미·중 정상회담 이후 트럼프 행정부의 통상 정책 전망 1
미·중 정상회담 이후 트럼프 행정부의 통상 정책 전망
이 효 영
경제통상연구부 교수
1. 미·중 정상회담 이전의 양국 간 통상마찰 양상
널드 트럼프(Donald Trump) 미 대통령은 대선 유세 과정에서부터 중국의 통상 정책에 대한 전례 없는 강경 발언을 통해 중국을 압박 해왔다. 미국 무역적자 심화의 최대 원인으로 중국을 지목하며, 중국에 대하여 ‘미국인의 일자리 도둑 (stealing U.S. jobs)’으로 비난하면서 ‘환율조작국’
으로 지정하겠다고 공언하기도 하였다. 특히 중국의 불법 보조금, 지적재산권 침해를 비롯한 불법행위에 대하여 모든 제재 수단을 동원하여 적극 대응할 뿐 아니라 중국 수입품에 대한 45% 관세 부과 가능성 을 언급하며, 소위 G2국 간 무역 전쟁이 곧 촉발될 것으로 예상되기도 하였다.
트럼프 대통령의 취임 직후에는 환태평양경제동반자 협정(TPP: Trans-Pacific Partnership)에서의 탈퇴 를 공식 선언하며 통상 분야의 대선 공약을 충실하게 이행하는 행보를 보임에 따라, 중국에 대한 강경한 통상 정책 공약 또한 실현되는 것이 아닌가 하는 우려 를 자아내었다. 특히 트럼프 행정부의 통상 조직을 이 끄는 수장으로서 백악관 내에 신설된 국가무역위원 회(National Trade Council) 위원장직에 대표적 반(反) 중국 인사인 피터 나바로(Peter Navarro)를 임명하 는 등 미국 신행정부의 대(對)중국 통상 정책의 향방 을 가늠하게 하기도 하였다.
미국 대선을 앞두고는 중국에 대한 미국의 수입규 제(반덤핑 및 상계관세) 조사 또한 지속해서 증가하는 현상이 나타나기도 하였다. 특히 미국은 중국에 대하 여 ‘비시장경제지위(NMES: Non-Market Economy Status)’를 지속적으로 적용하여 고율의 반덤핑 마진 을 부과하고 있는 상황이다. 중국은 세계무역기구 (WTO: World Trade Organization) 가입의정서에 따라 2016년 12월 기준으로 중국의 NMES가 종료 된다는 주장을 하고 있으나, 미국 등은 이에 반대하 며 중국에 대한 NMES 졸업을 인정하지 않고 있다.
이에 대해 중국은 동 현안을 WTO 분쟁해결기구 (DSB: Dispute Settlement Body)에 제소한 상태 이다.
이 외에도 트럼프 대통령은 4월 6~7일간(현지시각) 시진핑(習近平) 중국 국가주석과의 정상회담을 앞두 고 외국 정부 및 기업의 불공정 무역행위를 제재하는 목적의 행정명령(executive order) 2건에 서명한 바 있다.1) 이는 무역을 더욱 공정(fair)하게 만들겠 다는 대선 약속을 지키기 위한 일환인 것으로 풀이되 지만, 사실상 중국 등의 불법 보조금 지원 및 덤핑 행위를 겨냥한 것으로 평가되고 있다.
2. 미·중 정상회담 시 통상 분야 논의 결과 및 평가
지난 4월 6~7일(현지시각) 미국 플로리다 주에서 트
1) 첫 번째 행정명령은 미국의 무역수지 적자에 영향을 미치는 무역 관행에 대한 국가별·제품별 보고서를 90일 안에 제출하라는 내용이며, 두 번째 행정명령은 외국 정부의 보조금 지원 및 덤핑 제품에 대한 수입 규제를 활용해 효과적으로 대응하라는 내용임.
