제라고 말하지만 현장에서는 임금 강제 삭감일 뿐이다.”고 주장 한다. 넷째, 공공부문 내 형평성 문제이다. 공무원은 2009년부터 6급 이하 하위직 공무원들의 정년을 단계적으로 연장하여 2012년부터 모든 공무원의 정년은 60세로 연장되었다. 그런데 공 무원의 정년을 연장하면서 공무원에게는 임피제를 도입하지 않았는데, 같은 공공부문인 공공 기관에만 임피제를 획일적으로 도입하는 것은 형평성에 맞지 않다는 주장이다.
공공기관노동조합들의 반대로 임피제 도입은 상반기까지 더딘 모습이었으나 9월 말을 기점 으로 도입 기관들이 급격히 증가하였고, 10월 말 대부분의 기관에서 도입되었다. 2015년 1월 현재 18%에 머물던 공공기관 임피제 도입률은 9월 4일, 100개 공공기관으로 확대되었고, 기획 재정부의 12월 7일 발표에 따르면 313개 모든 기관에 임금피크제가 도입되었다. 임피제 도입 내용을 보면, 평균적으로 퇴직 2.5년 전부터 임피제에 들어가며, 임금지급률은 평균 1년차 82.9%, 2년차 76.8%, 3년차 70.2% 수준이다. 또한 임피제 도입으로 절감된 재원을 활용한 2016 년 신규 채용인원은 총 4,441명이었다(기획재정부, 12월 6일 보도자료).
3. 노사정위 공공부문 발전위원회 운영
공공부문은 정부가 사용자의 위치에 있지만 단체교섭에 나서지 않음으로 인해 단체교섭의 무용론이 제기되어 왔다. 공공기관노동조합들은 이러한 이유로 기관별 교섭이 아닌 대정부 교 섭을 요구해 왔으나 정부는 이를 거부함으로써 중앙 차원의 단체교섭은 실시되고 있지 않다.
다만, 공공부문 내 노사갈등이 심화되면 정책협의의 장으로 노사정위원회 내 공공부문 특위가 설치 운영되어 왔다. 정부와 공공기관노동조합들은 1단계 정상화대책 추진과정에서 발생한 갈 등을 해소하고, 노사정이 함께 미래 지향적인 공공부문 개혁방안을 마련하자는 데 공감대를 형성하고 노사정대표자 간담회(2014. 7. 29), 제86차 본위원회(2014. 8. 19), 제91차 상무위원회 (2014. 8. 29～9.1)를 통해 공공부문 발전위원회(이하, 공발위)를 구성․발족하였다. 공발위는 2014년 9월 17일부터 2015년 4월 30일까지 진행되었으며, 위원은 위원장 1명, 근로자․사용 자․정부위원 각 3명, 공익위원 5명 등 총 15명으로 구성되었다.
공발위의 의제는 크게 네 가지로 논의되었다. 첫째, 2015년 예산편성지침 관련 이슈로 사내 복지기금, 복리후생제도, 임금격차 해소 등이 다루어졌다. 둘째. 공공기관 관리제도 개선방안 으로 경영평가제도 운영개선, 공운위 제도(노동계 참여문제 등), 외주용역 발주제도, 셋째, 인
력운용 및 임금체계 합리화 방안으로 인력충원, 비정규직, 정년연장, 임금체계, 마지막 기타사 안으로 공공기관 기능조정 관련사항, 금융부문 경쟁력 강화방안, 공공부문 개혁진단과 발전방 안 연구용역 발주 등이었다. ‘2015년 예산편성지침 관련’ 사항을 보면 노동계와 기획재정부는 상당 부분 의견 일치를 보았으나, 인건비 인상기준 포함여부에 대한 견해의 차이로 최종 합의 에 이르지 못하였다. 이 결과 권고문은 채택하지 않되, 그간의 논의 결과를 ‘회의결과 보고’
형식으로 작성, 노사정 위원들에게 사전 회람한 후 제6차 전체회의에 보고하였다. 이와 함께 공발위에서는 경영평가, 인력 충원 등 공공기관노사관계의 핵심 갈등 사안에 대한 논의가 전개 되었으나 노정간의 합의를 이끌어 내지는 못하였다. 다만 가시적인 성과가 없었지만 노정간의 이해의 폭을 넓히고 제도 개선을 위한 노사간의 의견을 폭넓게 공유한 점은 성과라 할 것이다.
<표 4>는 주요 쟁점에 대한 논의 결과이다.
