SOC 건설사업비 합리성 제고를 위한 추정체계 개선방안 연구 A Study on estimating system betterment for enhanced cost
estimation of SOC construction
국토연 2008-47․SOC 건설사업비 합리성 제고를 위한 추정체계 개선방안 연구
지은이․김재영, 권혁진․구정은 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 24일 / 발행․2008년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-594-2
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170101 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2008, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2008-47
SOC
건설산업비 합리성 제고를 위한 추정체계 개선방안 연구A Study on estimating system betterment for enhanced cost estimation
of SOC construction
•
김재영․권혁진․구정은
연 구 진
연구책임 김재영 선임연구위원 연구반 권혁진 책임연구원
구정은 연 구 원 외부연구진 김경래 아주대학교 교수
이상훈 휴스턴대학교 교수(미)
연구심의위원 김영표 부원장 (주심) 손경환 선임 연구위원 조남건 연 구 위 원 김근용 연 구 위 원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
2008년 발생한 글로벌 금융위기가 실물경제로 전이되고 있으며, 전 세계적으 로 경기침체가 가시화되고 있다. IMF는 지난 11월 6일 세계경제전망(WEO) 수정 보고서에서 미국, 유로지역, 일본 영국 등 선진국 경제성장률을 -0.3%, 한국, 홍 콩,싱가포르, 대만 등 아시아 신흥국 시장도 2.1% 성장할 것이라고 당초 전망치 를 대폭 축소하여 발표 하였다.
이에 따라 건설투자는 주택경기의 부진과 비주거용 건설투자의 부진으로 인해 민간부문의 부진이 예상되나, 대규모 국책사업의 시행과 새 정부의 SOC 투자 확 충 등으로 민간투자의 감소를 상쇄하여 소폭 감소가 예상되고 있다.
2009년 SOC․건설분야는 민간부문의 주택수요 감소가 가장 큰 마이너스 요인 이며 따라서 주택수요 활성화가 쟁점이 될 전망이다. 또한, 최근 정부도 대책을 마련한 바 있는 건설업의 유동성 확보와 증가하는 건설업체의 부도 방지 방안이 여전히 이슈가 될 전망이다.
그러나 경기침체를 극복하기 위한 주요 대책은 역시 공공부문에서 나올 수 밖
라서 SOC투자의 효율성 제고 및 국가재정의 건전성 유지 차원에서 SOC 사업비 의 확충 못지 않게 중요한 것은 SOC 사업비의 절감이다. 즉, SOC 건설사업비 합 리성 제고를 위한 SOC 사업비의 절감은 매우 중요한 국가적 과제일 수 밖에 없 다.
정부는 최근의 경제난국을 극복하고 지방경제를 활성화하기 위해 총 10조원의 재정지출을 확대하는 2009년 수정예산안을 11월에 발표하였다. 국세수입은 당초 전망(179.6조원) 보다 1.9조 원 감소한 177.7조원이지만, 지출규모는 283.8조 원으 로 총지출 기준 10조 원 수준을 확대한 예산안으로 2008년 본예산 대비 10.4%, 추경예산 대비 8.3%가 증가한 규모이다.
중요 재정지출 사업으로는 ‘지방 SOC 확충 등 지방경제 활성화’를 들 수 있으 며, 정부는 SOC예산을 당초보다 대폭 증액하여 경기부양효과를 기대하고 있다.
본 연구는 최근 경기부양을 위한 대책으로 제시되고 있는 SOC 건설사업의 사 업비 추정체계에 대해 제기되고 있는 다양한 문제를 분석하고 그에 대한 개선방 안을 제시하고자 수행된 연구이다. 본 연구를 통해 향후 SOC 투자집행과정에서 나타나는 예산낭비요인을 제거하고 SOC 투자에 대한 국민적 신뢰를 회복할 수 있게 되기를 기대한다.
본 연구를 수행하는데 있어서 노고를 아끼지 않은 김재영 선임연구위원과 권 혁진 책임연구원, 구정은 연구원에게 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2008년 12월 국토연구원장 박 양 호
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
SOC 사업비를 둘러싸고 여러 문제점이 제기되고 있는 근본적인 원인은 예산 당국, 발주기관, 건설주체 그리고 국민들이 동일한 SOC 사업의 사업비에 대한 해석을 각기 달리하고 있기 때문이다. 다시 말하자면 SOC 사업비의 추정체계와 과정 그리고 결과에 대한 정확한 정보가 제공되지 않았기 때문에 나타나는 국민, 발주기관, 건설업자간 정보의 비대칭성이 문제의 원인인 것이다.
SOC 사업 추진 각 단계에서 추정되거나 결정되는 SOC 사업비 간의 괴리는 사업비에 대한 국민의 불신을 초래하고 각 단계에서 산정되는 SOC 사업비의 차 이가 당연시될 경우 여러 부작용을 초래할 수 있다. 즉, SOC 사업추진 주체와 건설업체의 도덕적 해이가 초래될 수 있는 것이다. 특히 추정가격과 예정가격간 의 격차가 일상화될 경우에는 SOC 사업에 소요되는 예산을 산정하는 단계부터 SOC 사업비를 부풀리기 위한 과다설계가 이루어질 수 있으며 입찰참가자는 SOC 사업의 기술적인 요건이나 현장 상황 등을 고려하여 합리적으로 SOC 사업 비를 추정하기 보다는 발주방식을 감안하여 낙찰률을 선택하는 불합리한 행태를
따라서 SOC 사업예산 낭비요인을 제거하고 국민들이 적정한 비용으로 고품질 의 건설서비스를 제공받도록 하기 위해서는 SOC 사업비 추정체계의 합리성 확보 가 무엇보다 중요하다 할 수 있다. 즉, SOC 사업추진 각 단계에서 과학적인 근거 와 절차를 통해 SOC 사업비를 추정하고 추정된 사업비 정보를 국민들에게 시의 적절하게 공개할 수 있는 체계를 구축하여야 하는 것이다.이를 위해서는 예산산 정 및 관리에 대한 패러다임을 재정립하고, 예산 산정, 편성, 확인, 집행에 대한 개념을 일관되게 정립하여야 한다.
우리나라의 경우 외환위기 이후 SOC 예산낭비 방지 및 예산절감, 최저가낙찰 제 도입에 따른 저가투찰 등의 문제가 제기됨에 따라서 SOC 사업비에 대한 사회 적 관심이 높아졌으며, 관련연구도 활발하게 이루어졌다.
본 연구는 최근 SOC 건설산업비 추정체계에 대해 제기되고 있는 다양한 문제 를 분석하고 그에 대한 개선방안을 제시하고자 수행되었다. 본 연구는 제기되고 있는 문제에 대해 보다 심층적으로 접근하고 다양한 사례 분석을 통해 문제의 근본 원인을 밝히고 있다. 이러한 분석결과는 향후 SOC 투자집행과정에서 나타 나는 예산낭비요인을 제거하고 SOC 투자비 절감에 기여할 수 있을 것으로 기대 된다.
끝으로 관련 자료 협조와 자문 등 지원을 아끼지 않는 아주대학교 김경래 교수 와 미국 휴스턴 대학교 이상훈 교수 그리고 본 연구를 수행하는데 있어서 노고를 아끼지 않은 권혁진 책임연구원과 구정은 연구원 에게 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2008년 12월 김재영 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 최근 SOC 건설산업비 추정체계에 대해 제기되고 있는 다양한 문제 를 분석하고 그에 대한 개선방안을 제시하고자 수행되었다. 그 동안 SOC 건설사 업 예산낭비의 요인이 되고 있던 과다설계와 과다비용추정의 원인을 분석하고 제도개선 방안을 모색하고 있는 것이다. SOC 건설사업의 예산낭비 요인으로는 비합리적인 예산수립 및 집행과정, 비현실적인 SOC 사업단가, 제도적 결함, 직무 유기, 중복투자, 정책변경 등 여러 요인이 복합적으로 작용하여 발생하는 것으로 분석되고 있다. 본 연구는 이러한 문제에 대해 보다 심층적으로 접근하고 다양한 사례 분석을 통해 문제의 근본 원인을 밝히고 있다. 이러한 분석결과는 향후 SOC 투자집행과정에서 나타나는 예산낭비요인을 제거하고 SOC 투자비 절감에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
본 연구의 구성은 5개의 장으로 구성되어 있다. 제1장 서론을 통해 연구의 추 진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법론 등에 대해 소개하고 있으며, 제2장에서는 SOC 사업 추정체계를 평가하고 문제점을 도출하기에 앞서 추진 단
검토를 위해 미국과 영국의 사례를 살펴보고 있다. 끝으로 제5장에서는 SOC 건 설사업비의 합리성 제고를 위한 추정체계 개선방안 을 제시하고 있다.
