청년주거정책:
불안한 대상과 혼란한 정책의 협주곡
박미선 국토연구원 주거정책연구센터장 (mspark@krihs.re.kr)
청년에 대한 관심이 높다. 정치인들이 청년의 마음을 얻고자 구애의 표현에 거침이 없다.
역세권 인근에 청년 대상 주택을 건설하여 저렴하게 공급하거나, 기본주택의 일부 물량을 청년에게 우선 배정하거나, 시세보다 싼 원가주택을 몇십만 호 공급하거나, 청약통장 가입 기간이나 부양가족 수 등이 적어서 불이익을 받는 청년에게 불리한 제도를 개선하거나, 신 혼부부와 청년에 대한 대출 규제를 완화하여 저리융자를 제공하겠다는 등 청년과 관련된 대선후보들의 공약이 넘친다. 너 나 할 것 없이 청년에게 더 많은 물량을 할당하여 더 저렴 하게 또는 더 우선적으로 공급하겠다고 경연 중이다. 그러나 다시 생각해보자. 역세권 인 근은 청년이 아니어도 선호되는 입지이고, 차량 소유가 어렵거나 불필요하거나 이동에 제 약이 있는 취약계층에게도 요긴한 입지의 주택이다. 시세보다 싼 주택은 청년이 아니더라 도 시장에 참여하기 어려운 대상자에게는 누구나 필요하며, 청약통장 가입 기간이나 부양 가족이 적은 1인 가구에도 주거안정은 필수적이다. 그렇다 보니 청년주거정책이라고 나오 는 것들이 청년만을 위한 특혜가 맞는지, 맞다면 어떤 청년을 위한 정책인지 혼란스럽다.
이 글에서 그 이유를 고민하려고 한다.
청년주거, 여기에 두 가지 짚고 넘어갈 지점이 있다. 청년이라는 대상과 주거라는 정책 영 역이다. 현재 과다하게 호명되는 청년주거는 그 두 지점에 대한 혼재된 사고를 반영한다.
주거를 기본권으로 바라보는 정책 영역에서는 인간다운 삶을 위한 최소한의 적정한 주거 를 갖추도록 하는 것이 국가의 주된 책무임을 강조한다. 따라서 이에 미치지 못하는 대상 가구에 대해, 국가와 지방 정부가 책임지고 가능한 모든 수단을 강구하여 최소한의 적정한 주거를 갖춘 삶을 영위할 수 있도록 해주어야 한다고 말한다. 최소한의 적정한 주거를 구 성하는 요인으로는 물리적 적절성, 경제적 부담가능성, 적절한 생활서비스의 이용가능성 등이 대표적이다. 따라서 최소한의 물리적 특성을 갖추지 못한 거처일 경우, 주거비가 소 득에서 과다하게 많은 비중을 차지하는 경우, 생활편의시설에 대한 접근성이 낮은 곳에 입 지한 경우 등에 대해 정부는 이들의 주거여건개선을 위해 최대한의 노력을 강구해야 한다.
머리말
청년이라는 대상과
주거라는 정책 영역
제482호 2021 December
주거정책의 영역은 경제정책과 복지정책 중 복지정책에 가깝다. 대신 시장참여가 가능한 대상자는 경제정책의 영역에서 다루어진다.
두 번째는 대상자에 대한 논의가 중요하다. 청년이라는 대상자의 특징은 아동기에서 성 인기로 진행하는 ‘이행기’에 있다. 학업과 교육을 마치고 노동시장으로 넘어가 홀로서는, 성인으로 자립하는 중간 전이지대에 놓여 있다는 것이다. 따라서 다음 생애주기로 넘어갈 수 있도록 지원하는 윤활유와 같은 이행기 전략이 필요하다. 주택과 관련된 이행은 부모와 동거하면서 부모와 동일한 거처를 사용하다가 부모로부터 독립하여 자신만의 거처로 바뀌 는 것이다. 안타깝게도 최근 유럽 역시 독립이 어려워지면서 부모와 동거하는 청년 비율이 늘고 있는 추세다.
처음으로 혼자의 거처를 얻게 되면, 주택의 규모 면에서는 작은 크기일 가능성이 높고, 자본금이 부족하니 점유형태 측면에서는 (보증부) 월세에 거주할 가능성이 높다. 부모로부 터 독립하여 혼자서든 여럿이든 거주할 공간을 마련하고 장기적으로는 자가 마련을 준비 하는 과정에 놓여 있을 가능성이 크므로, 점유의 안정성을 높이고 적정한 거처에서 머무르 며 과도한 주거비 부담을 완화시킬 수 있는 정책이 필요하다. 따라서 청년주거정책은 시장 에 참여하기 어렵거나 적정한 거처를 마련 · 유지하기 어려운 청년을 대상으로 정부가 물리 적, 경제적, 사회적으로 적정한 최소한의 주거를 지원하는 이행기적 특성을 갖는 정책으로 이해할 수 있다.