공발위에 참여했던 한국노총 공공기관노조들은 동 위원회 활동의 성과와 문제점을 다음과 같이 정리하고 있다. 먼저, 성과로는 공발위 발족 이전에는 노정교섭 창구의 부재로 노동계 의 견을 공식적으로 전달할 수 있는 방법이 없었으나, 공발위를 통해 노정교섭 창구를 마련하고 서로의 입장에 대해 공식적인 의견 개진 및 일부 의제에 대한 공감대를 형성할 수 있었다. 둘
<표 4> 공공부문 발전위원회 논의결과
대주제 소주제 내용 결과 비 고
① 경영평가 피평가자 의견수렴
수용
■노동계 : 구체적인 방안 마련 을 위한 실무협의 필요 - 비정규직의 실질적 정규직화
(처우개선 등)를 위한 구체적 방안 마련
② 경영평가 경영평가 사전 설명 기회 부여
③ 경영평가 경영평가단 구성기준 공개
④ 인력충원 인력 선순환을 위해 탄력정원 확대(한시적 정책사업, 대외파견, 육아 및 군 휴직 등)
⑤ 비정규직 상시적․지속적 업무에 종사하는 비정규직의 정규직 전환
⑥ 비정규직 공공부문이 비정규직 문제해결 선도
① 경영평가 전문성 강화(평가위원 임기제 운영, 교육강화 등)
검토 가능
■ ⑨번의제 : 노동시장특위 결과 와 연계, 의제명 변경 필요
■ ⑪번의제 : 노동시장특위 결과 와 연계, 의제명 변경 필요
■ ⑬번의제 : 노동계의 논의제외 의견이 있지만, 정부가 관련 내용을 제시한 후 검토하기로 함
■노동계 : 지속 논의 필요 - 구체적 대안모색을 위한 실무
협의 등 필요
② 경영평가 경영평가 양식 개발, 평가지표 입력시스템 구축 등
③ 경영평가 기관의 실정을 고려한 정부권장정책의 이행실적 평가
④ 경영평가 경영평가방법 개선
⑤ 경영평가 평가편람의 수정을 엄격하게 관리 - 주요사업 계량지표의 목표설정방식 개선
⑥ 경영평가 평가기관 재분류(공운법상의 기관분류와 평가대상 유 형 재검토)
⑦ 공공기관 운영
법적 요건을 충족하는 모든 기관을 공공기관으로 지 정하되, 공공기관에서 제외되는 기관 유형, 판단기준 등을 법령으로 명확히 규정
⑧ 공공기관 운영 공운위에 노동계 및 시민사회단체 인사 포함
<표 4>의 계속
대주제 소주제 내용 결과 비 고
⑨ 외주용역 외주용역업무의 계약기간 연장을 통한 고용안정(3+2 년 등) 및 최고가치 낙찰제 도입
⑩ 인력충원 안전 부문 인력 증원
⑪ 인력충원 적극적 인소싱 정책
⑫ 비정규직 무기계약직 전환절차의 공정성, 객관성 확보
⑬ 임금체계개편 성과연봉제 대상 확대 및 임금피크제 도입
① 경영평가 공공기관 운영부처와 독립된 별도의 경영평가 전담기 구(기관) 도입
수용 곤란
■노동계 : 지속 논의 필요 - 경영평가는 공공기관 지배구
조의 핵심이므로 공공기관 지 배구조 개선을 위해 지속논의 필요
② 경영평가 단기 및 중장기 지표 분류를 통한 평가 주기 조정
③ 경영평가 경영평가단 검증과정 공개
④ 경영평가
관리성 정부지표(경영효율화 부문의 비계량 지표, 국 민평가 지표, 노사자치 등 관련 법령을 위반하고 있 는 지표 등) 폐지 또는 축소
⑤ 경영평가 정부정책에 따른 경영실적 악화를 대비한 제도적 안 전장치 마련
⑥ 경영평가 정상화 대책 완료에 따라 관련 평가지표 폐지
⑦ 경영평가 총연봉 및 성과급 차등폭 축소
⑧ 경영평가 공공기관 관리 및 평가 전담기구 활용
⑨ 경영평가 성과급 이외에 다양한 인센티브 개발 등
⑩ 인력충원 공공기관별 중기 인력운영계획 적극수용 ■노동계 : 지속 논의 필요 - 비정규직 증가의 핵심은 외주
/사내하청 등 고용구조의 왜 곡에서 발생
- 비정규직 해소/청년일자리 창 출을 위해 공공부터 모범을 보여야 하므로 정원 및 예산 확대와 더불어 실질적 대책으 로서 지속 논의 필요
⑪ 인력충원 교통 등 사회서비스 부문 인력 증원
⑫ 공공기관운영 대규모 공기업의 장 임명 시 인사청문회 실시
■노동계 : 지속 논의 필요 - 낙하산 방지 등 공공부문 정