제1장 서론
제1장 서론에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법 론 등에 대해 소개하고 있다. 본 연구의 목적은 첫째, SOC 사업비 추정과 관련된 기존의 연구성과 등을 검토하여 정부, 건설산업, 국민들이 제기하고 있는 SOC 사업비와 관련된 논란과 논란이 발생하는 근본적인 원인을 규명하는 것이다.
둘째, SOC 사업 추진 각 단계에서 사업비를 추정하는데 준용하는 기준과 절차 그리고 고려 사항 등을 분석․평가하여 사업비 추정상의 문제점을 도출하는 것 이다.
셋째, 선진국에서 SOC 사업 추진 단계별로 적용하고 있는 SOC 사업비 추정기 준과 절차 그리고 고려사항 등을 조사․분석하고 이를 국내 SOC 사업비 추정체 계와 비교하여 적용 가능성을 검토하는 것이다.
넷째, 이러한 분석 및 검토 결과를 토대로 SOC 건설사업 각 단계에서 적용할 수 있는 효율적인 SOC 사업비 추정체계를 제시하고 이를 활용하는 방안을 제시하 는 것이다.
본 연구를 통해 SOC 투자집행과정에서 나타나는 예산낭비요인을 제거하고 SOC 투자비 절감에 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 또한, SOC 투자예산의 합 리적인 편성과 SOC 투자예산 및 사업비에 대한 국민의 신뢰성 제고를 기대할 수 있다.
제2장 SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계
제2장에서는 SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계에 대해 살펴보고 있다.
SOC 사업은 대부분의 경우 불특정한 수요자를 대상으로 다양한 지역에서 추진 되기 때문에 사업지역의 현장조건이나 수요수준, 사업비 등에 대한 정보가 불확 실할 수 밖에 없다. 이 때문에 SOC 사업주체는 불확실성을 줄이기 위해 SOC 사
업 추진 단계별로 법률 또는 제도적 장치를 마련하고 사업비 추정방식과 절차를 규정하여 일관성 있게 SOC 사업비가 추정․관리되도록 하고 있다. 본 장에서는 기존의 SOC 사업 추정체계를 평가하고 문제점을 도출하기에 앞서 추진 단계별 로 적용 되고 있는 사업비 추정방식 및 절차와 관련된 제도적 장치와 그 내용에 대해서 정리하고 있다.
우리나라의 경우 ‘국가재정법’에서는 SOC 사업 초기단계인 기본계획에서 추 정한 사업비를 토대로 기본설계, 실시설계, 예정가격 등을 산정하도록 규정하고 있다. 이러한 규정은 SOC 사업에 대한 수요자의 요구사항이나 SOC 사업현장 사 정 그리고 사업추진 시점에 따라서 추정 사업비가 달라질 수 있다는 점을 감안한 것이다. 이는 불확실한 정보에 근거하여 SOC 사업비를 추정하거나 산정함으로 써 나타날 수 있는 SOC 사업추진에 따른 위험을 줄이면서 사업성격이나 내용 을 변경하여 사업비의 증가를 방지하면서 효율적으로 사업이 추진될 수 있도록 하기 위한 규정이라고 할 수 있다. 이 때문에 SOC 사업비는 사업추진 단계별로 별도의 기준과 추정방식 그리고 절차에 따라서 추정된다.
SOC 사업 추진 단계는 사업계획수립부터 사업예산을 확보하는 기획단계, 사 업의 품질과 비용의 대강을 결정하는 설계단계, 실제로 사업의 품질과 비용이 결 정되는 공사단계로 구분된다. 각 단계에서 추정되는 SOC 사업비는 이론적으로 는 추진지역의 현장사정과 SOC 품질 및 성능 등에 대한 정보를 근간으로 추정되 며 이러한 정보는 기획단계에서 건설공사단계로 갈수록 보다 구체적이고 정밀해 진다. 기획단계에서는 사업기획 및 개념설계에 근거한 개념견적 방법에 의하여 사업비가 추정되며, 설계단계 중 기본설계 단계에서는 개산견적 방법, 실시설계 단계에서는 수량산출을 기반으로 한 상세견적 방법을 이용하여 사업비를 산정하 게 된다.
<요약 1> SOC 사업 추진 단계별 사업비 산정방식의 개요
제3장 SOC 사업비 추정체계의 평가 및 문제점 도출
제3장에서는 우리나라의 SOC 사업비 추정체계를 평가하고 문제점을 도출하고 있다. SOC 사업비를 둘러싸고 제기되고 있는 문제는 여러 단계에 걸쳐서 SOC 사업비가 추정․산정되어지고 있기 때문에 나타나는 예산당국과 발주기관 그리 고 건설주체간의 정보의 비대칭성 문제로부터 비롯된다고 할 수 있다. 대부분의 경우 SOC 사업비와 관련된 정보가 단편적으로 이용되기 때문이다.
SOC 사업비 추정체계의 분석은 타당성 있고 합리적이며 신뢰할 수 있는 SOC 사업비가 추정되기 위해서는 각 단계별로 추정된 SOC 사업비간의 연계성이 확 보되어야 한다는 전제아래 각 단계별로 추정된 SOC 사업비간의 격차수준을 분 석하는 것에서 출발하고 있다. 즉 기획단계에서 추정된 사업비와 설계단계 그리
고 공사단계에서 산정된 사업비를 비교하여 그 격차수준에 따라서 추정체계의 타당성과 합리성 그리고 신뢰성 확보수준을 간접적으로 평가하는 것이다.
이에 따라서 본 연구에서는 먼저 주요 SOC 사업 사례를 대상으로 추진단계별 로 집행된 총사업비 예산 집행흐름을 조사하여 각 추진단계별 추정된 사업비간 의 격차를 분석․평가하여 문제점을 도출하였고, SOC 사업 중 비중이 높은 도로 사업 사례를 대상으로 추진단계별 SOC 사업비간의 격차와 격차발생 원인을 분 석하고 문제점을 도출하였다. 또한 SOC 사업비에 대한 발주기관과 건설업체와 국민들의 인식차이를 파악하기 위하여 SOC 사업 계약자료를 이용하여 낙찰률의 변동요인을 분석하고 문제점을 도출하였다.
평가결과 우리나라의 SOC 사업비는 사업추진 단계별로 크고 작은 차이를 보이 고 있으며, 사업비 산정방식의 타당성, 신뢰성, 합리성 등에 상당한 문제를 보이고 있었다. 또한, 입찰참가자의 낙찰가 결정행태 분석을 통한 SOC 사업비 결정요인 분석을 통해서는 입찰참가자가 SOC 사업비를 산정할 때, 타당성과 합리성 등을 준거로 결정하기 보다는 입찰환경과 여건을 고려하여 결정하고 있음을 알 수 있 었다. 이는 입찰참가자의 SOC 사업비 산정이 기술적 요인이나, 지역적 여건, 업 체의 경쟁력 등의 합리적인 준거를 통해 결정되기 보다는 단순히 수주를 위해 과 거 사업의 낙찰률과 같은 정보만을 고려하여 결정되고 있음을 시사하는 것이다.
