기아사태와 기아사태와 기아사태와

석사학위논문 석사학위논문 석사학위논문 석사학위논문

기아사태와 기아사태와 기아사태와

기아사태와 관련된 관련된 관련된 관련된 정책의 정책의 정책의 정책의 변화에

변화에 변화에

변화에 관한 관한 관한 관한 실증적 실증적 실증적 연구 실증적 연구 연구 연구

국민대학교 국민대학교 국민대학교

국민대학교 일반대학원 일반대학원 일반대학원 일반대학원 행정학과 행정학과

행정학과 행정학과 정책학전공 정책학전공 정책학전공 정책학전공 김 김 김 김 원 원 원 원 화 화 화 화

2005

2005

2005 2005

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기아사태와 기아사태와 기아사태와

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석사 석사 석사

석사 학위 학위 학위 논문 학위 논문 논문 논문 지도교수

지도교수

지도교수 지도교수 홍성걸 홍성걸 홍성걸 홍성걸

기아사태와 기아사태와 기아사태와

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제 제

제 제1 1 1장 1 장 장 장 서론 서론 서론 서론

제2절 연구방법 ……… 5

제 제 제 제2 2장 2 2 장 장 장 정책변동과 정책변동과 정책변동과 정책변동과 관련된 관련된 이론적 관련된 관련된 이론적 이론적 이론적 배경 배경 배경 배경

제1절 정책변동의 개념 및 유형 ……… 7

1. 정책변동의 개념 ……… 7

2. 정책변동의 유형 ……… 11

제2절 정책변동의 요인 ……… 12

1. Sabatier의 지지연합모형 ……… 14

2. 정책네트워크 이론 ……… 15

3. 정책변동이론 정리 ……… 24

제3절 분석틀의 연구 ……… 25

1. 정책맥락 ……… 26

2. 정책패러다임 ……… 26

3. 정책네트워크 ……… 27

4. 정책변동 ……… 27

제 제 제 제3 3 3장 3 장 장 장 기아사태 기아사태 기아사태 사례분석 기아사태 사례분석 사례분석 사례분석

제1절 부도유예협약기(1993년 10월 ~1997넌 9월 29일) …… 29

1. 정책맥락 ………29

2. 정책패러다임 ……… 31

3. 정책네트워크 ……… 34

제2절 공기업화 정책(97년 9월 29일~98년 4월 15일) …… 40

1.

2.

3.

제3절 제3자매각기(98년 4월 15일 ~98년 10월 19일) ……… 49 1. 정책맥락 ……… 49 2. 정책패러다임 ……… 50

3.

제 제

제 제4 4 4장 4 장 장 장 결론 결론 결론 결론

참고문헌 참고문헌

참고문헌 참고문헌

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< 표 표 표 표 차 차 차 례 차 례 례 례 > > > >

<표1-1> 기아사태 일지:부도유예협약기 ……… 34

<표1-2> 기아사태일지:공기업화 ……….. 44

<표1-3> 기아사태일지:법정관리 ……….. 53

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< 그림 그림 그림 그림 차례 차례 차례 차례 > > > >

<그림1> 정책과정 ……… 8

<그림2> 분석틀 ……… 28

제 제 1 제 제 1 1 장 1 장 장 장 서 서 서 서 론 론 론 론

제 제

제1 제 1 1절 1 절 절 절 문제제기 문제제기 및 문제제기 문제제기 및 및 및 목적 목적 목적 목적

이 연구는 1997년 재계순위 8위인 기아그룹이 도산해 부도유 에협약¹⁾ 에서 회사정리절차를 거쳐 현대로 인수합병 되기까지의 정 책변동 요인을 알아보고자 하는 것을 목적으로 한다.

기아의 도산일지를 간략하게 정리하면 기아는 1997년 주 거래 은행인 제일은행으로부터 부도유예협약 대상기업으로 선정되었다.

1997년 9월 22일 기아그룹은 기아자동차, 아시아자동차, 기아특수 강 기아인터트레이드 등 4개 계열사에 대해 화의를 신청하면서 매 각대상인 기산에 대해서는 회사정리절차를 신청한다. 그러나 이러한 기아의 요구는 채권금융기관들에게 받아들여지지 않고 화의보다 회 사정리가 적절하다는 결론을 내린다.1997년 9월 29일 부도유예협 약기간이 2개월 13일 만에 종료되고, 법원의 재산보전처분 결정이 내려졌다. 그러나 기아자동차는 채권단의 회사정리가 적절하다는 결 정에 반대하며 한시적인 파업에 들어갔다. 1997년 10월 22일 강경 식 부총리는 기아자동차에 회사정리절차를 신청하고 기아자동차에 대해서는 일시적으로 공기업 형태로 운영한 후 경영이 호전되는 대 로 제3자 매각을 추진하겠다고 밝힌다. 1997년 12월에 경제상황악 화로 정부는 기아자동차 공기업화 방안을 철회한다. 그리고 1998년 4월 15일 법원에 의해서 회사정리로 결정된다. 이와 같이 기아자 동차는 도산이후 회사정리절차를 밟기까지 정책이 변화하고 있다.

따라서 기아자동차가 도산하면서 정부의 정책이 변동하는 원인을

1) 부도유예협약은 1997년 IMF금융위기 전에 기아자동차 등 대기업들이 부도를 내자 한시적으로 운영되었던 제도다. 이 제도는 어음이 부도처리 되었지만 회생가 능성이 있다고 보여지는 경우에는 채권단기관들이 어음의 부도처리를 2~3개월 유 예하여 기업의 자구노력으로 정상화 가능성을 평가하자는 취지를 가지고 있다.

밝히기 위해 정책변동 모형을 기존 이론에 의해 재설정하고 재설정 한 분석틀을 바탕으로 기아사태를 분석하고자 한다.

자동차 산업에서 구조조정은 기아사태가 처음 있는 일이 아니 다. 자동차 산업이 한국에서 시작된 이래로 계속해서 있어왔고 기아 자동차 이후에도 현대, 삼성, 대우 자동차까지 모두 구조조정을 단 행하였다. 1980년대 까지는 정부가 강권적으로 단행해 왔다. 그러나 90년대에 들어 기아, 현대, 삼성, 대우 자동차로 이어진 구조조정은 자동차산업의 환경변화와 이해관련 집단들에 의해 격렬한 갈등을 겪고 특히 기아자동차는 도산이 나고 회생하는 과정에서 경영진, 노 조, 채권단의 이익, 정부의 방침, 국민정서가 복잡하게 얽혀서 다른 자동차 기업보다도 더 극심한 정책변동을 겪기 때문에 다른 기업보 다 기아를 대상으로 연구하는 것이 중요하다고 생각한다.

정책이 변화하고 기아사태의 사례분석을 통해서 알아보고자 하 는 연구 목적은 기아사태에서 정책변동의 요인을 밝히는 것이므로 첫째, 기아사태가 부도유예협약, 공기업화, 제3자매각으로 있는데 환경적요인인 정치·경제적요인은 무엇인가? 둘째, 각 단계에서 정 부가 추구하는 정책목표는 무엇이며, 추진전략, 정책수단은 무엇인 가?. 셋째 각 단계에서 정책네트워크는 어떤 상호작용을 하는지 알 아보고자 한다.

이를 위한 세부적인 연구질문은 다음과 같다.

1) 기아가 부도유예협약 처리 되는데 정치·경제적 요인과 정책 네트워크의 형성은 영향을 미쳤을 것이다.

2) 그동안 우리나라는 대기업이 부실화 되었을 경우 정부가 주 도해서 사적처리가 이루어 졌는데 부도유예협약도 채권단과 부실기업 사이에 사적인 자율협상이 아니라 정부가 상당히 관 여했다. 여기서 정책목표, 추진전략, 수단은 정책목표를 실현하 는데 있어서 부적합했을 것이다.

2) 부도유예협약기에 정부의 추진전략 체제에서 정책네트워크의 형성과 상호작용은 정책목표를 달성하는데 영향을 미쳤을 것

이다.

