정책변동은 단순히 기본목표, 추진전략, 핵심수단에 관한 변화 뿐만 아니라 이를 통한 정책패러다임 자체의 변화까지 포함하는 개 념이다. 이는 실제적으로 기존정책이 새로운 정책으로 바뀌는 것을 의미한다고 할 수 있다. 정책네트워크의 작용에 의해 이루어지는 정 책변동의 유형은 정책혁신, 정책승계, 정책유지, 정책종결의 4가지 로 나누어 분석한뒤 정책패러다임의 변동을 유형화하였다.(방민석 2002)
다음 분석틀은 방민석(2002). 『전자정부 구축과정의 정책네트 워크 분석:정책패러다임을 중심으로 』 . 성균관대학교 박사학위논문 의 분석틀에서 수정·보완되었다.
<그림2 분석틀>
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1997년 7월 15일 기아자동차의 주 거래 은행이던 제일은행은 기아그룹을 부도유예협약조치를 적용하였다. 1997년 들어 한보, 대 농, 기아 등 수많은 대기업이 한꺼번에 도산하였다. 따라서 종래의 협조융자 관행으로는 금융기관이 부실기업의 처리를 더 이상 감당 할 수 없는 지경에 이르게 되었다. 그렇다고 회사정리절차로 넘기 게 되면, 이에 따른 연쇄부도등 국가경제에 미치는 파급효과가 우려 되어 기아를 부도유예협약처리하였다. 부도유예협약은 사적처리방법 임에도 그동안 정부가 대기업들이 부도의 조짐이 보이면 주도적으 로 개입하였고 부도유예협약이 그동안 관행적으로 시행해오던 조치 가 아니라 정부가 개입하게 된다.
1. 정책맥락
기아그룹은 기아자동차를 모기업으로 자동차산업에 수직계열화 되어 있는 독특한 구조다. 그리고 다른 재벌기업들과 다르게 소유지 분이 0.1%에 불과한 전문경영인이 그룹을 이끌어 왔다. 그러나 기 아그룹은 다른 기업들이 업종다변화로 자동차를 생산, 판매하고 있 기 때문에 비정상적인 경쟁풍토에서 뒤쳐질 수 밖에 없다는 판단을 하고 비관련다각화와 외형확대가 필요하다는 명목하에 방만한 경영 을 해오다 부도의 위기를 맞는다. 이 당시의 경제적 상황은 김영삼 정권의 경쟁적 시장구조 정책과 세계화정책의 부진으로 밖으로는 외환위기의 조짐이 보이기 시작했고, 안으로는 1월에 한보, 3월에 삼미, 4월에 진로와 같은 대기업들이 연쇄부도를 일으켰다. 이러한 조짐은 96년 중반부터 시작되었는데 96년 초 한국은행은 그 해의
경상수지 적자를 60억 달러로 예상했지만, 그해 경상수지 적자는 2 백37억 달러에 달했다. 이는 국내총생산(GDP)의 4.9%에 달하는 규 모로 보통 IMF의 기준은 국내총생산의 5%를 넘으면 위험수준으로 분류한다. 경상수지 적자로 인해 부족한 외화를 외국에서 끌어다 매 웠다. 96년말 외채가 1천억 달러를 넘었는데 이중 1년 이하인 단기 외체 비중이 60%에 달했다. 왜체구조의 악화로 97년 1월 한보사태 가 터졌고, 한보에 돈을 빌려준 금융기관들도 함께 부실화되었다.
2월 중순에는 국내 금융기관의 해외차입금리가 오르기 시작해 3.4 월에는 대란설이 나오고, 5월까지도 이어졌다.
3월말에는 투자금융회사에서 전환한 지방종합금융회사를 중심 으로 외화부족 현상이 나타나기 시작했다. 이들은 96년부터 외국은 행으로부터 돈을 빌려 동남아채권을 매입하고 매입채권을 다시 담 보로 넣는 소위 레버리지드 레포(Repo)2) 거래를 통해 자산을 크게 늘려온 종금사들이다. 8월4일과 6일에는 무디스와 S&P사가 우리나 라의 신용등급을 요주의(크레딧 워치)로 분류하고 국제금융시장에 경보령을 내렸다. 종금사들의 외화부채는 27억에 달했고, 이 중 30 개 종금사 전체 자본금 4조원 가운데 3조 5천억여원이 부실 채권이 었다. 7개 시중은행과 10개 종금사들은 8월 12일 외화부도를 선언 했다. 이에 따라 정부는 8월 25일 금융시장안정대책을 발표하고 제 일은행과 부실 종금사들에게 한국은행의 특융을 단행하겠다고 발표 했지만 정부의 국고도 비어 가고 있었기 때문에 정부의 이러한 조 치도 소용없었다.
8월 28일에는 국민, 신한, 장기신용 등 불과 3,4개 은행을 빼고 는 대부분의 은행들이 크레딧 라인이 막히기 시작했다. 그리고 9월 초에는 무디스사와 S&P사는 9월초부터 국내은행들에 대한 신용등
2) 레버리지드 레포 거래는 해외에서 단기자금을 들여와 외화대출, 증권투자, 외 화리스 등 장기자산에 운영함으로써 수익성은 높은 반면 만기기간 불일치로 인해 서 위험도가 높다. 동남아 사태로 증권시세가 폭락하고 담보가치가 떨어지자 부족 한 만큼 돈을 보충해야 했지만 돈이 없었다. 종전에는 국내은행에서 달러를 빌려줬 지만 은행들도 어려움을 겪었다.