우리나라의 경우 '국가재정법'에 근거한 총사업비관리제도와 예비타당성조사제 도 '국가계약법'에 근거한 추정가격 및 예정가격 결정제도 등을 통해서 SOC 사업 비를 산정․관리하도록 하고 있으나 SOC 사업비의 낭비, 저가투찰에 따른 부실시 공, SOC 사업비 하락에 따른 원도급자의 수익악화, 저가 하도급 등이 문제시되고 있는 것은 SOC 사업비 추정체계에 근본적인 문제가 있음을 시사하는 것이다.
사업비 추정체계와 관련된 주요 문제점으로는 ① SOC 사업 단계별 문제점, ②
제4장 외국의 SOC 사업비 산정체계 검토
제4장 외국의 SOC 사업비 산정체계 검토에서는 선진외국의 SOC 사업비 산정 체계를 살펴보고 시사점을 얻기 위해 미국과 영국의 사례를 살펴보고 있다.
미국의 경우는 국가 건설산업 전반에 통용되고 있는 표준시스템을 활용하고 있는 영국과 달리 발주기관별로 다양한 시스템을 활용하고 있다. 미 육군은 매년 평균 20억불의 프로젝트를 발주하는 발주기관으로 표준화된 공사비 산정방식, 절차, 형식 등에 대한 기준을 제공하고 있다. 또한 WBS(Works Breakdown Structure)를 개발하여 공사비 예측과 실적데이터의 저장 및 활용에 사용하고 있 다. 기획 및 설계초기단계의 공사비 예측방법은 주로 파라매트릭 모델이 사용되 며, 시설규모, 건물유형, 외장 자재, 층수 등과 같은 파라미터가 주로 사용된다.
기획단계에서 DD1391에 의하여 예산이 산정되고, 산정된 예산은 설계가 진행 되는 동안 design charrette, CP(30% 설계), 60%설계, 90%설계, 100%설계 시점에 서 매번 확인되며, 설계관리를 통하여 시공단계에서 발생할 설계변경을 최소화 하고 있다.
입찰자의 입찰가를 결정하기 위한 입찰견적은 하도급자의 견적으로부터 원도 급자의 MARK-UP을 반영한 bottom-up 방식으로 결정되어, 하도급자의 적정공사 비가 보장되고 있다.
영국은 확정된 예산에 가장 부합하는 사업의 가치 확보 (Value for Money)라는 예산 관리에 대한 새로운 패러다임을 설정하고 있다.
영국은 cost planning이라고 하는 국가 전반의 건설공사 사업비 산정을 위한 표 준시스템이 적용되고 있다. 이는 전통적으로 적산전문가인 QS(Quantity Surveyor) 제도를 도입한데 기인한다. 영국 시스템의 가장 두드러진 특징은 이러한 표준화 된 시스템이 공공뿐 아니라 민간을 포함한 건설산업 전반에 모두 사용되고 있으 며, 공사비 예측을 위한 절차와 목적, 방법, 그리고 실적자료의 분석방법 등이 매 우 체계적으로 발전되어 있다는 점을 들 수 있다.
적산전문가인 QS(Quantity Surveyor)제도가 일찍 도입되었고, BCIS에 의하여 cost information 서비스가 제공되는 등 이러한 표준시스템을 관리 및 운영하기 위
한 인프라가 잘 갖추어져 있다. Cost Planning의 핵심요소는 cost plan과 cost model 이며, 예산산정의 기준과 설계관리의 기준으로 동시에 활용되고 있다.
Cost plan은 국내의 예산에 해당된다. 기본설계단계에서 개략견적에 의하여 산 정되며, 기본설계와 실시설계를 통제하는 기준으로의 역할도 하고 있다. Cost model은 예산산정의 불확실성인 예비비를 줄여, 예산산정의 정확성을 기하고, 설 계의 최적화를 추구하기 위하여 활용된다. 이를 통하여 건설공사 라이프사이클 단계별 예산산정 및 관리를 일관되게 수행할 수 있게 된다. 설계의 최적화를 위 하여 기본설계단계에서 cost study, 실시설계단계에서 cost check의 기능을 활용하 고 있다. 표준분류체계로서 cost plan은 SFCA, B.O.Q는 SMM을 활용하고 있다.
제5장 SOC 건설사업비 추정체계 개선방안
제5장에서는 SOC 건설사업비 추정체계 개선을 위한 기본방향과 개선방안을 제시하고 있다. 앞에서 제기된 문제를 해결하기 위해서는 근본적으로 현행 예산 산정 및 관리에 대한 패러다임을 재정립할 필요가 있다. 본 연구에서는 이를 위 해 7개의 개선방안을 제안하고 있다. ① ‘총사업비 산정 및 관리체계의 개선’과
② ‘SOC 사업 추진 단계별 사업비 추정․산정 방법 및 절차개선’, ③ ‘SOC 사업 비 관리체계의 표준화’, ④ ‘계약변경제도와 사업비관리제도의 연계운영’, ⑤ ‘순 수내역입찰제도 도입확대’, ⑥ ‘SOC 사업비 산정 및 관리지원체계 강화’, ⑦
‘SOC 사업비 추정․산정 전문가 제도 도입’ 등이다.
① ‘총사업비 산정 및 관리체계의 구축’을 위해서는 각 단계에서 추정되거나 결정되는 SOC 사업비 예컨대 추정가격과 예정가격 그리고 입찰가격의 일관성을 확보해야 한다. 이를 위해서는 예산산정․편성․배분․집행단계에서 SOC 사업 단계별로 총사업비 산정 및 관리체계를 개선하여야 한다. 예산, 추정가격, 예정가
② ‘SOC 사업 추진 단계별 사업비 추정·산정 방법 및 절차개선’을 위해서는 SOC 사업 생애주기 동안 예산 관리를 일관성 있게 수행할 수 있도록 사업단계별 로 사업비 추정·산정 방법 및 절차를 규정하는 한편 SOC 사업의 추정·산정에 사 업비 추정 및 산정과 관련된 교육 또는 훈련을 받은 전문가의 참여와 확인을 받 도록 절차를 마련하도록 한다. 우선 사업단계별 사업비 산정지침 및 절차를 정비 하고 단계별 건설사업비 관리체계를 개편하며, 예정가격제도도 개선하도록 한다.
③ ‘SOC 사업비 관리체계의 표준화’를 위해서는 SOC 사업비에 대한 개념을 재정립하고 SOC 사업 단계별 표준적인 사업비 관리 절차를 수립하도록 한다. 즉, 기준 사업비, 현시점의 총사업비, 추정가격, 예정가격 등에 대한 개념을 명확하게 정립하고 SOC 사업 생애주기 동안 사업비를 일관성 있게 관리할 수 있도록 하는 사업단계별 사업비 관리 절차를 수립 하도록 한다. 수요기관은 이 절차에 맞추어 SOC 사업을 추진하되 SOC 사업 준공 시 사업완료보고서를 작성하고 사업완료 보고서는 향후 유사 공사 발생 시 기본구상 단계의 예산 산정을 위하여 환류 될 수 있도록 시스템을 구축 한다.
④ ‘계약변경 제도와 사업비관리체계의 연계운영’을 통해서는 100억 원 이상 의 대형공사의 경우 계약금액 변동을 최소화하는 설계시공일괄발주방식, 기술제 안형 방식과 GMP 계약방식을 활성화하도록 유도한다. 또한, 건설공사 단계별로 VE 등을 통해 설계 및 금액산정을 내실화하여 계약금액 변경요인을 제거하고 최 소화하도록 한다.
⑤ ‘순수내역입찰제도의 도입확대’는 SOC 사업에 참여하는 건설업체 등이 기 술역량에 따라서 수량과 단가를 결정하도록 하는 순수내역입찰제도를 도입하여 건설업체간의 기술경쟁을 촉진하고 발주기관은 설계변경 또는 물가변동으로 인 한 계약변경을 최소화하여 공사과정에서 사업비가 증가를 방지할 수 있도록 유 도한다.