3) 부도유예협악기에서 공기업화로 이행되는데 정책네트워크의 작용은 정책변동과 정책변동 하는데 영향을 미칠 것이다.

4) 공기업화로 채택되는데 있어서 시기상으로 정권교체 시기였 기 때문에 국민들의 여론을 의식해 정치적 표를 얻기 위한 정책결정을 할 것이다.

5) 공기업화를 추진하기 위한 추진목표와 추진전략 즉 추진방향 과 추진체계 정책수단은 제3자매각으로 정책이 전환하기 때 문에 부적당하였을 것이다.

6) 공기업화의 추진체계에서 정책네트워크의 형성과 상호작용은 공기업화라는 정책목표를 달성하는데 영향을 미쳤을 것이다.

7) 공기업화에서 제3자매각기로 정책이 변동하는데 정책네트워 크 요인이 영향을 미쳤을 것이다.

8) 공기업화에서의 정책네트워크 상호작용과 정치경제적 요인은 정부가 제3자 매각기를 채택하는데 영향을 미칠것이다.

9) 국제경쟁입찰에서 기아 매각은 1차에서 유찰되고 3차까지 가게 된다. 피 인수 기업들이 만족할 만한 조건을 제시하지 못해 3차까지 가게 되서 기아가 현대로 입수합병되는데 제3 자매각기에서의 정부의 정책목표, 추진체계, 정책수단이 그 원인이 되었을 것이다.

10) 제3자매각기 정책패러다임에 정책네트워크의 형성과 상호 작용은 목표를 달성하는데 영향을 미칠 것이다.

정책과정 전반을 통해서 실제 일어나는 정책의 변동은 단순히 투입에 따른 산출물의 총량이 아니며, 그 시점의 정책현실을 설명해 주는 하나의 열쇠라고 할 수 있다. 따라서 이에 대해 거시적인 측면 에서 보다 분석적이고 쳬계적으로 살펴볼 필요성이 크게 요구된다.

왜 그러한 정책결과를 가져왔는지를 정책을 둘러싼 전체 환경과 정 책과정에서 나타나는 다양한 행위자들의 네트워크 구조를 통해 파

악하는 것은 상황맥락을 바탕으로 하여 보다 총괄적인 이해와 정책 문제의 올바른 해결을 도모할 수 있기 때문이다. 또한 정책수행을 위해 공사부문간 또는 공공부문의 기관간 협력의 필요성이 증대하 고 있는 상황에서 정책네트워크는 복잡한 정책과정의 구조와 변화 를 이해하는 유용한 도구로서 기능할 수 있으며, 장기적으로는 해당 정책의 성과를 평가하는 기초를 제공한다고 할 것이다.

최근에 와서 정책의 변동(policy change)또는 정책변화에 관심 을 표명하는 학자들이 많이 나타나기 시작했다. 특정부분의 정책은 역사적으로 오랫동안 침전되어 온 고유한 정책맥락(policy context) 또는 정책의 틀(policy framework)에 의해서 만들어진다는 것이다.

따라서 이순호(1999)는 정책영역에 있어서 정책변화는 정책네트워 크의 변화 없이는 어려울 것이라는 가정을 상정하고 있다. 결과적으 로 정책네트워크 구성원들간의 지속적인 협상의 과정에서 정책네트 워크의 요소들이 재생산됨으로써 이것이 다시 정책네트워크의 변화 를 유도하고, 마지막에는 정책의 변화를 가져오게 된다는 것이다.

Hall(1993)은 1970년에서 1989년의 기간동안 영국의 경제정책을 분석하면서 정책목표와 정책수단에 있어서 급격한 변화를 가져오는 정책변동을 패러다임의 변동이라는 관점에서 연구하였다. 본 연구에 서 정책변동은 “정책과정을 통하여 결정된 정부의 기본목표와 혹은 이를 달성하는 추진전략과 핵심수단이 변경되는 것과 정책의 실질 적 변화로 인해 정책패러다임이 근본적으로 변동되는 것”이라고 정 의한다. 넓은 의미에서 정책변동은 새로운 정책을 만드는 정책혁신 (policy innovation), 같은 목적을 가진 새로운 프로그램으로 이어가 는 정책승계(policy succession), 목적에 적응해가는 정책유지 (policy maintenance),정책이 끝나게 되는 정책의 종결(policy termination)등으로 분류할 수 있다. (Hogwood&Peters,1983).

제 제

제 제2 2 2절 2 절 절 절 연구방법 연구방법 연구방법 연구방법

이 연구는 기아자동차의 도산이후를 분석대상으로 하는 단일 사례연구다. 기아자동차 부도는 1997년 11월 21일 IMF에 구제금융 을 신청하기 이전 1997년 7월 15일에 표면화 됐는데 이런 정치경 제적 맥락을 분석하고 이러한 영향으로 정책이 변동하는 시기를 기 준으로 정책패러다임을 나눈다. 그리고 정책패러다임의 내용은 정책 목표, 추진전략, 정책수단으로 구성되고 이 정책패러다임은 또다시 정책네트워크의 상호작용에 의해서 정책변동을 일으킨다. 정책맥락 을 통해서도 기존의 정책이 어떤 유형으로 변하고 있는지를 분석하 고 또 다시 정책네트워크에 의해서 어떻게 변하는지 알아보고자 한 다.

단일사례연구는 하나의 사례가 나타내는 형상에 초점을 맞춰 그 사 례에서 이루어지는 정책의 내용, 정책과정, 정책의 결과 등을 분석 하는 것이다. 단일사례연구의 유형으로 Lijphart는 무이론적 사례연 구, 해석적 사례연구, 가설창출적 사례연구, 이론확증적 사례연구, 이론논박적 사례연구, 일탈사례연구 여섯가지로 분류하고 있다.

이 중에서 이론확증적 사례연구는 이미 정립된 일반 이론의 범위내 에서 개별 사례를 분석하는 것이다. 이 경우 개별 사례에 관한 지식 은 일반 이론에 포함되는 몇 개의 변수들에 국한되고, 이러한 사례 가 추가된다고 해도 그 이론이 훨씬 강화되는 것은 아니라는 것이 다. (남궁근, 1998:97~100) 이 연구는 기존의 정책변동이론을 기아 사태에 적용시켜 그 변동요인을 밝히는 이론확증적 연구라 할 수 있다.

기존의 기아사태에 관한 연구로는 김성택(1999),안병석(2000) 이 있다. 김성택(1999)은 기아사태를 김영삼정권과 김대중정권으로 나누어 각 시기에서 합리적의사결정모형, 조직의사결정모형, 정치결 정모형중에 어느것이 적합한지를 설명하고 있다. 그러나 기아사태의 경우는 어느 한 가지 모형에 의해서 설명될수 없으며 그 과정에서

여러 모형의 영향이 서로 섞여 있다. 안병석(2000)은 기아사태를 정 부와 기업간의 전략적 상호작용으로 보고 정부와 기업의 관계로만 한정하고 있다. 그러나 여기에 참여자들은 훨씬 더 다양하고 각자 자신의 이익을 추구하고 서로 입장을 같이 해 뜻을 같이하기도 하 고 서로 갈등을 갖기도 한다. 따라서 기아사태는 정부와 기업의 관 계로만 한정하기엔 다소 문제가 있다. 기아사태를 1997년 7월 15 일 김영삼 정권에서 부도유예협약기가 끝나는 1997년 9월 29일까 지를 한 정책패러다임으로 정하고 , 1997년9월 29일에서 4월 15일 까지를 공기업정책패러다임으로 하려고 한다. 그리고 법정관리가 시작되는 4월 15일부터를 제3자 매각기로 나눈다. 정부가 정책목 표와 추진전략 정책수단을 결정할 때 영향을 미치는 정치·경제적 요 인 그리고 각 시기마다 정책네트워크의 상호작용 그리고 정치·경제 적요인으로 인한 정책변동과 정책네트워크로 인한 정책변동을 각 단계마다 분석하고자 한다.