상화의 필수조건이므로 지배 구조 개선을 위해 지속 논의 필요
- 특히, 기능조정 관련하여 의 제 채택 시 합의한 대로 반드 시 심도 깊은 논의가 필요함
⑬ 공공기관운영
공기업 및 준정부기관의 비상임이사 및 임원추천위원 회에 근로자대표 및 시민단체 추천 인사 각각 1인 이 상 포함
⑭ 공공기관운영 대통령 또는 국무총리 직속 독립위원회로 변경
⑮ 공공기관운영 민간위원 자격요건을 법률에 명시
⑯ 공공기관운영 공공기관 기관통폐합 및 민영화 등 계획 수립 시 국 회에 보고하고 이해당사자의 의견청취
⑰ 공공기관운영 공공기관 지정 또는 지정 해제 시 해당 기관 근로자 의 고용보장을 법에 명시
째, 과거에는 노동계 의견 수렴 없이 예산편성지침이 수립되었으나, 2015년 예산편성지침 수립 시에는 공발위를 통해 노동계 의견을 일부 반영하였고, 기재부에서 향후 예산편성지침 수립
시 노동계의 의견을 수렴하겠다는 의지를 확인할 수 있었다. 반면, 한계로는 공발위 논의 의제 중 노정간에 첨예하게 대립했던 임금체계 개편 문제와 퇴출제 시행과 관련하여 노사정위 노동 시장특위에서도 같은 의제가 논의되었으나, 한국노총이 노사정위 결렬(4월 8일) 선언을 함에 따라 추가 논의가 진행되지 않았다. 또한 경영평가, 공공기관운영위원회, 총인건비 운용의 불 합리한 부분에 대한 노동계의 개선요구와 관련하여 기재부는 불합리한 부분이 있음에도 불구 하고 제도 변경 시 발생할지 모르는 부작용을 우려하여 기존 정책을 고수하였다. 기재부가 공 공기관을 관리․감독해야 되는 기제로서의 편의성만을 추구하며 문제해결에 보수적으로 접근 하였다는 점이다. 특히 총인건비와 관련해서 인건비 인상은 절대 불가하다는 입장에 따라 신규 채용 및 비정규직 처우개선 문제 등의 문제는 해결 자체가 불가하였다.
Ⅲ . 2015년 공공기관노사관계 평가와 함의
2015년 공공기관노사관계는 한국 노사관계의 주목 대상이었다. 그것은 공공기관노사관계가 전 체 산업에서 차지하는 노사관계 비중이 높다는 점뿐 아니라, 공공부문노사관계가 민간부문노사관 계의 준거 틀로 작용하고 있기 때문이다. 정부는 공공기관 정상화 조치를 통해 노사관계의 변화를 꾀하고자 하였고, 공공기관노조들은 집회와 투쟁으로 맞섰다. 2015년 공공기관노사관계는 노사, 노정간의 갈등이 높았던 해라 할 수 있다. 정부는 정년연장을 이유로 공공기관에 임피제 도입을 강제하였고, 노동조합들의 거센 저항에도 2015년 12월 초 모든 공공기관에 임피제가 도입되었다.
정부 정책이 모두 관철된 것으로 볼 수 있으나 초기 계획된 정책의 일부분만 집행되었을 뿐이다.
정부는 성과연봉제의 전면 확대와 저성과자 퇴출방안을 마련하겠다고 했지만 가이드라인은 제정 되지 않았고 차후 과제로 순연되었다. 이 점에서 공공기관 노정간의 대치전선은 팽팽하게 유지되 고 있는 형국으로 평가할 수 있다. 보다 본질적인 문제는 2015년 노사관계를 관통하는 변화된 특 징이라 할 것이다. 2015년 공공기관노사관계의 특징을 요약 정리하면 다음과 같다.
첫째, 공투본 구성을 통한 공공기관노조의 연대 확장이다. MB정부 후반기 공기업선진화 조 치에 맞서 공공기관노조들은 양대노총을 뛰어넘어 공동대책기구인 공대위를 만들고 이를 통 해 현안에 공동 대응해 왔다. 2015년은 공대위를 공투본으로 바꾸고 공동대응의 수위를 한 차 원 높여낸 해였다. 공공기관노조들은 공투본을 통해 대정부 요구안을 제출하고, 집회 및 토론 회 등을 통해 노동조합의 정책대안을 발표하였다. 이를 통해 임피제의 획일적 적용에 대한 우 려 및 문제점을 공론화하는 등 적지 않은 성과를 거두었다. 하지만 공투본은 임피제 도입 및 9.15 노사정합의를 둘러싼 정책 차이로 2015년 10월 공식 해산되었다.