⑥ ‘SOC 사업비 산정 및 관리지원 체계 강화’를 위해서는 SOC 사업예산 → 추정가격 → 예정가격 → 낙찰가격 → 준공가격을 연결하여 관리할 수 있는 사업 비 산정 및 관리지원체계를 구축하도록 한다. 미국의 WBS와 같은 표준 정보분류
체계를 국내 실정에 맞게 개발 및 적용 하도록 한다. 또한, 단가 DB 구축 및 정보 제공, 발주자용 사업비 산정 및 관리를 위한 지원 시스템 구축, 입찰자용 입찰가 산정을 위한 지원 시스템 구축 등 인프라 구축을 위한 예산 확보 및 마스터 플랜 을 수립하도록 한다.
⑦ ‘SOC 사업비 추정․산정 전문가 제도 도입’을 통해 현행 사업계획서 작성, 설계 및 추정가격 산정, 예정가격 결정이 합리적으로 이루어 지도록 하고 그 결 과에 대한 신뢰성을 확보하기 위하여 계약서에 포함되는 계약금액과 이행기간 등은 이와 관련된 교육과 훈련을 받은 전문가가 참여하거나 확인 하도록 한다.
￭ 색인어 _ SOC 사업비, SOC 사업비 산정체계, SOC 사업 추진단계, SOC 투자 효율성
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B170101
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론 ··· 1
1. 연구 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구의 주요내용 및 방법 ··· 5
1) 연구의 주요내용 ··· 5
2) 연구의 범위 및 방법 ··· 6
3. 연구수행의 틀 ··· 10
제2장 SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계 ··· 11
1. SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계 ··· 11
1) 기본골격 ··· 11
2) SOC 건설사업 추진단계별 적용 법률 및 제도 ··· 14
2. SOC 건설사업 추진단계별 사업비 산정 방식의 검토 ··· 28
1) 골격 ··· 28
2) 사업비 산정관련 주요 선행 연구의 검토 ··· 29
3) 사업비 산정방식에 대한 검토 ··· 32
제3장 SOC 사업비 추정체계의 평가 및 문제점 도출 ··· 35
1. 분석의 개요 ··· 35
2. SOC 사업비 추정체계의 평가 ··· 37
1) 예산흐름 분석을 통한 각 단계별 사업비 격차 분석 ··· 37
2) SOC 사업 단계별 사업비의 변동실태 분석 ··· 43
3) 입찰참가자의 낙찰가 결정행태 분석을 통한 SOC 사업비 결정요인 분석 ··· 61
3. 문제점의 종합정리 ··· 69
1) SOC 사업 단계별 문제점 ··· 70
2) SOC 사업비 추정상의 문제점 ··· 73
3) 표준화된 사업비 관리방법 활용의 미흡 ··· 77
4) 사업비 변경을 당연시하는 계약변경 관행 ··· 78
5) SOC 사업비를 왜곡시키는 입․낙찰제도 ··· 80
6) SOC 사업비 추정 지원 시스템의 구축 및 활용 미흡 ··· 80
7) 사업비 추정․산정을 위한 전문조직의 부재 ··· 81
제4장 외국의 SOC 사업비 산정체계 검토 ··· 83
1. 미국 ··· 83
1) 연방정부 공사의 사업비 산정 사례 ··· 83
2) 사업비 산정체계의 관리 ··· 87
3) 조달청 ··· 91
2. 영국 ··· 95
1) 개요 ··· 95
2) 사업비 산정체계의 관리 ··· 96
제5장 SOC 건설사업비 추정체계 개선방안 ··· 107
1. 기본방향 ··· 107
2. 개선방안 ··· 109
1) 총사업비 산정 및 관리체계의 개선 ··· 109
2) SOC 사업 추진 단계별 사업비 추정·산정 방법 및 절차개선 ··· 111
3) SOC 사업비 관리체계의 표준화 ··· 115
4) 계약변경 제도와 사업비 관리체계의 연계운영 ··· 116
5) 순수내역입찰제도 도입 ··· 118
6) SOC 사업비 산정 및 관리지원체계 강화 ··· 119
7) SOC 사업비 추정․산정 전문가 제도 도입 ··· 120
참 고 문 헌 ··· 121
Summary ··· 125
부록 : 예산편성 및 총사업비관리 관련법률 ··· 129
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 2009년 지출규모 확대안 ··· 2
<표 1-2> SOC부문 재정지출 확대 대상사업(안) ··· 2
<표 2-1> SOC 사업비 산정 기본원칙관련 조항(국가재정법) ··· 15
<표 2-2> 건설공사 예산 관련 주요 제도 ··· 15
<표 2-3> 기본구상 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 18
<표 2-4> 기본구상 단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 19
<표 2-5> 타당성 단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 19
<표 2-6> 타당성 조사 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 20
<표 2-7> SOC 사업 기본설계 단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 20
<표 2-8> 기본설계 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 21
<표 2-9> SOC 사업 실시설계 단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 21
<표 2-10> 실시설계 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 22
<표 2-11> SOC 사업 예정가격 결정 단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 22
<표 2-12> 예정가격 산정 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 23
<표 2-13> SOC 사업 입찰단계에서의 사업비 산정관련 규정 ··· 24
<표 2-18> 계약 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 26
<표 2-19> SOC 사업 시공 및 준공 단계에서의 사업비 산정관련 규정 > ···· 26
<표 2-20> 계약 단계에서의 사업비 산정 개요 ··· 27
<표 2-21> SOC 사업비 관련 문제제기 연구 ··· 29
<표 2-22> 외국의 SOC 사업비 추정방식에 대한 검토 연구 ··· 29
<표 2-23> SOC 사업비 추정과 관련된 연구논문 ··· 30
<표 2-24> 연구자료 ··· 30
<표 2-25> 선행연구와의 차별성 ··· 31
<표 3-1> SOC 사업비 변동율 분석결과 (사례 1) ··· 39
<표 3-2> SOC 사업비 변동율 분석결과 (사례 2) ··· 41
<표 3-3> SOC 사업비 변동율 분석결과 (사례 3) ··· 42
<표 3-4> A(L=3.5km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ··· 44
<표 3-5> A도로공사 단계별 사업비 격차 ··· 46
<표 3-6> B(L=13.7km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ··· 46
<표 3-7> B 도로공사 단계별 사업비의 격차 ··· 47
<표 3-8> A(L=9.2km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ··· 48
<표 3-9> A(L=9.2km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ··· 49
<표 3-10> A(L=9.2km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ··· 49
<표 3-11> B(L=7.8km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ··· 50
<표 3-12> B(L=7.8km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ··· 50
<표 3-13> B(L=7.8km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ··· 51
<표 3-14> C (L=13.1km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ···· 51
<표 3-15> C (L=13.1km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ···· 52
<표 3-16> C (L=13.1km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ·· 52
<표 3-17> D (L=10.0km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ···· 53
<표 3-18> D (L=10.0km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ···· 53