제 제 제 2 제 2 2 장 2 장 장 정책변동과 장 정책변동과 관련된 정책변동과 정책변동과 관련된 관련된 이론적 관련된 이론적 이론적 이론적 배경 배경 배경 배경

제 제

제 제1 1 1절 1 절 절 절 정책변동의 정책변동의 개념 정책변동의 정책변동의 개념 개념 개념 및 및 및 및 유형 유형 유형 유형

1. 정책변동의 개념

정책은 끊임없이 환류가 일어나고 있는데 각 단계의 활동의 결 과에서 얻어지는 정보는 전 단계의 활동을 위해서 끊임없이 환류 되어야 바람직한 활동이 이루어 질 수 있다. 정책결정에서 얻게 된 새로운 정보가 정책의제설정에 환류 되어야 두 활동이 이루어 질 수 있다. 정책결정에서 얻게 된 새로운 정보가 정책의제설정에 제공 되고 정책집행활동에서 얻게 된 정보는 정책의제설정, 정책결정에 환류 되어야 두 활동이 바람직스럽게 되는 것이다.

정책변동의 개념에 관한 기존이론으로 정책활동을 유발시킨 사 회문제는 정치체제의 환경이 변화함에 따라 그 성격이 변화하게 된 다. 예를 들어 정치체제를 둘러싼 사회경제적 환경이 보다 산업화·

도시화됨에 따라서 재정수입이 증가하면 이에 따라 문제를 해결하 는 범위나 방법도 변화되어야 한다. 환경의 변화에 따른 문제의 성 격변화와 이에 따른 새로운 문제의 등장만이 아니라 정책집행 결과 로서 나타나는 정책의 효과나 기타 영향(impact)이 문제를 변화(문 제의 어느 측면 또는 모든 측면이 해결되는 등)시킨다. 여하튼 이러 한 문제의 변화는 정책결정 도중이나 정책집행 도중 또는 평가활 동 도중에 인지되거나 파악되고 이것이 환류 되어서 정책의 변동을 일으키게 되는 것이다

<그림1> 정책과정

출처:정정길.(1997). 『정책학원론』p17

박해룡(1990) 은 정책변동의 개념을 크게 두 가지로 나누어 정 의하였다. 첫째, 정책은 정책과정( 정책의제형성, 정책결정, 정책집 행, 정책평가) 에서 각 단계마다 활동결과가 전 단계의 활동에 끊임 없이 환류되어야 바람직한 정책활동이 이루어진다라는 입장이다. 정 책변동은 정책과정 이 4단계가 상호 관련성을 가지고 전개되기 대

사회문제 정책문제

정책분석

정책결정

정책집행

정 책 정책결과

정책평가

정책의제설

문에 순환적, 복합적, 동태적 이라고 정의한다. 따라서 정책은 정책 집행 과정에서 적실성을 위해서 변화 될 수 있다. 현실세계에서 인 간 능력의 한계, 미래의 불확실성, 지식, 정보,기술 등의 한계로 인 해서 미래를 예측하거나 결정된 정책을 실제 집행 하는 데는 한계 가 있다. 따라서 정책내용이 수정, 보완 또는 개정이 필요하다고 주 장한다.

둘째, 정책변동은 시간이 변화함에 따라서 정책의 기조논리 , 정책의 내용과 집행방법이 달라지는 것을 의미한다. 정책이 이루어 지는 환경은 시간이 지남에 따라 변하며, 정책 환경을 유발시킨 사 회문제도 정치체계의 환경이 변화함에 따라 그 성격이 변화하게 된 다. 정책 환경이 변화되어 처음에 의도한 정책효과를 실현하지 못하 고, 정책자체의 오류로 인해서 정책집행이 곤란하거나 정책대상 집 단의 불응으로 정책이 적실성을 확보하기 어려울 경우 정책의 방향 을 바꾸어 정책내용을 수정해야 할 필요성이 있다. 그리고 환경의 변화로 인한 문제의 성격변화와 이에 따른 새로운 문제의 등장만이 아니라 정책집행의 결과로서 나타나는 정책의 효과나 기타 영향이 문제를 변화시키기도 한다. 따라서 이러한 문제의 변화는 정책결정 도중이나 정책집행, 정책평가활동 도중에 인지되고 환류 되어 정책 의 변동을 일으키게 되는 것이다. 장기적으로 보면 정치체제의 구조 와 정치이념, 그리고 정책 환경 또는 정책문제 상황 등은 시간의 흐 름에 따라 많은 변화를 하게 되며, 이에 따라 밀접한 관련성이 있는 정책이 변화하게 된다고 주장한다. 즉 정책변동은 정책과정의 순환 과정과 시간의 변화에 따라서 정책내용이나 정책집생수단이 수정, 보완되어 본래의 정책과 달라지는 것이라 정의할 수 있다.

지금까지 정책변동에 관련된 연구들을 보면 강성식(2004)은 사 바티어의 지지연합모형을 바탕으로 1970년대 초 도입된 이래 많은 문제점을 낳고 있는 개발제한구역정책의 변동요인을 연구했다. 초기 도입시 대통령과 소수관료가 중심이 되어 비공개적, 비민주적인 방 식으로 이루어진 관계로 근본적인 한계와 문제점을 지니고 정부의

일반적인 시책과 여러면에서 독특한 특성을 지닌 개발 제한구역 정 책을 중심으로 정책변동의 요인을 살펴봄으로써 우리의 독특한 정 책결정구조 또는 정치,사회 문화속에서 나타나는 정책변동의 원인과, 특징, 문제점들을 살펴보고 향후 바람직한 정책방향 정립을 의한 시 사점과 대안을 모색하는데 기여하였다. 강은숙(2001)은 정책변동요 인에 관한 연구에서 그린벨트 정책이 일반적인 도시정책의 패러다 임 변화나 규제정책의 변화와 달리 변화하였다는 점에 문제의식을 갖고 그린벨트 정책을 정책도입 및 지속기, 혼돈 및 갈등기, 대폭적 인 규제완화 및 재조정기 등으로 구분하여 각 시기별로 정책맥락, 기존 정책내용, 정책네트워크가 정책의 패러다임, 정책목표와 수단 의 변화에 어떤 영향을 주는 지 사라펴보기 위해 각 시기의 정책네 트워크 유형, 정책변동의 규모와 유형을 분석하고 있다. 분석한 결 과 정책변동에 영향을 주는 요인은 구조적인요인, 행위자요인, 정책 내용 및 정책산출 요인으로 나타났다면서 정책자체에 내재된 문제 점, 사회경제적 조건과 정치체계적 성격의 변화, 행위주체들간의 상 호작용의 변화와 이로 이한 정책 네트워크의 변화가 정책의 변화를 가속화시키는 구조적 틀이며 정부의 정책집행의 일관성부족, 지방지 차단체장과, 의회 , 토지소유자의 변동, 정책패러다임의 변화 등이 행위자요인 내지 정책내용 및 산출요인으로 결론짓고 있다.

강은숙의 이 연구는 정책네트워크 이론을 통해 다양한 참여자 들에 의한 경쟁과 갈등, 상호조절의 정치과정을 통해 정책변동의 요 인을 폭 넓게 살펴본 부분에서는 상당한 통찰력을 제공하였으나 우 리나라 개발제한구역정책이 시계열적으로 민주화, 다원화체제가 미 흡한 가운데서 유지, 변동된 것이 훨씬 짧다는 점과 정책결정구조의 특성상 아직도 정책네트워크가 충분히 작동되지 않고 있다는 점에 서 정책의 핵심적 변동요인인 정치체제적 요인에 대한 분석이 다소 간과된 것이 아닌가 하는 느낌을 준다. 이외에도 정책변동에 관한 연구로 남윤희(2002),이은형(2004)등이 있다.