둘째, 공공기관 노사갈등 확대로 성과연봉제 전면 확대 등 일부 정책이 순연(順延)되었다.
정부는 2015년 공공기관 정상화의 핵심 기제로 성과연봉제와 퇴출제 도입을 꾀했으나 그 첫 단계인 임피제에 막혀 정책을 강행할 수 없었다. 2015년 정부가 임피제를 모든 공공기관에 관 철한 것은 성과일 수 있으나 반면에 연봉제 확대와 퇴출제를 방어한 것은 노동조합의 성과라 할 수 있다. 공공기관 내 반복적인 노사갈등이 심화되는 여러 원인 중 하나는 정부(기획재정부) 의 일방적 정책 추진에 있다. 노동조합과의 합의 여부를 떠나 공공기관 종사자들에게 직·간접 적으로 영향을 미치는 정책에 대해서는 사전에 정책 협의를 제도화하여 갈등을 관리하는 것이 정부의 역할임을 확인할 수 있었다.
셋째, 공공부문 발전위원회의 설치 및 운영이다. 공공부문노사관계의 갈등 해소 및 정책협의 의 장인 공발위가 2014년 9월 설치되어 2015년 4월 30일까지 운영되었다. 공공부문 특위는 과거 에도 노사정위원회에 설치된 적이 있었다. 그런데 이번에 설치된 위원회는 정상화 추진과정에서 발생한 갈등을 해소하고 미래지향적 공공부문 개혁방안을 마련하자는 취지로 설립된 것이다. 그 런데 동 위원회 운영에 있어 정부 부처의 입장 차가 존재했다. 고용부는 적극적인 자세인 반면 기획재정부는 소극적이었다. 고용부는 갈등 예방을 위해서도 위원회가 필요하다고 인식한 반면, 기재부는 노동조합의 의견은 듣고 참고할 수 있지만, 같이 결정하는 위원회 구조 설치 및 운영에 는 부정적이었다. 어쨌든 공발위는 여러 우려에도 불구하고 공공기관노조와 정부 간 의견 청취 및 정책 협의의 장이 된 것은 분명하다. 다만 위원회가 1년 이상 지속될 수 없는 단기 조직이라는 점에서 공공기관노사관계의 묵은 숙제를 해소하는 데는 역부족이었다. 향후 공발위를 벤치마킹 하여 노사정위원회 바깥에 공공부문 정책협의의 장을 새롭게 만들 필요성이 제기된다 할 것이다.
넷째, 정부 정책의 계획성 및 예측성 문제이다. 정년연장 법 개정으로 2016년부터 모든 공공 기관의 정년이 60세로 연장된다. 그런데 정부는 몇 년 동안 정년연장에 따른 후속대책을 준비 하지 않다가 2015년에 공공기관에 예외 없는 임피제 전면 실시를 단행하였다. 당연히 준비 안 된 정책의 일방적이고 졸속적인 추진은 노동조합과의 갈등을 심화시킨 핵심 요인이었다. 또한 313개 공공기관의 특성을 고려한 맞춤형 정책이 아니라 획일적 정책 수단을 사용하다 보니 공 공기관별 수용도가 높지 않았다. 정책을 추진하는 정부 입장에서야 공공기관에 동일 적용이 필요했을지 몰라도, 정년이 55세인 기관과 61세의 기관에 동일한 잣대로 임피제를 적용한다는 것은 누가 보아도 무리일 수밖에 없는 정책 추진이었다.
요약하면, 2015년 공공기관노사관계는 2014년과 확연히 구분되는 특징을 보이지 않았다. 어 찌 보면 2014년 상황의 반복, 데자뷰(déjà vu)라고 할 수 있다. 공공기관 노사 양 주체들은 과거 와 다른 행동양식을 보이지 않은 채 정책의 강행 추진과 반대 저지로 맞섰다. 공공기관노사관 계의 갈등을 완화할 수 있는 대안 중 하나로 공발위를 노사정위원회에 설치하고 운영한 것이 부분적인 변화라 할 수 있다.
이렇듯 공공부문노사관계는 극심한 홍역을 치르고 있다. 정책 추진을 둘러싼 갈등은 불가피 하지만 문제 해결을 위한 대화와 협상은 미미하고, 노정간 ‘저지와 강행’이라는 구습을 버리지 못하고 있는 상황이다. 2016년에도 성과연봉제 전면 확대를 둘러싼 갈등이 예상되고 있는 상황 을 고려할 때 노사정간 새로운 전략의 수립 및 대화 촉진 방안을 마련해야 할 것이다.