<표 3-19> D (L=10.0km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ·· 54
<표 3-20> E (L=13.0km, B=18.5m) 도로공사 단계별 사업비구성 ···· 54
<표 3-21> E (L=13.0km, B=18.5m)사업추진 단계별 사업비 구성 ··· 55
<표 3-22> E (L=13.0km, B=18.5m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ·· 55
<표 3-23> F (L=10.0km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ···· 56
<표 3-24> F (L=10.0km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ···· 56
<표 3-25> F (L=10.0km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 · 57
<표 3-26> G (L=5.8km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비구성 ··· 57
<표 3-27> G (L=5.8km, B=20.0m) 사업추진 단계별 사업비 구성 ···· 58
<표 3-28> G (L=5.8km, B=20.0m) 도로공사 단계별 사업비 격차 ···· 58
<표 3-29> 발주방식별 평균 낙찰률 ··· 62
<표 3-30> 낙찰가격과 예산금액 및 입찰참가자수와의 연관성 분석결과 ··· 64
<표 3-31> 낙찰률과 예산금액 및 입찰참가자수와의 연관성 분석결과 ··· 64
<표 3-32> 낙찰률 선택행태와 입찰참가자와 SOC사업의 특성과의 관련성 ··· 67
<표 3-33> SOC 사업비 산정 단계별 문제점 개요 ··· 73
<표 3-34> 표준품셈과 실적공사비 단가 비교 및 적용현황(07년 하반기) ···· 76
<표 3-35> 장기계속계약 공사 비중 ··· 77
<표 3-36> 설계변경으로 증액된 금액 ··· 79
<표 4-1> 설계단계별 내용 ··· 85
<표 5-1> SOC 사업비 산정체계 구축 및 관리관련 개선(안) ··· 111
<표 5-2> 관련 검토대상 규정 ··· 114
<표 5-3> 미국과 영국의 관리체계 ··· 115
<표 5-4> 표준화된 사업비 관리체계 구축관련 개정대상 규정 ··· 116
<표 5-5> 미국의 계약변경 제도 ··· 117
<표 5-6> 계약변경제도와 사업비 관리체계의 연계운영관련 개정대상 규정 117
<표 5-7> 순수내역입찰제도 도입관련하여 개정대상 규정 ··· 118
<표 5-8> SOC 사업비 산정 및 관리지원체계 강화관련 개정대상 규정 ···· 119
<표 5-9> SOC 사업비 추정․산정 전문가 제도 도입관련 개정대상 법률 ··· 120
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> SOC 건설사업 현장 ··· 4
<그림 2-1> SOC 사업 추진 단계별 사업비 산정방식의 개요 ··· 14
<그림 2-2> 현행 예산 산정, 편성, 확정, 집행 단계별 작업 프로세스 ··· 16
<그림 3-1> 프로젝트 진행단계에 따른 견적결과와 실제공사비간의 관계 ··· 37
<그림 3-2> A도로공사 사업추진 단계별 사업비 구성 ··· 45
<그림 3-3> B도로공사 사업추진 단계별 사업비 구성 ··· 47
<그림 4-1> 설계관리 체계 ··· 85
<그림 4-2> GSA의 사업시행 절차 및 관리 ··· 92
<그림 4-3> 코스트 플래닝 ··· 97
<그림 4-4> Cost Modeling ··· 100
<그림 4-5> Building Project Price forecasting process ··· 103
<그림 4-6> Factors affecting the selection of building project price forecasting ··· 103
<그림 4-7> incidence of forecasting models in use ··· 104
<그림 4-8> The main components of the Live Options knowledge - based software tool ··· 105
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
본 장에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법론 등에 대해 소개하고 있다. 본 연구의 목적은 SOC 사업비 추정과 관련된 기존의 연구성과 등을 검토하여 정부, 건설산업, 국민들이 제기하고 있는 SOC 사업비와 관련된 논란과 논란 이 발생하는 근본적인 원인 규명을 통해 사업비 추정상의 문제점을 도출하고 SOC 건 설사업 각 단계에서 적용할 수 있는 SOC 사업비 추정체계 구축 및 활용 방안을 제시 하는 것이다.
1. 연구 배경 및 목적
정부는 최근의 경제난국을 극복하고 지방경제를 활성화하기 위해 총 10조원의 재정지출을 확대하는 2009년 수정예산안을 11월에 발표하였다. 국세수입은 당초 전망(179.6조 원) 보다 1.9조 원 감소한 177.7조 원이지만, 지출규모는 283.8조 원 으로 총지출 기준 10조 원 수준을 확대한 예산안으로 2008년 본예산 대비 10.4%, 추경예산 대비 8.3%가 증가한 규모이다.
중요 재정지출 사업에는 ‘지방 SOC 확충 등 지방경제 활성화’사업 등이 있으 며, 정부의 SOC예산을 당초보다 대폭 증액하여 경기부양 효과를 기대하고 있다.
(1) 지방 SOC 확충 등 지방경제 활성화 4.6조원
▪ 교통 및 물류 기반시설 3.00조원
▪ 고용효과가 큰 지방중소시설 개량 등 0.84조원
▪ 하천정비, 저수지 준설 등 미래대비 물관리 뒷받침 0.78조원
* 30대 선도프로젝트 지원 (0.88조원)
(2) 중소기업․영세자영업자․농어업인 지원 3.4조원
(3) 저소득층 복지지원 확대 1.0조원
(4) 청년 등 실업대책 강화 0.3조원
(5) 지방재정 지원 확대 1.1조원
(6) 유가, 환율 조정 등 기타 △0.4조원
(7) 외환보유액 확충 (15→20.6조원 수준)
대비 31.4%(6.15조 원 증액) 증액 하고, 집행효과 제고를 위해 2009년 상반기에 예산을 60%까지 조기 집행할 계획이다.
이렇듯 SOC부문은 국민경제면이나 국가재정면에서 여전히 높은 비중을 차지 하고 있으며, 경기부양을 위한 중요한 정책수단이다. 따라서 SOC투자의 효율성 제고 및 국가재정의 건전성 유지 차원에서 SOC 사업비의 확충 못지 않게 중요한 것은 SOC 사업비의 절감이다. 즉, SOC 건설사업비 합리성 제고를 위한 SOC 사 업비의 절감은 매우 중요한 국가적 과제일 수 밖에 없다.
<표 1-1> 2009년 지출규모 확대안
(조원, %)
구 분 ’08 ’09당초
(A) ’09수정
(B) 증감
(B-A)
증가율 증가율
ㅇ 총 지 출* 257.2(262.1) 273.8 6.5(4.5) 283.8 10.4(8.3) 10.0 ․예산순계 195.1(199.7) 209.2 7.2(4.8) 217.6 11.5(9.0) 8.4
․기 금 74.5(74.8) 78.8 5.8(5.3) 80.9 8.6(8.2) 2.1
* 예산․기금의 지출에서 정부내부지출 및 채무원금상환(보전지출)을 제외
** ( )는 추경 및 기금운용계획 변경을 감안
* 자료 : 기획재정부
<표 1-2> SOC부문 재정지출 확대 대상사업(안)
* 자료 : 기획재정부
그 동안 SOC 건설사업의 예산낭비 요인이 되는 과다설계와 과다비용 추정의 원인을 분석하고 제도개선 방안을 모색하는 과정에서 SOC 건설사업 예산낭비 요인들이 속속 밝혀지고 있다. 건설예산낭비는 비합리적인 예산수립 및 집행과 정, 비현실적인 SOC 사업단가, 제도적 결함, 직무유기, 중복투자, 잦은 관련정책 변경 등 여러 요인이 복합적으로 작용하여 발생하는 것으로 분석되었다1).
이에 대해 정부차원에서 ① SOC 사업 선정과정 개선, ② SOC 사업비용 산정 체계 개선, ③ 가격경쟁을 통한 낙찰자 선정2) 등의 조치를 마련하여 시행하고 있다. ‘① SOC 사업 선정과정 개선’은 예비타당성 제도를 강화하고 선정과정에 서 정치적인 입김 등 비합리적인 요소를 배제함으로써 원천적으로 예산낭비를 절감하는 방안이고, ‘② SOC 사업비용 산정체계의 개선’은 ‘표준품셈’을 근간으 로 하는 비용 산정체계를 ‘실적공사비’를 근간으로 하는 비용 산정체계로 전환하 여 집행과정에서의 예산낭비를 절감하는 것이다. ‘③ 가격경쟁을 통한 낙찰자 선 정’은 ‘최저가낙찰제도’ 등의 확대를 통해 건설업체가 사업비용 최소화 방안을 제시하도록 하여 예산낭비를 절감하는 방안이다.
SOC 사업비를 둘러싸고 문제가 제기되고 있는 근본적인 원인은 예산당국, 발 주기관, 건설주체 그리고 국민들이 동일한 SOC 사업의 사업비에 대한 해석을 각 기 달리하고 있기 때문이다3). 다시 말하자면 SOC 사업비의 추정체계와 과정 그 리고 결과에 대한 정확한 정보가 제공되지 않고 있기 때문에 나타나는 국민, 수 요기관, 건설업자간 정보의 비대칭성이 문제가 되는 것이다.