방민석(2002)은 정부의 정보화정책의 대표적 사례라고 할 수

있는 전자정부 구축사업을 행정전산화, 행정정보화, 전자정부의 3개 패러담임으로 구분하고 각 단계별로 정책맥락과, 정책네트워크에 의 해서 어떻게 정책이 변동하고 있는지를 분석함으로서 정책을 추진 하기 위하여 정책맥락을 바탕으로 바람직한 정책패러다임을 설정하 고 이를 명확하게 체계화해야 할 필요성을 밝히고, 정책네트워크를 행위자의 간계구조의 상호작용응을 통해 파악함으로써 이들 행위자 들간의 갈등관리 전략이 필요함을 시사하고 있다. 그리고 이 분석을 통해서 정책네트워크의 공식구조라고 할 수 있는 추진체계의 보완 이 필요함을 밝히는데 기여 하고 있다. 따라서 기아자동차가 도산해 해결되는 과정에서 정책이 변동하고 있는데 거기에는 여러가지 요 인이 있다. 정책변동이론을 적용해 연구해 보면 그 다양한 요인을 밝힐 수 있다.

2. 정책변동의 유형

Hogwood&Peters.(1983)은 정책변동의 유형을 새로운 정책을 만드는 정책혁신(policy innovation), 같은 목적을 가진 새로운 프로 그램으로 이어가는 정책승계(policy succession), 목적에 적응해가 는 정책유지(policy termination) , 정책이 끝나게 되는 정책의 종결 (policy terminarion)로 분류하고 있다.

첫째,정책혁신은 정부가 그 동안 개입하지 않던 분야에 정부가 새로운 정책을 수립하는 것이다. 그 분야에 대해 정부가 개입하지 않았기 때문에 정책이 새롭게 하나 만들어 지는 것이다.

둘째, 정책유지는 현재의 정책을 그대로 유지시키는 것이다.

정책의 기본적 특성을 그대로 유지시키는 것을 의미한다. 그래서 외 견상 정책의 ‘변동’에 포함되지 않는 것 같으나, 모든 정책은 그 내 용에 있어서 시간이 흐름에 따라 변화되기 마련이다. 정책의 시발점 이 되는 문제상황이 환경의 변화와 더불어 끊임없이 변화하기 때문 이다 아주 작게 보면 수혜자나 피규제자의 수가 변동하는 것에서부

터, 크게 보면 사업의 일부가 바뀌는 것 등이 있을 수 있다. 내용상 의 큰 변화는 정책승계와 명확하게 구분할 수 없다. 그러나 추상적 이기는 하지만 정책의 기본적 특성이 변경되지 않으면 (예를 들어 법률이나 기본정책이 변경되지 않으면) 정책을 구성하는 사업내용이 나, 예산액수, 집행절차의 변경은 정책유지라고 보는 것이다.

셋째, 정책승계는 현존하는 정책의 기본적 성격을 바꾸는 것으 로 정책의 근본적인 수정을 하는 경우(정책의 중요한 일부를 없애거 나, 새로운 부분을 추가하는 경우, 정책을 없애고 새로이 완전히 대 체하는 경우 등을 포함한다. 어느 경우이거나 기본정책목표는 변하 지 않기 때문에 정책 ‘승계’라고 부른다. 정책목표는 변화하지 않지 만, 정책 수단인 사업이나 사업을 담당하는 조직, 예산항목에서도 중대한 변화가 일어난다는 점에서 정책유지와 다르다.

넷째, 정책종결은 현존하는 정책을 완전히 소멸시키는 것으로서 정책수단이 되는 사업들 , 이들을 지원하는 예산이 완전히 소멸되고 이들을 대체할 다른 정책도 결정하지 않은 경우이다. 정부는 이 분 야의 개입을 중단하고 민간부분에게 모든 것을 맡기는 경우로서 그 예가 극히 드물다.

정책혁신은 그 분야의 기존 정책(법률 등)이 없고 담당조직도 없으며 예산도 없는 상태에서 새로운 것들을 만드는 경우이고, 정책 유지는 기존정책(법률 등)의 내용, 담당조직, 예산의 기본골격을 유 지하면서 약간씩의 수정, 변경을 하는 경우이며, 셋째, 정책승계는 정책목표는 그대로 유지하되 이를 위한 정책내용(정책대상집단이나 사업 등), 추진조직, 예산항목 등을 대폭 수정, 변경하거나 이들을 모두 폐지하고 새로운 것으로 대체하는 경우이고, 넷째, 정책종결은 기존 정책을 완전히 폐지하고 이를 대체할 정책도 만들지 않는 경 우이다.

제 제

제 제2 2 2절 2 절 절 절 정책변동의 정책변동의 정책변동의 요인 정책변동의 요인 요인 요인

정책변동의 원인은 여러 가지가 있으나 근본적으로 정책환경의 변화에 있다. 정책환경이 변화하면 정치체제에 대한 투입이 변화하 여 이것이 과거의 투입에 의하여 결정된 정책을 변화시키게 된다.

물론 투입의 변화가 정책의 변동으로 나타나려면 전환과정을 거쳐 야 하는데 이 과정에서 이해관련자의 투쟁과 갈등이 어떻게 진행되 느냐에 따라서 정책변동의 내용은 달라지게 된다. 그래서 정책변동 의 원인은 환경의 변화가 핵심적이지만 정책의 특성, 정책지지집단 의 성격 변화 등도 영향을 미친다.

정책문제의 해결을 목표로 하는 경우는 문제가 변화하면 문제 를 해결하기 위한 정책내용도 변화할 것을 관계집단들은 요구하게 된다. 문제의 변화는 보통 환경의 변화에 의하거나 정책에 의한다.

정책의 환경인 사회·경제가 발전하거나 변화하게 되면 정책문제의 변화가 일어난다.

정책과정 전반을 통해서 실제 일어나는 정책의 변동은 단순히 투입에 따른 산출물의 총량이 아니며, 그 시점의 정책현실을 설명해 주는 하나의 열쇠라고 할 수 있다. 따라서 이에 대해 거시적인 측면 에서 보다 분석적이고 체계적으로 살펴볼 필요성이 요구된다. 즉 왜 그러한 정책결과를 가져왔는지를 정책을 둘러싼 전체 환경과 정 책과정에서 나타나는 다양한 행위자들의 네트워크 구조를 통해 파 악하는 것은 상황맥락을 바탕으로 하여 보다 총괄적인 이해와 정책 문제의 올바른 해결을 도모할 수 있기 때문이다. (허범, 1999) 또한 정책수행을 위해 공사부문간 또는 공공부문의 기관간 협력의 필요 성이 증대하고 있는 상황에서 정책네트워크는 복잡한 정책과정의 구조와 변화를 이해하는 유용한 도구로서 기능할 수 있으며, 장기적 으로는 해당 정책의 성과를 평가하는 기초를 제공한다고 할 것이다.

정정길(1996)은 정책변동의 원인을 정책환경의 변화에 의한 투 입의 변화, 정책의 오차와 집행조직의 약점, 정책의 일관성 실패로

보고 있다. 정책변동의 원인은 크게 정책순환과정과 시대변화에 따 른 정책환경 및 정치체제의 변동에서 그 원인을 찾을 수 있다. 그러 나 정책순환과정의 입장에서는 정책의 유형이나 정책과정에 따라 변동의 요인이 달라지게 되므로 일반화가 어렵기 때문에 정책환경 과 정치체제의 산물이라는 과점에서 변동요인을 설명하는 경우가 일반적이다.

정책변동에 대한 이론으로 학자에 따라 여러 가지로 제시 되고 있는데 크게 Sabatier의 지지연합모형과 정책참여자들의 상호작용 을 설명하는 정책네트워크 이론을 살펴보고자 한다.

1. Sabatier의 지지연합모형

Sabatier의 지지연합모형은 장기적인 정책변동을 설명하기 위 해 개발한 모형이라고 할 수 있다. Sabatier의 지지연합모형은 정책 변동을 세 가지 요인으로 설명하고 있다. 첫째, 정책은 정책하위체 계 내에서 경쟁적 관계에 있는 지지연합간의 상호작용에 의해 변화 된다. 지지연합간의 갈등은 정책매개자에 의해 중개되는데, 정책매 개자는 정책목표를 달성하는 것보다 체제안정성에 더 많은 관심을 기울이는 행위자를 말한다. 둘째, 정책변동에 영향을 미치는 하위체 제 외적 요인으로는 사회·경제적 여건의 변화, 체제 전반적인 통치 집단의 변화 및 다른 정책하위체제에서 나온 결정 등이 있다. 셋째, 정책문제의 특성, 자원의 배분, 사회문화적 가치 및 사회구조, 헌법 구조(각종 법규포함)와 같은 상대적으로 안정적인 체계가 여러 행위 자들에게 제약과 자원으로서 정책의 변동에 영향을 미치게 된다.