그런데 청년이 누구인지에 대해 정의하면서 혼란이 발생한다. 현재 「청년기본법」에 따 라 청년은 19~34세로 정의한다. 연령으로 구분한 청년 안에는 여전히 교육과정 중에 있
80.0 75.0 70.0 65.0 60.0 55.0 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0
2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 크로아티아
그리스 이탈리아 스페인
아일랜드 유럽연합 평균 벨기에
<그림 1> 유럽 주요국의 부모와 동거하는 청년(25~29세) 비율
자료: FEANSTA 2021, 35.
는 경우, 취업을 했거나, 준비하거나 혹은 하지 않는 경우, 혼인을 했거나 누군가와 함께 동거하는 경우, 혼자 사는 경우, 자녀까지 양육하는 경우도 포함된다. 그런데 이 지점에서 또 다른 혼선이 발생한다. 청년주거정책의 대상인 청년은 이 가운데 어느 청년인가? 혼란 의 시대이다. 사정이 이러하다 보니, 다양한 층위로 나누어진 정책 대상자에 대한 온갖 정 책이 난무하는 중이다.
놀라울 것도 없이 청년이 주거정책의 대상으로 관심을 받게 된 역사는 그리 길지 않다.
왜 관심을 받지 못했을까? 그동안 주거정책의 대상이 되는 기본 단위가 결혼을 한 정상 가족과 가구주 중심으로 이루어져 있었기 때문이다. 현재 청년주거정책을 제시하면서 가구주 중심의 정책을 비판하고 있으나 그 또한 과도한 주장이다. 특정 시대의 정책이 그렇게 구성된 것에는 다 나름의 사회적 배경과 정당한 이유가 있게 마련이다. 부모로부 터의 독립은 결혼과 거의 동의어이고, 결혼하지 않고 혼자 사는 것이 사회적 낙인일 가 능성이 높으며, 4인 이상 가구가 전체 가구의 다수를 차지하던 시기가 겨우 한 세대 전 이야기이다(1985년 1인 가구 6,9%, 4인 이상 가구 64.3% vs. 2019년 1인 가구 30.2%, 4인 이상 가구 21.2%). 당연히 청년은 부모의 책임하에 놓인 피부양자였고, 그들은 주체 적으로 목소리를 낼 수 있는 대상이 아니었다. 만일 그런 시대에서 ‘선견지명’으로 청년 주거문제가 심각할 것을 ‘예견’하여 청년을 위한 주택을 공급하고 우선 배정하자고 했다 면 과연 어떤 일이 발생했을까? 생각해보면 답은 그리 어렵지 않다.
정책은 한정된 공적 자원이라는 한계 속에서 집행된다. 명확한 재원의 한계로 인하여 소 득과 자산이 낮아 정부의 지원으로 건설되는 공공임대주택에 입주할 대상이 되는 저소득 층을 중심으로 정책이 구상될 수밖에 없었고, 주거의 물리적 여건이 심각하게 기준 이하이 거나, 주택이 아닌 거처에 거주하는 이들이 추가되는 식으로 점진적으로 변화하고 있다.
물론 자가 소유 중심, 민간 중심으로 시장이 흘러갔고 정책이 제한적으로 개입한 점은 또 다른 비판의 지점이다. 그러던 중에 출산율이 사회적 재생산 수준 이하로 떨어져 인구감 소 시그널이 이미 1980년대 중반 이후 나타났음에도, 출산억제의 정책 관성에 의해 청년 은 정책적으로 크게 주목받지 못해왔다. 최근에는 초저출산의 심각성으로 합계 출산율이 0.84까지 하락하면서, 세계적으로 타의 추종을 불허하는 수준의 출산율로 미래 사회의 지 속가능성에 대한 위협이 턱밑까지 차오르고 있다. 바로 이러한 사회적 배경이 청년주거문 제의 저변에 중첩되어 깔려 있다.