따라서 SOC 사업예산 낭비요인을 제거하고 국민들이 적정한 비용으로 고품질
1) 언론에서는 각종 정부예산 낭비사례로 ①생색내기 사업의 경우, 부처간 중복투자가 많다 ②설계변경 으로 인한 예산낭비가 많다. ③단가의 비현실성이 많다. ④활용되지 않는 시설이 많다. ․․․․⑩공 사있는 곳에 비리있다. ⑪국민돈으로 폼잡는다. ⑫정책오류가 예산낭비를 초래한다 등을 지적하고 있
의 건설서비스를 제공받도록 하기 위해서는 SOC 사업비 추정체계의 합리성 확 보가 무엇보다 중요하다. 즉, SOC 사업 각 단계(예: 기획, 설계, 공사단계)에서 과 학적인 근거와 절차를 통해 SOC 사업비를 추정하고 추정된 사업비 정보를 국민 들에게 시의적절하게 공개할 수 있는 체계를 구축하여야 하는 것이다.
여기서, SOC 사업비 추정체계란 ‘SOC 사업비를 추정하는데 적용되는 요소비 용 기준, 사업비 추정모형(방법), 추정절차, 정보공개방식, 타 단계와의 연계운영 체계 등 SOC 예산추정과 집행의 전 과정을 포괄하는 SOC 사업비 운용과 관련 된 총체적인 제도적 장치’로 정의된다.
<그림 1-1> SOC 건설사업 현장
본 연구의 목적은 첫째, SOC 사업비 추정과 관련된 기존의 연구성과 등을 검 토하여 정부, 건설산업, 국민들이 제기하고 있는 SOC 사업비와 관련된 논란과 논란이 발생하는 근본적인 원인을 규명하는 것이다.
둘째, SOC 사업 추진 각 단계(예: 기획단계, 설계단계, 공사단계)에서 사업비를 추정하는데 준용하는 기준4)과 절차 그리고 고려 사항 등을 분석․평가하여 사업 비 추정상의 문제점을 도출하는 것이다.
4) 공공부분에서 SOC 사업비를 추정하는데 적용하는 표준품셈 또는 실적공사비 기준이나 민간공사에서
셋째, 선진국에서 SOC 사업 추진 단계별로 적용하고 있는 SOC 사업비 추정기 준과 절차 그리고 고려사항 등을 조사․분석하고 이를 국내 SOC 사업비 추정체 계와 비교하여 적용 가능성을 검토하는 것이다.
넷째, 이러한 분석 및 검토 결과를 토대로 SOC 건설사업 각 단계에서 적용할 수 있는 SOC 사업비 추정체계를 제시하고 이를 활용하는 방안을 제시하는 것이다.
2. 연구의 주요내용 및 방법
1) 연구의 주요내용
본 연구의 목적은 우리나라의 SOC 사업비 추정체계를 평가하고 문제점을 도 출하여 개선방안을 강구하는 것이다. 따라서 주요 연구내용은 이를 고려하여 도 출하였다.
우선 법률과 제도 그리고 사업주체 등에 따라서 규정되고 있는 우리나라의 SOC 사업비 추정체계를 구분하고 추정방법과 절차 등 세부적인 사항을 파악하 였다.
둘째, 이러한 SOC 사업비 추정체계의 타당성과 합리성, 신뢰성 그리고 연계성 등을 평가하기 위하여 사업추진 단계별 추정․산정․결정․실행된 사업비간의 격차를 사례조사를 근거로 분석하였고 이와 함께 조달청의 2007년도 공공공사 계약 자료를 이용하여 사업비의 격차가 발생하는 요인과 입찰참가자의 사업비 결정행태 등을 분석하였다. 그리고 이를 토대로 문제점을 도출하였다.
셋째, 협동연구를 통해 미국과 영국 등의 사업비 추정체계를 조사하고 SOC 사
2) 연구의 범위 및 방법
(1) 연구의 범위
본 연구는 SOC 사업 추진단계별로 이루어지는 사업비 추정․산정 결과의 타 당성과 합리성 그리고 신뢰성에 대한 연구이다. 연구의 전제는 SOC 사업 추진 단계별로 추정 또는 산정되고 결정되는 SOC 사업비간에 일정수준 즉 허용할 수 있는 수준의 차이가 존재하여야 SOC 사업비 추진체계가 타당하고 합리적이며, 신뢰할 수 있다는 것이다. 이러한 전제가 충족되기 위해서는 SOC 사업 추진단계 별로 연계성이 확보되어야 할 필요가 있다. 본 연구는 우리나라의 SOC 사업비 추정체계가 이러한 전제조건을 충족하고 있는가를 평가하여 문제점을 도출하고 그 개선방안을 강구하는 것이다.
① 연구의 분석대상 범위
본 연구의 범위는 이같은 사항을 감안하여 설정하였다. 우선 연구대상 SOC 사 업은 한정하지 않고 법률에서 규정하는 모든 SOC 사업을 대상으로 한다. 왜냐하 면 공공부문이 추진하는 모든 SOC 사업은 법률이 규정하는 바에 따라서 사업비 를 추정하거나 산정․결정하여야 하기 때문이다. 그러나 SOC 사업비 추정체계 의 평가를 위한 SOC 사업 분석대상은 도로사업을 주로 하였다. 그 이유는 SOC 사업 중에서 비중이 가장 높고 자료수집이 용이하기 때문이다. 그러나 입찰참가 자의 낙찰률 선택분석에서는 대부분의 SOC 사업을 연구대상으로 하였다.
다음으로 SOC 사업비 산정체계는 ‘국가재정법’, ‘국가를 당사자로 하는 계약 에 관한 법(이하 국계법)’ 등에서 규정하고 있는 SOC 사업추진 전 단계에 걸쳐서 적용되고 있는 추정체계를 대상으로 하였다. 이를 위하여 법률과 제도적으로 규 정하고 있는 SOC 사업추정체계를 사업추진단계와 추진주체 등을 고려하여 구분 하고 관련된 법률과 제도 내용 등도 검토하였다.
② 연구의 시간적 범위
본 연구에서 고려하는 연구의 시간적 범위는 추이분석이 필요한 경우에는 외 환위기 직전인 1997년부터 2007년까지를 대상으로 하였고. 세부적인 분석이 필 요한 경우에는 2007년을 대상으로 하였다.
(2) 연구의 방법
① 연구방법의 개요
본 연구는 실증적으로 SOC 사업비 추정결과를 분석하고 이를 토대로 추진체 계를 평가하는 것으로 문헌조사 및 사례조사 분석방법과 통계적 분석방법을 병 행하였다. 사례분석 대상 SOC사업관련 자료는 중앙정부와 지자체의 예산서에 대한 조사를 통해서 수집하였고 SOC 사업단계별 사업비관련 자료는 발주기관의 협조를 통해서 수집하였으며, 낙찰률 분석을 위한 계약관련자료는 조달청의 협 조를 통해서 수집하였다. 또한, 건설산업종합정보망(KISCON.net)의 공사대장 자 료도 활용하였다.
② 문헌조사 및 분석을 통한 SOC 사업비 추정실태 분석
기존의 관련 연구와 관련 법률, 회계예규, 규칙, 규정 등 사업비 추정과 관련된 문헌 조사를 통해 SOC 건설사업 추진단계별 적용 법률 및 제도와 사업비 산정방 식에 대한 검토 등 SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계의 실태를 분석하였다.
③ 사례분석을 통한 총사업비 격차 요인 분석
본 연구에서는 ① 주요 SOC 사업 사례를 대상으로 추진단계별로 집행된 총사
료를 이용하여 낙찰률의 변동요인을 분석하였다.
이를 위하여 다양한 방법을 적용하였다. 총사업비 예산집행 흐름의 분석은 최 종적으로 집행된 SOC 사업비와 각 사업추진단계에 추정된 사업비간의 격차를 산정하고 일반적으로 합리적인 산정과정을 거칠 경우에 나타나는 경험적인 격차 수준 기준과의 비교를 통해서 격차수준을 평가하는 방법을 적용하였다. 그 결과 기준보다 격차수준이 높을 경우 해당 SOC 사업비 추정체계는 연계성이 결여되 어 있는 것으로 평가할 수 있다. 연계성이 결여된 SOC 사업비 추정체계는 타당 성과 합리성 그리고 신뢰성면에 문제가 있음을 시사한다.