이 모형은 신념체계와 정책을 핵심적 요소와 2차적 요소로 구 분하고 지지연합들은 공통적인 핵심적 신념을 공유하면서 조직화된 다고 가정한다. 이러한 핵심적 신념은 10년 이상 안정적이라고 가 설을 세우기 때문에 연합구성의 안정성도 역시 10년 이상이라고 본 다. 지지연합은 세계가 어떻게 작동하며 정부의 개입 효과는 어떠한

지 등에 대해 학습하려고 한다. 핵심적 신념을 변화시키는 데에는 저항이 따르기 때문에 정책지향학습은 신념체계의 2차적 측면에 국 한한다. 정책의 핵심적 측면이 변동하려면 기존의 지배연합이 다른 지배연합으로 대체되는 것이 필요하며, 이는 하위체제 외부의 변화 로부터 발생한 것으로 가정한다.

Sabatier는 정책변동이 일어나려면 정책하위체제내의 지지연합에 변동이 발생해야 한다고 본다. 이들 지지연합은 기본적인 가치체계 를 공유하고서 전략적 상호작용을 하게 되는데, 정책분석은 지지연 합의 가치체계의 2차적 측면을 변화시키는 데 기여하고, 정책하위체 계 외부의 비인지적 요인들 , 즉 사회·경제적 여건의 변화라든지 새 로운 통치집단의 등장은 정책의 기본가치를 변화시킨다고 보았다.

2. 정책네트워크 이론

정책과정 참여자는 공식적 참여자와 비공식참여자로 나누어지 고 이는 다시 세분될 수 있으나 현실에 있어서 각 분야의 정채과정 을 보면 비교적 제한된 참여자들만이 정책결정에 참여한다는 사실 을 알 수 있다. 이리하여 미국의 정책과정을 대상으로 한 연구를 통 하여 하위정부(sub-government)이론이나 철의삼각(iron triangle) 이론 등이 제기 되었다. 이러한 주장들이 1960년대와 1970년대 미 국의 학계를 지배하였으나, 1978년 Heclo(1978)가 이슈네트워크 (issue network)이론을 제기함으로써 하위정부이론이나 철의 삼각 이론에 대한 비판이 고조되었다.

1980년대 말 이후 정책네트워크의 분석시각이 미국과 유럽에서 정책연구의 중요한 방법론으로 논의되게 되었다. 정책네트워크는 사 회환경이 외부환경과 밀접한 관련성을 갖는 갱방체제로 나아가고 있고 분권화와 정책의 전문화가 진전되어 개별행위자들의 활동영역 이 확대되었기 때문이다. 또한 정책결정과정에서 사회적 정치적 행 위자들의 참여가 증가하였고 사회적 복잡성이 증가함으로써 기능적

분화가 더욱 가속화되어 이러한 다수 행위자들간의 상호의존성이 증가하게 되었기 때문이다.

이러한 정책네트워크 분석시각은 기존의 다원주의와 조합주의 의 한계를 보완하고 정책형성과정에 대한 이해를 높이는 중위수준 의 개념으로서 유용성을 갖는다.

1) 정책네트워크의 개념

정책네트워크에 관한 개념정의는 사회관계의 분석에서 보편적 으로 활용되고 있는 네트워크분석(Network analysis)에 관한 방법 론에서의 네트워크의 정의와 일치한다. 네트워크는 일반적으로 규정 된 범위의 사람, 대상, 또는 사건들을 연결하는 특정유형의 관계로 정의한다. 즉 관계, 특히 행위자간의 관계 그 자체에 관심을 가지고 그러한 관계의 전반적인 체계를 효율적으로 기술하고 요약하며, 경 우에 따라서는 다이어그램(diagram)을 사용하기도 하고, 다양한 상 황에 대한 융통성과 적용가능성을 포함하고 있는 분석방법이다. 네 트워크 분석은 어떤 행위자가 수많은 다른 행위자를 포함하고 있는 사회체제에 참여하고 있다는 것과 사회체제는 구체적 실체들 간의 관계 패턴의 규칙성을 가진 다양한 차원의 구조로 이루어져 있다는 사회적 행태에 대한 두 가지 중요한 가정에 기초하고 있다.

정책네트워크 분석은 이러한 네트워크 분석의 일반론을 정책결 정의 구조에 관한 분석에 적용한 것이다. 정책네트워크에서 행위자 는 정책결정에 참여하는 개인 또는 집단이다. 이 행위자는 정책결정 에 참여하는 공공부문의 행정기관 및 관료, 입법부의 입법가와 참모 진, 그리고 시민사회에서의 이익집단, 전문가, 시민 등이며 국가에 따라 정책영역에 따라 그 구성이 달라진다. 그리고 이들 관계의 유 형은 지식 또는 정보의 교환을 중심으로 형성되는데, 행위자들 사이 에 의사소통과 전문지식, 신뢰, 그리고 여타 자원의 교환을 통하여 정책결정에 관한 영향력과 권한이 행사된다. 따라서 정책네트워크란

특정한 정책분야 내에서 관련 있는 행위자들 간에 이루어지는 관계 로서 자원의존성에 의하여 서로 연결되어 있는 조직의 복합체라고 정의할 수 있으며 이는 특정한 정책이슈, 정책문제, 서로 연관된 이 슈의 세트 등을 중심으로 형성된다.

2) 정책네트워크의 유형

정책결정에 참여하는 행위자의 유형 및 이들 간의 관계는 국가 에 따라 정책영역에 따라 달라진다. 정책네트워크의 유형 중에서 비교적 널리 알려진 모형으로는 하위정부모형(subgovernment model), 정책공동체모형(policy community model), 이슈네트워크 모형(issue network model)이 있다.

(1) 하위정부모형

하위정부란 특정 정책분야에서의 참여자들의 지속적 상호작용 을 통하여 정책결정을 좌우하는 이익집단, 의회의 상임위원회 또는 분과위원회, 주요행정부처로 구성되는 정책네트워크라고 할 수 있다.

이러한 유형의 정책네트워크는 자율성과 안정성이 높아 마치 소정 부와 같다고 하여 하위정부라는 용어가 사용되고 있다. 이 모형은 철의삼각(iron triangle), 삼각동맹등 다른 명칭으로 불리기도 하는데, 의회 상위원회 또는 분과위원회, 행정부처, 이익집다간의 관계가 통 합성이 지극히 높으며 일종의 동맹관계를 형성하고 있다고 본다. 즉 소수의 엘리트 행위자들이 특정 정책영역에서의 정책결정을 지배하 고 있다는 것이다. 정책결정은 그 결정의 영향을 받게 될 당사자들 간의 조용한 협상에 의한 합의를 통하여 이루어진다. 정당정치는 비 교적 자율적이며 안정적인 배열을 교란시키는데 큰 영향력을 미치 지 못한다. 다만 하위정부가 중립적인 개념인데 비하여 철의 삼각은 부정적인 의미를 지니고 있다고 볼 수 있다.

하위정부모형은 Ripley와 Franklin에 의하여 주로 미국정치체제 에서 정책결정구조의 특징을 기술하는 이론으로 제시되었다. 하위정 부는 각각의 참여자들이 제고하는 상호지지(mutnal support)를 중심 으로 구축된다. 이 모형에서 행정관료의 역할은 특히 입법기관의 입 법가와 그 보좌관들에게 필요한 전문가적인 지식과 조언을 제공하 며, 이러한 지식과 조언을 바탕으로 정책결정의 권한을 공유하게 된 다는 점이다. 이 모형에서 각 정책영역별로 철의 삼각을 구성하는 입법부, 행정기관 및 이익집단이라는 세 부류의 행위자들간에는 빈 번한 접촉을 통한 협력이 이루어지는 것으로 보고 있다. 특히 각 정 책영역별로 하위정부에 참여하는 이익집단들의 수는 많지 않으며 , 공통된 이해를 반영하기 때문에 이들간의 관계도 갈등관계가 아닌 것으로 파악하고 있다.