첫째, 임피제 도입에 따른 후속 대책이 요구된다. 313개 공공기관에 임피제가 도입되었지만, 노사간 자율적 논의는 충분하지 않았다. 기관마다 차이는 있지만 대부분의 공공기관들은 임피 제 도입에 따른 ‘임금 조정기간’ ‘임금 감액’ ‘신규 채용’ 등 기본 사항만 합의했을 뿐 임피제 대상자의 직무(업무), 직책 등 인사관리의 전체적인 방안에 대한 논의는 충분하지 않았다. 임피 제 도입의 순기능을 높이기 위해서는 제도 도입에 따른 후속조치를 시급히 마련하여야 한다.
각 기관별 업무특성에 맞춰 고령자 적합 직무를 개발하는 한편, 고령자의 축적된 경험과 기술 을 활용할 수 있는 성과평가 및 보상체계 등 후속 방안이 요구된다. 이들 조치가 마련되지 않으 면, 임피제 대상자들이 ‘뒷방 늙은이’ 취급을 받을 우려가 크다. 고령자의 소외감이나 생산성 저하를 막기 위한 적극적인 조치는 노사 누구의 책임이 아닌 공동 과제이다.
둘째, 공공기관 노사의 정책협의를 위한 노사 대화의 장이 마련되어야 한다. 현재 공공기관 노사관계의 갈등과 대립은 심화되고 있는데, 이는 공공기관노조들의 참여를 배제한 현재의 정 책(임금결정 포함) 및 교섭구조에 상당한 원인이 있다. 단체교섭의 주요 내용들이 정부가 행사 하는 예산편성권한 또는 관련 지침에 의해 결정․시달됨에 따라 해당 기관 사용자의 교섭권한 이 매우 제한되고, 그 결과 단체교섭의 형식화․형해화 현상이 발생하고 있다. 공공부문노사관 계에서 사용자(정부, 기관장)가 모든 문제를 수렴하여 제도적으로 개선시켜나간다면 갈등의 조 정과 수렴은 가능해지나, 만약 이를 제도적으로 개선하려는 노력이 없을 경우 갈등의 폭과 깊 이는 확대된다. 갈등이 심화되면 노사정위원회에 일시적으로 공공부문 특위를 설치하는 근시 안적인 방법이 아니라 공공기관의 미래를 함께 논의하고 토론할 수 있는 정책협의 틀이 필요 하다. 이의 실현을 위한 정부의 결단이 요구되는 시점이다.
셋째, 국민 여론을 누가 얻는가가 공공기관노사관계의 성패로 작용한다. 공공부문노사관계의 특징 중 하나는 강한 정치적 성격을 갖는다는 점이다. 공공기관이 제공하는 서비스는 일반 국민들 의 일상생활과 밀접하게 관련되어 있고, 공공기관의 재원 중 상당수는 국민의 세금으로 충당되고 있기 때문에 높은 관심과 함께 강한 정치성을 갖는다. 이 결과 공공기관노동조합이 요구하는 각종 요구안들은 왕왕 국민의 눈높이에서 평가된다. 이런 특징을 반영하여 공공기관의 사용자인 정부 는 국민 여론을 빌미로 공공기관종사자들의 임금 및 근로조건을 재단하고 결정한다. 특히 2015년 의 임피제 논의도 동일한 선상에서 파악해 볼 수 있다. 정부는 공공기관이 민간기업과 달리 정년 이 보장되며 임금체계는 호봉제로 운영되고 있어, 정년연장은 인건비 증가와 청년고용 축소로 귀 결될 수밖에 없다고 주장한다. 이에 따라 임피제는 고령자와 청년 간의 상생정책이라는 프레임으
로 노동조합의 반대를 무력화하였다. 공공기관노조의 입장에서는 임피제 도입이 취업규칙의 불이 익변경에 해당하므로 반대는 당연하지만 국민적 지지를 받는 것은 쉽지 않았다. 이런 대응 전략은 향후에도 지속될 것으로 예상된다. 공무원의 성과연봉제를 5급까지 확대한 것처럼 공공기관 내 우수인력의 차등 보상 논리를 통해 성과연봉제 전면 확대 방침을 추진하기 때문이다. 공공기관 종사자들이 누리고 있는 상대적인 고임금과 고용안정성에 대한 공격에 대해 어떻게 방어할 수 있 는가에 대한 공공기관노조들의 담론 마련이 시급한 과제로 등장하고 있다.
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