청년의 이행기적 특성은 동서양을 막론하고 크게 다르지 않다. 학업을 마치고 아동기에 서 성인기로 진행하는 과정에 있기 때문에 노동시장에 진입하는 초입단계이며, 소득과 경 력이 낮고 삶의 안정성이 낮다. 따라서 부모로부터 독립한 청년은 상대적으로 열악한 주거 여건에 놓이는데, 과거에는 그 시기가 일시적이고 과도기적이었다면, 요즘은 구조적인 문 제가 있다. 즉, 학업이 장기화되고, 취업이 어려워지고, 취업 후에도 비정규직, 불안정 직
청년을 둘러싼
사회적 여건의
변화와 의미
제482호 2021 December
업군에 노출되는 경우가 많아 열악한 주거여건을 벗어날 소득과 자산을 축적하기가 어렵 다는 것이다. 문제는 이런 상황이 고착화될 가능성이 높다는 데에 있다.
청년의 주거 마련을 위한 부모의 지원이 과거에는 상대적으로 일부였다면, 요즘은 부모 지원에 따른 격차가 심각하게 크다. 출발선 자체가 너무 달라지는 것이다. 사회적 불평등 이 주택부문에서 재생산될 위험이 커지고 있고, 실제로 주택매매시장에서 2030 젊은 층의 구매가 증가하는 것에 부모로부터의 증여가 큰 기여를 하고 있음이 이를 뒷받침한다. 그러 나 부모세대도 역시 복잡한 상황에 놓여 있다. 과거에 노부모를 부양하면서 주택상속 패키 지가 작동하던 시기에서 이젠 자녀지원 시 자신의 노후 준비가 부족해지고, 기대여명 증 가와 공적 연금 미비로 인해 자신의 거처는 이제 노후생활을 위한 자산으로 필요하게 되었 다. 여러 채의 주택을 소유한 소위 ‘금수저’ 부모가 증여하는 경우가 아니라면, 청년이 자 력으로 자가를 마련할 가능성이 하락함을 의미한다.
실제로 이는 평생임차세대(generation rent)라는 표현에서도 확인이 된다. 이전에는 월 세에서 전세로, 전세에서 자가로의 주거상향이동이 어느 정도 작동가능했다면, 이제는 그 런 주거사다리론(housing ladder)에 대한 회의가 높아졌다. 이미 영국에서는 요즘 청년 세대는 높아진 주택가격과 민간임대시장에서의 불안으로 인해 평생임차세대로 남을 것 이라는 논의가 2000년대 초반부터 시작되었다. 주거사다리보다는 오히려 주택 러닝머신 (housing treadmill)이라는 표현이 더 적당한 게 아니냐는 자조적인 표현까지 나타나고 있다. 러닝머신은 속성상 항상 달려야만 한다. 열심히 일하지만 제자리를 벗어나지 못하
<그림 2> OECD 주요국 합계 출산율 변화
주: 시점은 1970년부터 최근까지임.
자료: https://data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm (2021년 11월 27일 검색).
2020
1.80 2019
1.54
2019 1.63
2019 0.92
2019 1.71 2019
1.23 france
Spain United Kingdom United States
Germany Korea
고, 뛰는 것을 멈추는 순간 그 자리를 잃고 탈락하는 것이 러닝머신의 특징이다. 주택 러 닝머신이라는 표현이 함축하는 바가 바로 이러한 상황이다. 열심히 살아도 제자리를 벗어 나지 못하는 암울함, 달림을 멈추는 순간 바닥으로 떨어지는 추락에 대한 상시적 불안함 말이다.
이러한 모든 상황의 사회적 파급효과는 현재 우리가 겪는 청년주거여건의 악화, 지옥고 (반지하, 옥탑방, 고시원), 초저출산 등과 같은 모습이다. 과거에는 반지하에서 결혼생활 을 시작해도 출산과 양육을 지속했던 성장기 사회였다면, 이제는 비혼, 만혼에 결혼을 하 더라도 자녀 출산을 지연하거나 포기하는 경우가 과거보다 높다. 이는 저출산, 고령화, 사 회적 활력 저하로 이어지고 지속가능한 사회를 담보하지 못하는 위기를 불러일으킨다. 상 황이 이렇다 보니 “우리 때는 결혼해서 반지하에 살면서도 아이 낳고 살았다”라는 반응은
“라떼”라는 핀잔이나 “꼰대” 소리 듣기 십상이다.