하위정부모형은 1960년대와 1970년대에 미국의 정책네트워크 에 관한 모형으로 상당히 인기가 있었다. 그러나 1980년대와 1990 년에 접어들면서 상당수의 학자들은 하위정부모형이 미국정부 정책 결정과의 복잡성을 적절하게 설명하지 못한다는 점에서 매우 비판 적인 입장을 보이고 있다. 그러나 일부 학자들은 미국연방정부에서 대부분의 정책결정은 하위정부정치에 의하여 지배되고 있다고 주장 하면서, 여전히 이 모형이 가치가 있다고 주장한다. 실제로 각 정책 영역마다 자체의 속성을 지니고 있으므로, 어느 하나의 모형을 가지 고 모든 정책영역의 움직임을 전체적으로 그리고 정확하게 기술하 기는 어렵지만, 하위정부모형은 미국연방정부의 정책네트워크를 나 타내는 가장 전형적인 모형으로서의 위치를 잃어가고 있다.

미국에서는 이익집단의 급증, 시민단체의 증가, 집단간 갈등의 발생 그리고 의회구조의 변화 등이 안정적인 하위정부의 쇠퇴에 결 정적인 영향을 미치는 요인이었다. 이들 중 의회구조의 변화를 제외 하고는 유럽의 각 국가뿐 아니라 우리나라제도에서도 나타나고 있 는 현상이다. 우리나라에서도 이익집단의 급증현상이 나타나고 있고, 다양한 시민단체의 대두가 두드러지게 나타나고 있으며, 이에 따라

집단간 갈등도 증폭되고 있어서 구미국가에서와 유사한 현상을 경 험하고 있다.

(2) 정책공동체모형

폐쇄적인 하위정부모형이 설명력을 상실하게 되면서 제시된 새 로운 정책네트워크 모형의 하나가 정책공동체 모형이다. 정책공동체 모형에서도 대부분의 정책결정이 특정의 ‘하위무대(sub-arena)’또는

‘전문화된 정책무대’에서 이루어진다고 보는 점에서 하위정부모형과 유사하다. 즉 실질정책분야별로 정책결정과정이 분산되고 전문화되 어 있다는것이다. 즉 실질적 정책분야별로 정책결정과정이 분산되고 전문화되어 있다는 것이다. 그러나 정책공동체모형에서 가정하는 주 요 참여자는 하위정부모형과 차이가 있다.

정책공동체의 주요 구성원은 관료들과 그 소속행정기관, 개개 정치인과 그들의 집단, 조직화된 이익집단과 그 지도자 및 참모들, 정책에 대하여 생각하고 연구하는 대학 및 기타 연구기관과 정부 내의 전문가들이다. 그러므로 이 모형에서 제시하는 정책결정의 참 여자는 하위모형의 참여자와 성격이 전혀 다른 것이 아니라 행정관 료, 정치인, 이익집단을 주축으로 하면서 전문가 집단을 추가한 것 이다. 정책결정의 주요 참여자의 하나로 전문가 집단을 추가한 것은 지식정보사회에서 비중이 점차 증가하고 있는 전문가의 역할을 인 정하고 있는 것이다. 국내외를 막론하고 정책결정에는 학계와 연구 기관의 전문가들이 참여하고 있다. 다시 말하면 정책영역별로 여러 개의 연구기관들이 설립되어 정책결정에 참여하고 있는 것이다. 이 모형에 따르면 분야별 정책공동체의 구성원들은 관심사항을 공유하 고 있고, 서로 상대방이 유용하게 활용할 수 있는 자원을 가지고 있 다는 이유 때문에 정기적으로 상호접촉하며 그 과정에서 각기 자기 의 정책분야 내에서는 어떤 문제가 중요한 문제인지 그리고 어떤 해결방안들이 바람직하고 실현가능한 것인지에 관한 일련의 공통된

이해와 공동체적 감정을 가지게 된다. 공동체의 구성원들은 정책문 제가 공동체내부에서 해결되어야 한다는 규범에는 동의하지만, 구성 원들의 이해관계와 아이디어가 다르기 때문에 정책문제의 해결방안 을 둘러싸고 갈등이 발생할 수도 있다고 본다. 따라서 이 모형은 참 여자들간의 합의와 협력에 의하여 정책결정이 이루어진다고 보는 하위정부모형과 다른 입장을 견지하고 있다.

(3) 이슈네트워크 모형

Hugh Hecol는 하위정부모형에 관한 비판을 토대로 이슈네트워 크 모형을 제시하였다. 그는 하위정부모형이 잘못되었다기 보다는 매우 불완전하다고 지적하고 있다. 그는 미국에서 이익집단이 수적 으로 크게 늘어나고 다원화됨에 따라 하위정부나 철의 삼각이 불가 능해졌다고 주장한다. 패쇄적 삼각관계만을 보는 경우, 정부결정에 미치는 영향이 커지고 있는 상당히 개방적인 사람들의 네트워크를 간과하게 된다는 것이다. 그러므로 그는 정책결정이 규모가 훨씬 큰 이슈네트워크 내에서 이루어진다고 보는 것이 가장 적절하다고 주 장하고 있다.

이슈네트워크는 특정 이슈를 중심으로 이해관계나 전문성을 갖 는 개인 및 조직으로 구성되는 네트워크로 특정한 경계가 없다. 즉 이슈네트워크는 공통의 기술적 전문성을 가진 대규모의 참여자들을 함께 묶는 지식공유집단을 말한다. 단순하고 분명하게 정의된 하위 정부의 경계와는 달리 이슈네트워크의 경계는 가시화하기 어렵고, 잘 정의되지 않는다. 참여자들의 진입 및 퇴장은 매우 쉬운 편이며, 네트워크의 경계를 찾는 것은 거의 불가능하다. 그러나 이러한 네트 워크의 구성원이 하위정부모형 및 정책공동체모형과 근본적으로 다 른 것은 아니다. 왜냐하면 로비스트, 입법가, 입법보좌관, 그리고 정 부기관의 관료 등이 여전히 행위자들이 대다수를 형성하고 있기 때 문이다. 이들 이외에도 대통령의 참모진과 자문가들, 지식을 구비한

개인과 일반시민 등도 포함된다. 그러므로 이슈네트워크는 정책공동 체와 비교할 경우에도 그 규모가 크고 신규 참여자의 접근가능성이 더욱 크다. 그리고 이슈네트워크의 구성원들이 쟁점에 관한 관심을 공유할 뿐 서로가 잘 알고 있다고 가정하지 않는다. 어느 하나의 이 슈네트워크의 경계가 분명하지 않다는 것은 한편으로는 이슈네트워 크들간의 중복이 매우 크다는 것을 의미한다. 이슈네트워크 구성원 들간의 중복이 매우 치열해 지기 때문에 정책결정게임에서 전문성 은 더욱 중시되고 있다. 여기에서 전문성이란 이슈에 관하여 단순히 친숙함의 수준을 넘어선 것으로 기술적 전문가로서 정책영역에 관 한 고도의 지식을 의미한다. 예를 들면 하나의 이슈네트워크에서는 주변적인 역할을 하는 행위자가 다른 이슈네트워크에서는 중심적인 역할을 수행할 수도 있다.