④ 사례분석을 통한 단계별․공정별 사업비 격차 요인 분석
사업추진단계별 SOC 사업비 격차발생요인의 분석은 역시 사례조사를 통해서 SOC 사업추진단계별 총사업비와 공정별 사업비자료를 수집하여 추진단계별로 추정된 총사업비간의 격차수준과 공정별 사업비간의 격차를 분석하여 추정사업 비간의 격차가 발생하는 요인을 파악하였다. 공정별 사업비자료 분석을 통해서 사업비간 격차가 발생할 수 있는 제도적, 기술적 요인에 대한 간접적인 검토도 가능하게 된다.
⑤ 계량분석을 이용한 낙찰률 선택행태 분석
SOC 사업 계약자료를 이용한 입찰참가자의 낙찰률 선택행태 분석에는 낙찰자 선정에 영향을 미칠 수 있는 제도적요인, 시장적 요인 등에 대한 변수를 도출하 고 일반적인 회귀분석방법과 Logistic 회귀분석방법을 이용하였다. 이러한 분석 을 통해서 입찰참가자 즉, 건설업체등이 산정한 SOC 사업비의 타당성과 합리성 그리고 신뢰성을 간접적으로 평가하였으며 개선방안을 강구하는데 있어서 참고 자료로도 활용하였다.
⑥ 협동연구를 통한 외국의 SOC 사업비 추정체계 조사
외국의 SOC 사업비 추정체계에 대한 조사를 통해 국내 SOC 사업비 추정체계
개선을 위한 시사점과 적용가능성을 심층적으로 검토하였다. 이 부분에 대한 연 구를 위하여 아주대학교 및 미국의 휴스턴 대학교와 협동연구를 진행하였으며, 조사는 미국과 영국의 선진사례를 중심으로 진행되었다.
⑦ 전문가 의견 수렴
SOC 사업비 산정과 관련된 전문가 및 '국가계약법' 등 관련 법령 담당 공무원 과의 협의회 및 면담 등을 통해 현 SOC 건설사업 추정체계상의 문제점을 도출하 고 개선방안에 대한 의견을 수렴하였다. 수렴된 의견은 제3장의 문제점과 제5장 의 개선방안 도출에 반영하였다.
3. 연구수행의 틀
SOC 사업비 추정체계의 분류 관련 법률
(국가재정법, 국가계약법 등)
사업추진체계 (기획단계 설계단계 공사단계 등) 예산추정
정부/지자체
예정사업비결정 발주기관
타당성 합리성 신뢰성 연계성
SOC 사업비 추정체계의 평가 분석자료
(조달청 계약자료 등)
사 업 추 진 단 계별 사업비 격차분석 입 찰 참 가 자 낙찰률 선택 행태분석 문제점 도출
①SOC 사업 단계별 문제점
②SOC 사업비 추정상의 문제점
③표준화된 사업비 관리방법 활용의 미흡
⑤SOC 사업비를 왜곡시키는 입․낙찰제도
⑥사업비추정지원 시스템의 구축 및 활용 미흡
⑦사업비 추정․산정을 위한 전문조직의 부재
협동연구
⑦SOC 사업비 추정․산정 전문가 제도 도입 외국의 SOC 사업비 추정체계의 검토
개선방안
①총사업비 산정 및 관리체계의 구축
②단계별 사업비 추정․산정 방법 및 절차개선
③SOC 사업비 관리체계의 표준화
④계약변경제도와 사업비관리제도의 연계운영
⑤순수내역입찰제도 도입확대
⑥ SOC 사업비 산정 및 관리지원체계 강화 실행사업비 건설업체 등
④사업비 변경을 당연시하는 계약변경 관행
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계
SOC 사업은 대부분의 경우 불특정한 수요자를 대상으로 다양한 지역에서 추진되기 때문에 사업지역의 현장조건이나 수요수준, 사업비 등에 대한 정보가 불확실할 수 밖 에 없다. 이 때문에 SOC 사업주체는 불확실성을 줄이기 위해 SOC 사업 추진 단계별 로 법률 또는 제도적 장치를 마련하고 사업비 추정방식과 절차를 규정하여 일관성 있 게 SOC 사업비가 추정․관리되도록 하고 있다. 본 장에서는 SOC 사업 추정체계를 평가하고 문제점을 도출하기에 앞서 추진 단계별로 적용 되고 있는 사업비 추정방식 과 절차와 관련된 제도적 장치와 그 내용에 대해서 정리하고 있다.
1. SOC 사업 추진단계별 사업비 추정체계
1) 기본골격
‘국가재정법’에서는 SOC 사업 초기단계인 기본계획에서 추정한 사업비를 토 대로 기본설계, 실시설계, 예정가격 등을 산정하도록 규정하고 있다. 이러한 규정 은 SOC 사업에 대한 수요자의 요구사항이나 SOC 사업현장 사정 그리고 사업추
라고 할 수 있다. 이 때문에 SOC 사업비는 사업추진 단계별로 별도의 기준과 추 정방식 그리고 절차에 따라서 추정된다.
SOC 사업 추진 단계는 사업계획수립부터 사업예산을 확보하는 기획단계, 사 업의 품질과 비용의 대강을 결정하는 설계단계, 실제로 사업의 품질과 비용이 결 정되는 공사단계로 구분된다. 각 단계에서 추정되는 SOC 사업비는 추진지역의 현장사정과 SOC 품질 및 성능 등에 대한 정보를 근간으로 추정되며 이러한 정보 는 기획단계에서 건설공사단계로 갈수록 보다 구체적이고 정밀해진다. 기획단계 에서는 사업기획 및 개념설계에 근거한 개념견적 방법에 의하여 사업비가 추정 된다. 설계단계 중 기본설계 단계에서는 개산견적 방법, 실시설계단계에서는 수 량산출을 기반으로 한 상세견적 방법을 이용하여 사업비를 산정하게 된다.
건설공사비는 설계단계에서 도출된 공정별 공사물량과 각 공정별 단가 등을 적용하여 산정하게 된다. 이때 건설공사비는 발주기관이 산정한 것과 건설공사 수행자인 건설업자가 산정한 것이 차이를 보이게 되며, 이는 발주기관과 건설업 자의 건설공사비 산정방식이 다르기 때문이다.
좀 더 구체적으로 SOC 사업비 추정체계를 살펴보면, 기본구상단계, 사업타당 성단계, 기본설계단계, 실시설계단계, 예정가격 결정단계, 입찰단계, 낙찰단계, 계약단계, 시공 및 준공단계로 구분될 수 있으며 각 단계별 사업비는 발주기관, 조달기관, 건설업체 등이 각각 추정하게 된다.
기본구상단계에서는 발주기관이 대표단위당 단가 곱하기 수량을 기준으로 예 산을 개략적으로 산정한다.
사업타당성조사 단계에서는 예산배정이전에 SOC 사업에 대한 B/C분석을 위 하여 소요사업비를 추정하게 되며, SOC 사업에 대한 기술적인 요소를 고려한 개 념설계에 근거하여 총사업비를 추정하게 된다.
설계단계부터 SOC 사업비는 품질과 성능 등에 대한 수요요구가 반영되어 산 정된다. 기본설계단계에서 발주기관은 자체 보유하고 있는 기술자나 외주를 통 해서 총사업비관리지침에 의거 기본설계를 실시하여 SOC 사업비를 산정한다.
이 때 세부공정별 공사물량도 산출하게 된다.
실시설계단계에서 발주기관은 총사업비관리지침을 준용하고 기본설계의 내용 을 반영한 실시설계를 근거로 세부공정별 물량과 물량별 단가를 적용하여 사업 비를 상세하게 산정하게 된다. 이 단계에서는 SOC 사업의 품질과 성능 등이 확 정되기 때문에 산정된 사업비에 건설현장 여건이나 건설공법, 건설자재의 품질 등이 구체적으로 반영되어 사업비가 산정된다.
설계단계 이후 건설공사단계의 SOC 사업비는 입·낙찰 및 계약 그리고 건설공 사 시공 및 준공단계를 거쳐서 확정된다.
