정책네트워크의 구성요소는 행위자(actor)와 연계(linkages), 상 호작용(interation), 경계(boundary)등을 중심으로 정책의 특성이나 정책환경에 따라 다양한 요소들을 가감한다. 정책네트워크는 정책과 정에 참여하는 정책행위자들간의 접촉과 상호작용에 의해서 형성된 다. 따라서 정책연구에 있어서 정책 네트워크의 분석은 이러한 접촉
과 상호작용의 양상의 인과관계를 파악하는 것이 주된 내용이라고 할 수 있다. 그러나 상호작용관계의 전체를 파악하는 연구는 실현가 능성이 희박하므로 정책 네트워크를 분석한 기존 연구들의 변수들 을 검토한 후 이들 구성 변수들 중 본 연구의 타당성 및 적실성을 높일 수 있는 몇 가지 변수들을 선정하여 분석을 실시하고자 한다.
Waarden(1992)은 정책 네트워크의 구성요소를 행위자, 기능, 구조, 제도화, 행동규칙, 권력관계, 행위자 전략의 7가지로 주장하였으며, Ripley와 Franklin(1980)은 행위자들, 행위자들의 관계, 관계 안정 성, 영향력 정도를 구성요소로 제시하였다.
이 이론은 또한 Jordan와 Schubert(1989)는 행위자, 연결, 경계 세 가지 관점에서 정책 네트워크 구성요소를 제시하였고 Marin과 Mayntz(1991)은 정책영역, 정책행위자, 조직간의 관구조, 집합적 행동, 권력관계, 전략적 상호작용을 들고 있다. Knoke(1996)은 정책 영역, 정책행위자, 정책이익, 권력관계, 집합적 행동, 정책결로로 구 성요소를 정의하고 있다. 이를 종합할 때 구성요소는 Waarden의 이론에 따라 행위자, 기능, 구조 , 상호작용의 관행, 권력분포로 볼 수 있다. 방민석(2002)는 Waarden이 제시한 분석변수는 지나치게 세분화되어 있고 요소간의 경계가 불명확해서 혼돈을 초래한다고 비판하고 분석변수를 정책행위자, 관계구조, 상호작용의 3가지 구 성요소 구분하였다. 그리고 상호작용의 세부적 분석요소로 역할분담, 주도기능, 조정기제를 들고 있는데 기아사태를 놓고 봤을 때 정책변 동을 일으키는 상호작용을 설명하기에는 좀 미흡하다는 생각이 들 고 오히려 Waarden의 이론이 더 적합하다. 기아사태는 정부와 이 익참여자들간의 협상과 사익추구과 두드러지기 때문이다.
(1) 행위자
정책네트워크 이론에서 정책행위자는 정책결정의참여자로서 가 장 중요한 요인이며 정책 네트워크의 크기를 의미한다. 정책행위자
는 정책목표를 추구하는 사회적 실체다.
(2) 기능
Waarden(1992)은 네트워크를 다양한 기능들을 수행하는 커뮤 니케이션의 채널로 보았다. 그리고 네트워크에서의 기능은 구조와 행위자의 입장 사이의 가교라고 주장한다. 그리고 정책 네트워크에 있어서 가장 일반적인 의미의 기능이란 조정, 협상, 정책협력 관계 의 강도를 증가시키기 위한 것이라고 하였다.
첫째, 협상은 이해관계가 첨예하게 대립된 갈등 문제들을 해결 하기 위한 수단이다. 협상은 갈등간계에 있는 이해 관계자들이 토론, 합의, 등을 통해 상호 만족스런 해결대안을 합의하는 상호작용의 과 정이라고 규정할 수 있다.
둘째, 조정은 갈등을 해결하기 위해 협상과정에 개입하여 최종 적인 결정을 내리고 해결책을 지시할 수 있는 권한을 가지지는 안 은채, 당사자들이 해결책을 자발적으로 찾을 수 있도록 도와주는 것 을 의미한다. 그런데 조정자의 조건은 쌍방에 대한 인지 및 공감, 객관성 있는 전문지식, 공평성, 통제할 수 있는 권력 등이고, 특히 조정자의 신회성 확보가 우선되어야 한다.
(3) 협력
Warrden(1992)은 정책형성 협력, 정책집행과 정책의 합법화를 위한 협력으로 규정하였다. 이러한 정책협력은 사회자본을 바탕으로 형성되므로 사회자본적 접근이 필수적이다. 사회자본은 조직내적인 사회자본과 조직외적인 사회자본으로 요약할 수 있다. 조직 내적 사 회자본은 네트워크라는 연결망 내의 협동과 내부 결속을 위한 사회 자본을 의미하고, 조직 외적 사회자본은 사회제도나 체제의 결속에 영향을 끼치는 사회전반에 형성된 가치, 신념, 전통에 기반을 둔 사
회자본을 의미한다.
(4) 상호작용의 관행
네트워크 내의 자원의 교환을 주도하는 ‘게임의 규칙’으로 규정 했다. 정책네트워크의 행위자들은 상호작용을 통하여 관련된 행위자 들의 신념, 욕구, 자원 및 전략을 교환하게 된다. 그리고 행위자들이 설정한 목적의 상호 관련성을 기준으로 해서 행위자간의 목적이 서 로 촉진적인 경우를 협력적 상황으로, 행위자간의 목적이 서로 상충 적인 경우를 경쟁적 상황으로 파악할 수 있다. 따라서 협력적 연계 는 참여자들이 공동의 이익을 위해서 함께 목표를 추구하려는 연계 를 갖는 구조의 상황이며, 경쟁적 연계는 참여자들이 각기 자신의 이익을 최대화 시키려는 쪽으로 노력하려는 연계구조를 갖는 상황 이다.