이슈네트워크 모형에서는 모든 참여자의 전문가로서의 자질을 중요시 한다. 정책결정이 보다 전문화되고 복잡해지며, 이슈네트워 크 구성원들간의 경쟁이 매우 치열해 지기 대문에 정책결정게임에 서 전문성은 더욱 중시되고 있다. 여기에서 전문성이란 이슈에 관하 여 단순히 친숙함의 수준을 넘어선 것으로 기술적 전문가로서 정책 영역에 관한 고도의 지식을 의미한다. 그러므로 이슈네트워크에서 행정관료를 포함한 구성원들은 현안쟁점에 관한 전문성의 수준에 따라 영향력의 정도가 결정되는 것으로 보고 있다. (남궁근, 1998:189)

3) 정책네트워크의 구성요소

정책네트워크의 구성요소는 행위자(actor)와 연계(linkages), 상 호작용(interation), 경계(boundary)등을 중심으로 정책의 특성이나 정책환경에 따라 다양한 요소들을 가감한다. 정책네트워크는 정책과 정에 참여하는 정책행위자들간의 접촉과 상호작용에 의해서 형성된 다. 따라서 정책연구에 있어서 정책 네트워크의 분석은 이러한 접촉

과 상호작용의 양상의 인과관계를 파악하는 것이 주된 내용이라고 할 수 있다. 그러나 상호작용관계의 전체를 파악하는 연구는 실현가 능성이 희박하므로 정책 네트워크를 분석한 기존 연구들의 변수들 을 검토한 후 이들 구성 변수들 중 본 연구의 타당성 및 적실성을 높일 수 있는 몇 가지 변수들을 선정하여 분석을 실시하고자 한다.

Waarden(1992)은 정책 네트워크의 구성요소를 행위자, 기능, 구조, 제도화, 행동규칙, 권력관계, 행위자 전략의 7가지로 주장하였으며, Ripley와 Franklin(1980)은 행위자들, 행위자들의 관계, 관계 안정 성, 영향력 정도를 구성요소로 제시하였다.

이 이론은 또한 Jordan와 Schubert(1989)는 행위자, 연결, 경계 세 가지 관점에서 정책 네트워크 구성요소를 제시하였고 Marin과 Mayntz(1991)은 정책영역, 정책행위자, 조직간의 관구조, 집합적 행동, 권력관계, 전략적 상호작용을 들고 있다. Knoke(1996)은 정책 영역, 정책행위자, 정책이익, 권력관계, 집합적 행동, 정책결로로 구 성요소를 정의하고 있다. 이를 종합할 때 구성요소는 Waarden의 이론에 따라 행위자, 기능, 구조 , 상호작용의 관행, 권력분포로 볼 수 있다. 방민석(2002)는 Waarden이 제시한 분석변수는 지나치게 세분화되어 있고 요소간의 경계가 불명확해서 혼돈을 초래한다고 비판하고 분석변수를 정책행위자, 관계구조, 상호작용의 3가지 구 성요소 구분하였다. 그리고 상호작용의 세부적 분석요소로 역할분담, 주도기능, 조정기제를 들고 있는데 기아사태를 놓고 봤을 때 정책변 동을 일으키는 상호작용을 설명하기에는 좀 미흡하다는 생각이 들 고 오히려 Waarden의 이론이 더 적합하다. 기아사태는 정부와 이 익참여자들간의 협상과 사익추구과 두드러지기 때문이다.

(1) 행위자

정책네트워크 이론에서 정책행위자는 정책결정의참여자로서 가 장 중요한 요인이며 정책 네트워크의 크기를 의미한다. 정책행위자

는 정책목표를 추구하는 사회적 실체다.

(2) 기능

Waarden(1992)은 네트워크를 다양한 기능들을 수행하는 커뮤 니케이션의 채널로 보았다. 그리고 네트워크에서의 기능은 구조와 행위자의 입장 사이의 가교라고 주장한다. 그리고 정책 네트워크에 있어서 가장 일반적인 의미의 기능이란 조정, 협상, 정책협력 관계 의 강도를 증가시키기 위한 것이라고 하였다.

첫째, 협상은 이해관계가 첨예하게 대립된 갈등 문제들을 해결 하기 위한 수단이다. 협상은 갈등간계에 있는 이해 관계자들이 토론, 합의, 등을 통해 상호 만족스런 해결대안을 합의하는 상호작용의 과 정이라고 규정할 수 있다.

둘째, 조정은 갈등을 해결하기 위해 협상과정에 개입하여 최종 적인 결정을 내리고 해결책을 지시할 수 있는 권한을 가지지는 안 은채, 당사자들이 해결책을 자발적으로 찾을 수 있도록 도와주는 것 을 의미한다. 그런데 조정자의 조건은 쌍방에 대한 인지 및 공감, 객관성 있는 전문지식, 공평성, 통제할 수 있는 권력 등이고, 특히 조정자의 신회성 확보가 우선되어야 한다.

(3) 협력

Warrden(1992)은 정책형성 협력, 정책집행과 정책의 합법화를 위한 협력으로 규정하였다. 이러한 정책협력은 사회자본을 바탕으로 형성되므로 사회자본적 접근이 필수적이다. 사회자본은 조직내적인 사회자본과 조직외적인 사회자본으로 요약할 수 있다. 조직 내적 사 회자본은 네트워크라는 연결망 내의 협동과 내부 결속을 위한 사회 자본을 의미하고, 조직 외적 사회자본은 사회제도나 체제의 결속에 영향을 끼치는 사회전반에 형성된 가치, 신념, 전통에 기반을 둔 사

회자본을 의미한다.

(4) 상호작용의 관행

네트워크 내의 자원의 교환을 주도하는 ‘게임의 규칙’으로 규정 했다. 정책네트워크의 행위자들은 상호작용을 통하여 관련된 행위자 들의 신념, 욕구, 자원 및 전략을 교환하게 된다. 그리고 행위자들이 설정한 목적의 상호 관련성을 기준으로 해서 행위자간의 목적이 서 로 촉진적인 경우를 협력적 상황으로, 행위자간의 목적이 서로 상충 적인 경우를 경쟁적 상황으로 파악할 수 있다. 따라서 협력적 연계 는 참여자들이 공동의 이익을 위해서 함께 목표를 추구하려는 연계 를 갖는 구조의 상황이며, 경쟁적 연계는 참여자들이 각기 자신의 이익을 최대화 시키려는 쪽으로 노력하려는 연계구조를 갖는 상황 이다.

(5) 권력분포

권력에 대한 개념은 너무 다양하여 종합적으로 정리하기가 어렵지 만 권위(authority), 설득(persuasion), 영향력(influence), 힘(force), 조작(manipulation)등의 개념들과 비교하여 보면 기능적, 본질적으 로 별다른 차이가 없고 건력의 하위개념들로 이해할 수 있다.

Warrden(1992)은네트워트 상에서 건력의 분포를 논할 때 , 권력의 집중이나 권력의 분열이냐 아니면 대표독점을 하고 있느냐를 중요 시했다.

3. 정책변동이론 정리

Sabatier의 지지연합모형은 정책지향학습을 중요한 개념으로 설정하고 있다. 정책지향학습은 정책체제 내부적으로도 일어나지만

외부적인 변화에 의해서도 일어나게 된다. 이러한 학습을 통해 신념 체계에 변화가 일어나면 정책변동이 발생하게 된다. 따라서 지지연 합모형을 적용하려면 먼저 정책하위체제 내에 있어서 정부 내 또는 정부 밖의 일련의 정책신념을 공유하고, 다양한 활동가로 구성된 지 지연합이 존재하여야 하고 상호경쟁하는 것을 전제로 한다.

그러나 이 모형은 미국과 같은 다원화된 사회에서는 적용이 용이하 지만 정부 내 또는 정부 밖에서 특정 정책에 대한 비판과 대안제시 가 자유롭지 못한 정책체제내에서는 이론적 설득력에 한계가 있다.

그리고 무엇보다도 이익집단에 의한 정책변동을 분석함에 있어 이 익개념이 아닌 신념체계를 사용한다는 것은 설득력이 약하다고 할 수 있다.