IF 2017-07K April 18, 2017
도
미·중 정상회담 이후 트럼프 행정부의 통상 정책 전망 2 럼프 대통령 집권 이후 처음으로 ‘G2 국가’로 꼽히는
미국과 중국의 두 정상이 만남으로써 전 세계의 이목 이 집중되었다. 동 정상회담에서 양국 정상은 통상 분야에서
▲양국 간의 무역 불균형 해소를 위한 ‘100
일 계획(100-day plan)’을 수립하고,▲양국 간 새로
운 협의 채널인 ‘미·중 포괄적 대화(U.S.-China Comprehensive Dialogue)’의 하나로 ‘포괄적 경제 대화(comprehensive economic dialogue)’를 설치 하도록 합의하는 가시적 성과를 도출하였다.양국은 ‘100일 계획’에 따라 미국의 대(對)중 수출 증대와 무역적자 감소를 목표로 100일 내에 양국 간 주요 통상 현안의 해결에 주력하게 될 것으로 예상된 다. 미 상무부는 동 계획과 관련하여 통상 현안들이 모두 해결되기에는 매우 짧은 기간이지만, 중간성과 (way-station accomplishments)를 점검하도록 하여 최대한 양국 간 통상 협상에 있어 변화를 추구하도록 할 것임을 강조하고 있다. 그러나 ‘100일 계획’의 구 체적인 내용 및 시기 등 세부 사항에 대해서는 아직 협의가 필요한 상황이다.
‘포괄적 경제 대화’는 양국 정상이 감독하는 고위 급 협의 채널인 ‘미·중 포괄적 대화’의 4개 분야 중 하나로 개설되는 것이다.2) 이는 기존의 미·중 ‘전략 경제대화(S&ED: Strategic and Economic Dialogue)’
를 대체하는 것으로 해석된다. 특히 새로운 대화 체제 를 통해 기존 S&ED의 한계를 극복하여 다양한 의제 와 실질적 성과를 도출하기 위한 노력의 일환인 것으 로 평가된다.
중국에 대한 환율조작국 지정 여부 문제에 대하여 미국 정부는 양국 정상회담 개최 일주일 뒤에 발표할 예정인 미 재무부의 환율 보고서를 참고하라고 언급 하며, 직접적인 설명을 제공하지 않았다. 그러나 트 럼프 대통령은 환율 보고서 발표 직전인 4월 12일 중국이 환율조작국이 아니라고 공언하였으며, 결과 적으로 14일 미 재무부가 의회에 제출한 “주요 교역 대상국의 환율정책 보고서”에서도 중국이 환율조작 국으로 지정되지 않았다.3)
또한 정상회담에서 중국은 미·중 투자협정(BIT:
Bilateral Investment Treaty)을 추진하여 인프라 건설, 에너지 등 분야에서 실질적인 협력을 전개해 나갈 것을 미국에 제안한 것으로 알려졌다. 그런데 미국 측에서는 중국과의 BIT 추진 여부에 대한 구체 적 답변은 하지 않은 것으로 파악된다. 특히 중국은 최근 대(對)미 대규모 투자와 관련한 BIT 체결을 위 하여 중국 내 외국인 투자 한도를 늘릴 의향이 있는 것으로 알려졌지만, 트럼프 행정부는 출범 후 아직까 지 이에 대한 입장을 내놓지 않고 있는 상황이다.
이번 정상회담 결과 중 가장 주목되는 점은 트럼프 대통령이 시진핑 주석에게 중국의 북핵 문제 해결 대 가(代價)로 대(對)중 무역적자를 용인하겠다는 소위
‘빅딜(great deal)'을 제안한 점이다. 동 제안을 통해 트럼프 행정부가 일견 중국과의 무역 문제보다 북핵 문제의 해결에 더 큰 주안점을 두고 있으며, 향후 미·중 간 통상마찰이 중국의 북핵 문제에 대한 전략 적 판단과 실질적 행동에 따라 해소될 수 있음을 시 사하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 실제로 미국 정부 는 외국 정부에 대한 불공정 무역행위에 대한 수입 규제 카드를 여전히 한 손에 들고 있으므로, 미국의 무역 불균형 문제를 전혀 포기한 것으로 보기는 어렵 다. 오히려 WTO 규범상 합법적인 수입 규제의 활용 을 심화하여 중국을 비롯한 ‘불공정 무역국’을 대상 으로 통상 압박의 수위를 강화할 수 있기 때문이다.
3. 향후 트럼프 행정부의 통상 정책 전망
금번 정상회담은 ▲북핵 및 안보 문제에 대한 가시적 성과는 비록 없었지만,
▲양국의 최대 현안인 무역
불균형 문제와 관련해서는 중국이 제안한 ‘100일 계 획’에 양국이 합의하며, 단기적으로는 미·중 간 통상 분쟁의 불씨를 끈 것으로 긍정적으로 평가된다. 한편 정상회담 직후 공동 기자회견 또는 공동성명도 발표 되지 않아 정상회담의 성과가 다소 미흡한 것으로 평 가되기도 하였지만, 이후 트럼프 대통령에 의해 공개2) 금번 신설하기로 합의된 ‘미·중 포괄적 대화’의 4개 분야는 ▲외교 및 안보 대화(diplomatic and security dialogue), ▲포괄적 경제 대화(comprehensive economic dialogue), ▲법 집행 및 사이버 안전 대화(law enforcement and cybersecurity dialogue), ▲ 사회 및 문화 현안 대화(social and cultural dialogue)임.