과거 조부모세대에서 부모세대, 현재 청년세대를 생각해보자. 조부모 85세, 부모 55세, 청 년 25세 정도로 상정해보면, 조부모세대는 아마 초가집 수준에서 단독주택으로의 거처 이동이 최고의 상향이동이었을 것이다. 부모세대는 단독주택에서 아파트로 이주한 세대 이고, 청년세대는 아파트에서 태어나고 자란 세대이다. 조부모세대가 비바람 피할 정도 의 거처에서 상수도도 없는 삶을 경험했다면, 부모세대는 형제자매가 큰 방을 공유하고 온수가 나오기 시작한 경험을 했을 것이고, 현재 청년세대는 혼자만의 방을 쓰고 나만의
주거정책이 고민할 지점:
삶의 질과 존중
열악한 주거환경
과거
일시적, 과도기적
일부
노부모 부양 &
주택상속 패키지
구조적
(학업 장기화, 취업난, 비혼/만혼) 고착화 가능성
사회적 불평등이 주택부분에서 재생산
자가 마련 가능성 하락
주거사다리 붕괴 housing treadmill
저출산, 고령화, 사회 활력 저하 부모지원에 따른 격차
부모 노후(주택연금) 자녀지원 여력 하락
비혼, 만혼 출산 지연 및 포기 자가 선호(전세 → 자가로 이전)
housing ladder
자가 마련 요원 평생임차세대(generation rent)
결혼, 출산, 양육 지속
현재
이슈
부모지원
점유형태 부모세대
사회적 파급효과
<그림 3> 청년주거를 둘러싼 사회적 환경 변화와 이슈
자료: 박미선, 강미나, 임상연 2017, 21을 바탕으로 작성.
제482호 2021 December
공간을 점유하며 원하는 때 온수 샤워를 하면서 자란 세대일 것이다. 각 세대가 후진국- 개발도상국-선진국을 경험하며 살고 있으며, 이들이 현재 우리 사회에 다 같이 공존하 고 있다.
출발선이 다르니 당연히 기대치도 다르다. 동질적인 집단의 목적 지향적, 몰개성이 만 연하던 시대에서 이제는 다양성과 개성이 존중받는 시대로 변화했다. 따라서 개인의 삶의 질과 생애경로 선택에 대한 존중이 요구된다.
혼자 살거나 누군가와 함께 살거나, 결혼을 하거나 하지 않거나, 아이를 낳거나 낳지 않 거나와 같은 중요한 생애사건의 선택은 개개인이 삶의 질을 높이는 방향에서 결정될 것이 다. 그리고 이 모든 과정에서 거처는 빼놓을 수 없는 중요한 기반이다. 출산은 미래에 대한 희망을 반영한다. 폴란드의 출산율이 낮음에도 런던으로 이주한 폴란드인의 출산율은 높 았던 것을 보면, 런던의 집값이 부담가능해서일 리는 아님을 보여준다.
가족 중심적 복지로는 청년의 주거도, 사회의 지속가능성도 담보하기 어렵다. 가족주의 가 강하고 사회임대주택이나 공공이 개입한 임대주택이 미비한 남부 유럽의 출산율이 낮 음은 이를 잘 보여준다. 부모로부터 독립하고, 이를 받아줄 안전하고 부담가능한 임대주택 이 풍부하며, 주거비지원으로 비용부담을 낮춘 국가의 출산율이 더 높다. 도시화 진전, 교 육수준 상승, 개인적 삶에 대한 열망, 독립생활 욕구, 학업이나 취업 등 부모로부터의 독립 사유는 증가일로(增加一途)이다. 그러나 부모로부터 독립 후 사회에서 적정한 질의 거처, 비용을 부담할만한 거처, 안전한 거처를 얻는 것은 어떠한가? 바로 이 지점이 달성되지 못 함에 대한 반성이 필요한 것이다. 부모 도움 없이도 최소한의 기준이 만족되는 거처에서 지낼 수 있도록 민간임대차시장을 정비하고, 비적정 거처를 정비하고, 주거비에 대한 과도 한 부담을 덜어주고, 저렴한 거처를 공급하는 것이 정책이 할 일이다.
실현가능성도 불투명한 사다리보다는 추락을 막아줄 버팀목과 추락 시 복귀를 지원 할 안전망이 두터워야 하지 않을까? 한 번쯤은 정부로부터의 지원을 받을 수 있다는 예 측가능성과 어느 점유형태를 취하든 비슷한 정도의 지원을 받을 수 있는 점유형태 중립 적 정책이 필요한 게 아닐까? 말처럼 쉽지는 않지만, 이게 우리 주거정책이 갈 방향이 아닐까?
박미선, 강미나, 임상연. 2017. 1인 청년가구를 위한 주거복지 정책 방향. 세종: 국토연구원.
FEANSTA. 2021. Sixth Overview of Housing Exclusion in Europe. https://www.feantsa.org/public/user/Resources/
reports/2021/CH2_Youth_EN.pdf (2021년 11월 27일 검색).
OECD Fertility Rates. https://data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm (2021년 11월 27일 검색).
참고문헌