정책네트워크 이론은 정책쟁점을 중심으로 벌어지는 다양한 정책참 여자들간의 경쟁, 갈등 및 상호작용을 시간적 추이에 따라 분석함으 로써 정책변동을 설명하는데 매우 유용한 작용을 한다. 정책변동은 정책외부의환경적 요인(정치·경제·사회적 여건, 여론의 영향)등에 의 해서도 영향을 받지만 정책내부의 다양한 이해관계를 가진 행위주 체들의 상호관계와 정책에 대한 전략적 행동에 의해서도 영향을 받 기 때문이다. 따라서 기아사태의 정책변동을 연구하데 있어서 매우 유용하다.

제 제

제 제3 3 3절 3 절 절 절 분석틀의 분석틀의 분석틀의 구성 분석틀의 구성 구성 구성

기아사태는 1997년 11월 21일 IMF에 구제금융을 신청하기 이 전인 1997년 7월 15일의 부도유예조치로 표면화되었다. 기아자동 차산업의 구조조정은 IMF 전부터 시작되었지만 7월 무렵에는 우리 의 외환부족이 심각해지고 있고, 기아사태가 IMF사태를 가속화시킨 측면도 있다. 여기서는 97년 7월 15일 부터 97년 9월 29일 까지를 부도유예협약기 패러다임, 97년 9월29일~98년 4월15일를 공기업패 러다임, 98년 4월 15일~98년 9월 23일까지를 제3자 맥각기 패러다

임 이렇게 세 패러다임으로 구분하고 각 단계별로 정책맥락을 알아 보고,기아자동차를 처리하는데 있어서 정책네트워크가 어떻게 형성 되고 작용하여 정책맥락과 정책패러다임의 변동에 영향을 미치는지 를 비교분석하려고 한다.

1. 정책맥락

정책맥락은 해당정책분야에서 정책패러다임과 정책네트워크에 영향을 미치는 정책환경을 의미한다. 여기에는 경제적요인, 정치적 요인, 기술적요인,행정개혁적요인들이 있는데 여기서는 경제적요인 과 정치적요인만으로 제한한다.

사회경제적요인은 사회구조의 다원화와 성숙정도, 특정한 경제 적 사건이나 경기변동을 의미한다. 사회의 다양화는 정보의 수요증 가를 유발시키며, IMF와 같은 경제위기 및 경기변동은 정책결정과 집행시기 및 범위를 변경시키는 것이다. 정치적 요인은 집권세력, 정치체제 및 권력관계의 변화를 의미한다.

2. 정책패러다임

정책패러다임은 정책의 지백적 가치체계로서 정책목표를 구체 화시키는 사고체계 및 기준을 의미한다. 이러한 정책패러다임은 정 책맥락의 영향을 받으며 정책네트워크에 영향을 미치게 된다. 이때 정책패러다임은 기본목표, 추진전략, 추진수단의 측면으로 규정한다.

정책목표는 각 단계별 공식계획상에서 나타나는 목표를 중심으로 본다. 이러한 기본목표가 어떠한 변화를 보이는가에 따라서 실제 정 책과정상의 혼선이나 정책의 근본적인 변동까지도 가늠해볼 수 있 다.

추진전략은 정책의 추진방향과 기본적인 추진체계를 위주로 살펴본 다. 추진방향을 어떻게 세우느냐에 따라서 기아사태와 관련해서 그

해결정도를 가늠할 수 있고, 이를 바탕으로 한 조직체계의 형성은 정책집행의 성패를 좌우하는 중요한 역할을 한다. 정책수단은 법률 제정, 예산배분 및 관련 조직개편 등 자원동원 측면에서 살펴본다.

정책과정에서 이루어지는 인적·물적·정보자원의 동원은 정책추진에 있어서 행위자들에 대한 강제력을 행사할 수 있다. 또한 정책행위자 들의 유인기제로서의 기능을 겸한다고 할 수 있다.

3. 정책네트워크

정책결정과정에는 많은 정책관련자들이 참여하고 이들은 정책 참여자들간의 복잡한 일련의 상호조정의 산물로 나타난다. 정책문제 와 해결방안에 따라서 상대적으로 이익을 얻는집단과 불이익을 당 하는 집단이 있을 수 있고 , 문제와 해결방안을 보는 관점이 참여자 간에 같을 수 없기 때문에 정채결정의 과정은 상이한 관점과 입장 이 상호 조정되고 절충되는 과정이다. 정책네트원크의 구성요소로는 행위자, 기능, 상호작용, 권력분포로 볼 수 있다.

4. 정책변동

정책변동은 단순히 기본목표, 추진전략, 핵심수단에 관한 변화 뿐만 아니라 이를 통한 정책패러다임 자체의 변화까지 포함하는 개 념이다. 이는 실제적으로 기존정책이 새로운 정책으로 바뀌는 것을 의미한다고 할 수 있다. 정책네트워크의 작용에 의해 이루어지는 정 책변동의 유형은 정책혁신, 정책승계, 정책유지, 정책종결의 4가지 로 나누어 분석한뒤 정책패러다임의 변동을 유형화하였다.(방민석 2002)

다음 분석틀은 방민석(2002). 『전자정부 구축과정의 정책네트 워크 분석:정책패러다임을 중심으로 』 . 성균관대학교 박사학위논문 의 분석틀에서 수정·보완되었다.

<그림2 분석틀>

정책변동 정책변동

부도유예협기 패러다임

·기본목표

·추진전략

·핵심수단

공기업추진기 패러다임

·기본목표

·추진전략

·핵심수단

제3자매각기 패러다임

·기본목표

·추진전략

·핵심수단 정책맥락

정치·경제·사회 환경적요인

정책네트워크

^행위자

· 수

·주도세력

기능

·협상

·조정

·신뢰

상호작용

·상호호혜성

·사익추구

·정보개방성

권력분포

·이익집단 자율성

·균형/공생

제 제

제 3 제 3 3 3 장 장 장 장 기아사태 기아사태 기아사태 기아사태 사례분석 사례분석 사례분석 사례분석

제 제

제 제1 1 1절 1 절 절 절 부도유예협약기 부도유예협약기(1993 부도유예협약기 부도유예협약기 (1993 (1993년 (1993 년 년 년 10 10 10 10월 월 ~1997 월 월 ~1997 ~1997 ~1997년 년 년 9 년 9월 9 9 월 월 29 월 29 29 29일 일 일 일))))

1997년 7월 15일 기아자동차의 주 거래 은행이던 제일은행은 기아그룹을 부도유예협약조치를 적용하였다. 1997년 들어 한보, 대 농, 기아 등 수많은 대기업이 한꺼번에 도산하였다. 따라서 종래의 협조융자 관행으로는 금융기관이 부실기업의 처리를 더 이상 감당 할 수 없는 지경에 이르게 되었다. 그렇다고 회사정리절차로 넘기 게 되면, 이에 따른 연쇄부도등 국가경제에 미치는 파급효과가 우려 되어 기아를 부도유예협약처리하였다. 부도유예협약은 사적처리방법 임에도 그동안 정부가 대기업들이 부도의 조짐이 보이면 주도적으 로 개입하였고 부도유예협약이 그동안 관행적으로 시행해오던 조치 가 아니라 정부가 개입하게 된다.

1. 정책맥락

기아그룹은 기아자동차를 모기업으로 자동차산업에 수직계열화 되어 있는 독특한 구조다. 그리고 다른 재벌기업들과 다르게 소유지 분이 0.1%에 불과한 전문경영인이 그룹을 이끌어 왔다. 그러나 기 아그룹은 다른 기업들이 업종다변화로 자동차를 생산, 판매하고 있 기 때문에 비정상적인 경쟁풍토에서 뒤쳐질 수 밖에 없다는 판단을 하고 비관련다각화와 외형확대가 필요하다는 명목하에 방만한 경영 을 해오다 부도의 위기를 맞는다. 이 당시의 경제적 상황은 김영삼 정권의 경쟁적 시장구조 정책과 세계화정책의 부진으로 밖으로는 외환위기의 조짐이 보이기 시작했고, 안으로는 1월에 한보, 3월에 삼미, 4월에 진로와 같은 대기업들이 연쇄부도를 일으켰다. 이러한 조짐은 96년 중반부터 시작되었는데 96년 초 한국은행은 그 해의