예정가격 산정단계에서는 발주(조달)기관이 실시설계 도서를 기준으로 산정된 비용을 검토하여 수정한 후 실적공사비와 품셈을 적용하여 산정하게 된다. 예정 가격 산정단계에서는 설계단계와는 사업비 추정방식과 기준을 달리 적용하기 때 문에 산정된 사업비도 차이가 있다.
입찰단계에서는 입찰자인 건설업체(원도급자)가 사업비를 산정하게 된다. 이 경우 발주방식에 따라서 사업비 산정방식이 다르다. 설계시공 분리발주의 경우 발주기관의 수량산출 결과 등을 참고로 사업비를 산정하고 설계시공일괄발주의 경우에는 입찰참가자가 실시설계를 하고 사업비를 산정하게 된다.
낙찰단계에서는 가장 낮게 산정된 사업비를 예정사업비로 결정하게 되고 계약 단계에서는 발주기관이 최종 낙찰자가 제시한 SOC 사업비를 검토하여 사업비를 확정하게 된다. SOC 사업비는 시공과정을 거쳐서 SOC 사업이 종결되는 준공단 계에서 최종적으로 확정된다고 할 수 있다. 최종적인 SOC 사업비는 설계변경, 물가변동 등에 의해서 조정된 실질적으로 투입된 비용으로 확정된다. 이 최종적 인 SOC 사업비는 향후 유사한 SOC 사업비를 추정하는데 참고자료로 활용된다.
SOC 사업추진단계별로 사업비가 별개의 방식과 절차 등에 의해서 추정 또는 산정되고 있기 때문에 동일한 SOC 사업일지라도 SOC 사업비가 다양할 수 있다.
<그림 2-1> SOC 사업 추진 단계별 사업비 산정방식의 개요
2) SOC 건설사업 추진단계별 적용 법률 및 제도
(1) SOC 사업비 산정의 기본원칙
대통령령이 정하는 대규모 개발사업은 ‘국가재정법’의 규정에 따라서 타당성 조사 및 기본설계비·실시설계비·보상비와 공사비의 순서에 따라 그 중 하나의 단 계에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 당해 연도의 예산으로 요구하도록 하고 있다. 다만, 부분완공 후 사용이 가능한 경우 등 사업의 효율적인 추진을 위하여 기획재정부장관이 불가피하다고 인정하는 사업에 대하여는 2단계 이상의 예산 을 동시에 요구할 수 있도록 하고 있다.
<표 2-1> SOC 사업비 산정 기본원칙관련 조항(국가재정법) ◦국가재정법 제16조 (예산의 원칙)
◦동법 제39조 (대규모 개발사업 예산의 단계별 편성)
- 시행령 제14조(대규모개발사업) : 총사업비가 500억원 이상인 사업, 건축사업의 경우에는 총사업비가 200억원 이상인 사업
◦제50조 (총사업비5)의 관리) - 시행령 제21조 (총사업비의 관리)
<표 2-2> 건설공사 예산 관련 주요 제도
법률/시행령/시행규칙 기획재정부 예규 세부집행기준
[국가재정법]
[국가계약법: 국가를 당사 자 로 하는 계약에 관한 법률]
[지방재정법]
[지방계약법: 지방자치단체 를 당사자로 하는 계약에 관한 법률]
[조달사업에 관한 법률]
[건설산업기본법]
[건설기술관리법]
[전기공사업법]
[정보통신공사업법]
[총사업비관리지침]
[예비타당성조사 운영지침]
[회계예규]
-정부 입찰·계약 집행기준 -예정가격 작성기준 -입찰참가자사전심사요령 -적격심사기준
-최저가낙찰제의 입찰금액 적정성 심사기준
-일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준 (제정)
-협상에 의한 계약체결기준 -공동계약운용요령 -공사계약일반조건 -공사입찰유의서 -용역계약일반조건 -용역입찰유의서
-물품구매(제조)계약일반조건 -물품구매(제조)입찰유의서
[조달청]
-입찰참가자격 세부심사기준 -시설공사 적격심사세부기준 -공사계약특수조건
-공사입찰특별유의서 -국가종합전자조달시스템전
자입찰특별유의서
-시설공사 실적에 의한 경쟁 입찰 집행기준
[행정자치부 예규]
-적격심사기준
-시설공사적격심사세부기준 -지방재정법 제70조제4항의
규정에 의한 제한경쟁계약 의 특례에 관한 규칙 -일괄집행에 관한 예정가격
작성 요령 -공동계약집행기준 -선금지급요령
5) 「총사업비관리지침」
◦ 제2조(총사업비의 정의) ① 총사업비라 함은 건설사업에 소요되는 모든 경비로서 공사비, 보상비, 시 설부대경비로 구성된다.
◦ 제3조(총사업비 관리대상 사업) ①국가 직접시행사업, 국가위탁사업, 국가의 예산 또는 기금의 보
현행 국내 건설공사의 사업비 산정 및 관리는 ‘국가재정법’에 근거한 총사업비 관리제도 및 예비타당성조사제도와 '국가계약법'에 근거한 회계예규 등에 의거 운영되고 있고, 이러한 제도의 도입취지는 불요불급한 사업의 추진 및 사업 시행 과정에서 투자비기 증가하는 것을 억제하기 위한 것이다.
본 제도에서 명시하고 있는 현행 예산 시스템은 예산산정과 예산편성, 예산확 정, 예산집행의 단계로 구분되며, 각 단계별 프로세스를 시행주체, 작업, 방법, 주 요결과, 인프라, 법적근거 측면에서 정리하면 <그림 2-2>와 같이 정리할 수 있다.
<그림 2-2> 현행 예산 산정, 편성, 확정, 집행 단계별 작업 프로세스
SOC 사업예산은 기본구상단계에서 발주기관인 정부부처나 지방자치단체의 장이 SOC 사업을 구성하는 주요 사항에 근거하여 사업단위를 추정하고 유사사 업 등의 사업비를 참고로 하여 개략적으로 추정하여 기본계획에 반영한다. 예산 편성은 기획재정부가 주도하게 된다. 사업타당성 조사를 실시하고 중앙관서의 장과 협의·조정하여 SOC 사업예산이 배분된다. 사업타당성은 예비타당성조사, 타당성조사, 기본계획 확정, 타당성 재조사 등의 과정을 거쳐서 확정 된다 이중 예비타당성 조사는 SOC 사업계획의 적합성을 평가하는 과정으로 기획재정부 장 관이 정한 '예비타당성조사 운영지침'에 의하여 시행하며 주로 B/C분석을 기반으 로 하고 있다. 여기서 B/C분석에 적용할 사업비용은 별도의 기술용역을 실시하 여 도출한다. 이 기술용역에서는 사업주체가 제시한 기본계획을 토대로 기본설 계 수준으로 사업비를 추정하게 된다. 그러나 예비타당성조사 단계는 SOC 사업 의 타당성 평가를 위하여 사업비를 추정하는 절차이기 때문에 기본설계단계에서 의 사업비 산정과는 차이가 있다.
SOC 사업예산은 대통령이 승인한 정부 예산안을 국회에서 의결함으로써 확정 된다. 정부 예산(안) 의결과정에서는 별도로 SOC 사업비를 추정하지 않고 총사 업비를 근거로 타당성 등만을 검토한다.
예산 집행은 예산이 확정된 사업에 대하여 중앙관서의 장이 기획재정부 장관 에게 예산배정을 요구하고, 이를 기획재정부 장관이 승인한 후 SOC 사업주체인 정부부처 또는 지자체의 장이 주관하는 기본설계, 실시설계, 시공 단계를 거쳐서 이루어지게 된다. 기본설계단계에서는 총사업비관리지침에 의거 기본설계 완료 후에 소요예산을 산정하여 확정한다. 실시설계단계에서도 역시 총사업비관리지 침에 의거 실시설계 완료 후에 예산을 산정하여 확정한다. 예정가격산정단계에 서는 발주기관이나 조달청이 실시설계 도서를 기준으로 수량을 재산출하고 실적