급을 하향조정하기 시작했다. IMF총회가 끝난 9월 25일에는 국내 금융시장이 다시 혼란을 맞고 주가가 떨어지고 금리와 환율은 높아 졌다. 9월 30일에는 S&P사로부터 한국에서 이상징후가 발견된다는 보고서가 발표되고 10월 들어서는 무려 4차례나 신용등급 하락을 매겼다. (재정경제원,1998,1 ; 한국경제신문,1998,5,20 ; 한국경제신 문,1998.2,12)
부도유예협약기가 되기전 정치적 상황은 김영삼대통령의 임기 가 얼마남지 않은 시기였다. 초기에는 노동계를 파트너로 인정하고 정책결정을 하였다. 그러나 정권말기로 접어들면서 노동계를 배제한 정책결정을 시도하여 과거 권위주의적 정책기조를 선회하였다. 따라 서 김영삼정권은 노동계로부터 불신을 사게되고 여기에 김영삼 정 부가 추진한 노동법 개정은 노동계의 조직적 반발을 일으키게 되었 다. (안병석,1999)
기아가 부도사태가 나는 시점을 전후해서 한국의 정치경제적 상황을 정리하면 다음과 같다. 정치적으로는 노동계의 반발을 사고 경제적으로는 96년부터 외환위기의 조짐이 보이기 시작하고 경상수 지 적자가 국내총생산(GDP)의 49%까지 달했다. 97년 들어서는 대 기업들이 연쇄부도를 맞기 시작하고 연이어 국내금융기관들도 외화 부도를 선언하기에 이르렀다. 이러던 중 7월 15일 기아그룹이 부도 위기에 몰리고 부도유예협약 적용을 받게 된다.
2. 정책패러다임
1) 정책목표
정책목표는 각 단계별 공식계획상에서 나타나는 목표를 의미하 며, 정책의 추진전략은 정책의 추진방향과 기본적인 추진체계를 나 타낸다. 핵심수단은 법률제정, 예산배분 및 관련 조직개편 등 자원 동원 측면을 의미한다.
김영삼 정부가 기아사태를 해결하기 위해 어떤 전략과 정책수 단을 활용했는지에 대해 살펴볼 필요가 있다. 이는 첨예한 이해관계 가 걸려 있는 기업의 퇴출과 관련하여 실제 집행과정에서 김영삼 정부의 집행과정에서 집행능력은 어떠했는지에 관해 평가하는 것을 가능케 하며 나아가 기업과의 전략적 상호작용을 파악할 수 있게 한다. 또한 민주화된 정책환경에서 정책성공을 위해서는 정부에게 어떤 전략과 정책수단의 활용이 필요한지에 대한 경험적인 시사도 얻을 수 있을 것이다.
우선 김영삼 정부는 기아사태의 본질적 문제정의를 부실기업의 시장 퇴출이라는 관점에서 접근하고 주장하였다. 정부는 이러한 논 리를 바탕으로 여론을 자신의 편으로 유도하려고 노력하였다. 기아 는 외면적으로는 기아자동차를 주력기업으로 한 자동차 전문기업임 을 내세웠지만 사실은 우리 재벌이 안고 있는 여러 가지 병폐를 그 대로 답습하고 있었다. 즉 과도한 차입경영을 통해서 무리하게 사업 확장을 하고 있었고 전문경영인 체제라고 하지만 사실상 김선홍 회 장이 장기집권을 통해 오너체제를 구축함으로써 의사결정의 민주화 가 이루어지지 못했으며 관련기업간 상호지급보증이나 계열사 출자 전환같은 문제는 재벌과 다름이 없었다. 그러나 정부는 문제를 정의 하고 해결하는 과정에서 업종전문화 기업, 국민기업이라고 주장하는 기아의 논리에 대해서 적절하게 반박하지 않은 채, 시종일관 부실기 업은 시장에서 퇴출되어야 한다는 논리만 강조하였다.
2) 추진전략
기업이 도산할 경우 채권단의 경우는 그리 긍정적인 입장이 아 니다. 채권단은 기업이도산하게 되면 자신이 가지고 있는 부도 기업 의 채권이나 자금지원에 대해 모두 손실을 감수해야 하기 때문에 가능하면 기업을 살려서 자신의 몫을 확보하기를 원하기 때문이다.
또한 은행권의 경우 외형적으로는 자율화되어 자율결정권을 갖고
있었지만 사실상 정부의 의도를 반영하고 정부의 영향력을 감안할 수밖에 없는 수동적 위치임을 감안할 때 퇴출과정에 정부가 무언가 적극적인 역할을 하여야 했을 것이다. 자율적인 시장경영제체제를 이룩하겠다는 정책의지와 그러한 체제로의 전환을 위해 기존의 관 성화된 정책환경을 바꾸기 위한 개입은 별개의 문제이다.
김영삼 정부의 기아사태 해결과정을 살펴보면 적절한 정책수단 의 활용이 상당히 빈약함을 알 수 있다. 우선 삼성의 진입허용 때와 같이 강력한 정책공동체의 뒷바침이 별로 없어 보인다. 즉 일부 정 부 관계자만이 시장경제원리를 강조했을 뿐 전문가 집단의 조직적 인 뒷바침이 약해서 정부정책기조에 이해관계를 같이하는 집단들이
김영삼 정부의 기아사태 해결과정을 살펴보면 적절한 정책수단 의 활용이 상당히 빈약함을 알 수 있다. 우선 삼성의 진입허용 때와 같이 강력한 정책공동체의 뒷바침이 별로 없어 보인다. 즉 일부 정 부 관계자만이 시장경제원리를 강조했을 뿐 전문가 집단의 조직적 인 뒷바침이 약해서 정부정책기조에 이해관계를 같이하는 집단들이