3) 이번에 발표된 미 재무부 환율 보고서에서는 ▲환율조작국으로 간주되는 ‘심층분석(enhanced analysis) 대상국’으로 지정된 국가 는 없었으며, ▲중국을 비롯하여 한국, 일본, 대만, 독일, 스위스 등 6개국이 ‘관찰대상국(monitoring list)’으로 재지정됨.
미·중 정상회담 이후 트럼프 행정부의 통상 정책 전망 3 된 ‘빅딜’의 내용은 미·중 통상 관계에 대한 파급효
과가 적지 않은 것으로, 향후 중국의 북핵 관련 행보 에 따라 많은 변화를 가져올 것으로 전망된다.
문제는 중국이 북핵 문제와 관련하여 대북 제재 등 즉각적인 행동을 취하더라도 북한에 실질적인 효과가 없는 경우 미국이 어떠한 행동을 취할 것인가이다.
이 경우 미국이 제시했던 무역 ‘선물’을 거둬들이고 앞으로 ▲10월에 발표 예정인 미 재무부의 환율 보고 서를 통해 중국을 환율조작국으로 지정하거나
▲6월
에 발표 예정인 미 상무부의 무역적자 보고서를 통해 중국에 대해 제재를 가할 것인지 아직 불확실한 상황 이다. 특히 예전의 환율 보고서와 달리 이번 보고서 에서는 미국 근로자와 기업에 대한 피해를 방지하기 위해 환율조작 여부 조사가 가장 중요한 목표로 강조 되고 있어 향후 중국의 대미 무역 불균형의 해소 여 부에 따라 환율조작국 지정 가능성을 전혀 배제할 수 없는 상황이다.이 외에도 트럼프 행정부는 정상회담 며칠 후인 4 월 9일 외국 기업들의 불공정 덤핑을 조사하는 행정 명령에 대한 서명을 검토할 예정이라고 언론을 통해 발표한 바 있다. 양국 간 합의된 무역 불균형 해소를 위한 ‘100일 계획’은 그대로 추진하되, 중국의 불공 정 무역행위에 대한 반덤핑 및 상계관세 조치 부과를 통한 제재는 계획대로 진행하겠다는 트럼프 정부의 의중이 엿보이는 대목이다.
현재로서는 미국의 통상 정책이 어떠한 방향으로 전개될지 더욱 신중하게 지켜보아야 하는 상황이다.
대선 유세 동안 트럼프 대통령은 멕시코로 인한 미국인 의 일자리 상실과 제조업 기반 약화를 강조하며 북미
자유무역협정(NAFTA)의 재협상을 지속적으로 제기 한바 있다. 그런데 최근 미 무역대표부(USTR: United States Trade Representative)가 의회에 제출한 재 협상 의사 초안에 담겨있는 내용은 실제 우려했던 수 준보다는 상당히 완화된 내용인 것으로 알려지고 있 다. 특히 NAFTA 재협상을 위해서는 2018년 만료 예정인 무역협상촉진권한(TPA: Trade Promotion Authority)의 재발급이 필요하고 미 의회의 승인도 받아야 한다. 그런데 미 상원의 심의 과정에서 극단 적인 보호무역주의적 요구는 현실성이 반영되면서 조정 및 조율될 것으로 보인다.
또한, 중국에 대한 보호무역주의적인 정책이 결국 에는 미국 경제에도 부담을 주는 결과를 초래할 수 있으며, 미 통상 정책 방향의 주요 근거인 ‘무역적자’
논리에 대해서도 미국 내부에서 경제학자 및 전문가 들에 의한 비판들이 존재한다. 그러므로 향후 미 무역 대표(Trade Representative)가 정식으로 임명되고 트럼프 행정부의 통상 조직 구성이 완료되면, 중국에 대하여 더욱 신중한 입장의 통상 정책을 이끌어나갈 것으로 전망된다.
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
공식입장과는 무관한 것입니다.
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