(5) 권력분포
권력에 대한 개념은 너무 다양하여 종합적으로 정리하기가 어렵지 만 권위(authority), 설득(persuasion), 영향력(influence), 힘(force), 조작(manipulation)등의 개념들과 비교하여 보면 기능적, 본질적으 로 별다른 차이가 없고 건력의 하위개념들로 이해할 수 있다.
Warrden(1992)은네트워트 상에서 건력의 분포를 논할 때 , 권력의 집중이나 권력의 분열이냐 아니면 대표독점을 하고 있느냐를 중요 시했다.
3. 정책변동이론 정리
Sabatier의 지지연합모형은 정책지향학습을 중요한 개념으로 설정하고 있다. 정책지향학습은 정책체제 내부적으로도 일어나지만
외부적인 변화에 의해서도 일어나게 된다. 이러한 학습을 통해 신념 체계에 변화가 일어나면 정책변동이 발생하게 된다. 따라서 지지연 합모형을 적용하려면 먼저 정책하위체제 내에 있어서 정부 내 또는 정부 밖의 일련의 정책신념을 공유하고, 다양한 활동가로 구성된 지 지연합이 존재하여야 하고 상호경쟁하는 것을 전제로 한다.
그러나 이 모형은 미국과 같은 다원화된 사회에서는 적용이 용이하 지만 정부 내 또는 정부 밖에서 특정 정책에 대한 비판과 대안제시 가 자유롭지 못한 정책체제내에서는 이론적 설득력에 한계가 있다.
그리고 무엇보다도 이익집단에 의한 정책변동을 분석함에 있어 이 익개념이 아닌 신념체계를 사용한다는 것은 설득력이 약하다고 할 수 있다.
정책네트워크 이론은 정책쟁점을 중심으로 벌어지는 다양한 정책참 여자들간의 경쟁, 갈등 및 상호작용을 시간적 추이에 따라 분석함으 로써 정책변동을 설명하는데 매우 유용한 작용을 한다. 정책변동은 정책외부의환경적 요인(정치·경제·사회적 여건, 여론의 영향)등에 의 해서도 영향을 받지만 정책내부의 다양한 이해관계를 가진 행위주 체들의 상호관계와 정책에 대한 전략적 행동에 의해서도 영향을 받 기 때문이다. 따라서 기아사태의 정책변동을 연구하데 있어서 매우 유용하다.
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제 제3 3 3절 3 절 절 절 분석틀의 분석틀의 분석틀의 구성 분석틀의 구성 구성 구성
기아사태는 1997년 11월 21일 IMF에 구제금융을 신청하기 이 전인 1997년 7월 15일의 부도유예조치로 표면화되었다. 기아자동 차산업의 구조조정은 IMF 전부터 시작되었지만 7월 무렵에는 우리 의 외환부족이 심각해지고 있고, 기아사태가 IMF사태를 가속화시킨 측면도 있다. 여기서는 97년 7월 15일 부터 97년 9월 29일 까지를 부도유예협약기 패러다임, 97년 9월29일~98년 4월15일를 공기업패 러다임, 98년 4월 15일~98년 9월 23일까지를 제3자 맥각기 패러다
임 이렇게 세 패러다임으로 구분하고 각 단계별로 정책맥락을 알아 보고,기아자동차를 처리하는데 있어서 정책네트워크가 어떻게 형성 되고 작용하여 정책맥락과 정책패러다임의 변동에 영향을 미치는지 를 비교분석하려고 한다.
1. 정책맥락
정책맥락은 해당정책분야에서 정책패러다임과 정책네트워크에 영향을 미치는 정책환경을 의미한다. 여기에는 경제적요인, 정치적 요인, 기술적요인,행정개혁적요인들이 있는데 여기서는 경제적요인 과 정치적요인만으로 제한한다.
사회경제적요인은 사회구조의 다원화와 성숙정도, 특정한 경제 적 사건이나 경기변동을 의미한다. 사회의 다양화는 정보의 수요증 가를 유발시키며, IMF와 같은 경제위기 및 경기변동은 정책결정과 집행시기 및 범위를 변경시키는 것이다. 정치적 요인은 집권세력, 정치체제 및 권력관계의 변화를 의미한다.
2. 정책패러다임
정책패러다임은 정책의 지백적 가치체계로서 정책목표를 구체 화시키는 사고체계 및 기준을 의미한다. 이러한 정책패러다임은 정 책맥락의 영향을 받으며 정책네트워크에 영향을 미치게 된다. 이때 정책패러다임은 기본목표, 추진전략, 추진수단의 측면으로 규정한다.
정책목표는 각 단계별 공식계획상에서 나타나는 목표를 중심으로 본다. 이러한 기본목표가 어떠한 변화를 보이는가에 따라서 실제 정 책과정상의 혼선이나 정책의 근본적인 변동까지도 가늠해볼 수 있 다.
추진전략은 정책의 추진방향과 기본적인 추진체계를 위주로 살펴본 다. 추진방향을 어떻게 세우느냐에 따라서 기아사태와 관련해서 그
해결정도를 가늠할 수 있고, 이를 바탕으로 한 조직체계의 형성은 정책집행의 성패를 좌우하는 중요한 역할을 한다. 정책수단은 법률 제정, 예산배분 및 관련 조직개편 등 자원동원 측면에서 살펴본다.
해결정도를 가늠할 수 있고, 이를 바탕으로 한 조직체계의 형성은 정책집행의 성패를 좌우하는 중요한 역할을 한다. 정책수단은 법률 제정, 예산배분 및 관련 조직개편 등 자원동원 측면에서 살펴본다.