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21세기 대도시 위기관리연표제작에 관한 연구

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Academic year: 2022

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(1)

21세기 대도시 위기관리연표제작에 관한 연구

정 창 무

(서울시립대학교 교수)

국 토 연 구 원

(2)

차 례

제1장 서 론

1. 연구의 배경 ··· 9

2. 연구의 목적 ··· 11

3. 연구의 접근방법 ··· 12

4. 연구방법론 ··· 12

제2장 정보화시대의 국토․도시의 변화 1. 정보화시대의 국토․도시의 변화전망과 재난관리의 시사점 도출을 위한 핵 심질문들 ··· 13

2. 21세기 대도시의 변화와 새로 부각되는 도시기반시설과 산업부문 ··· 13

3. 정보화시대의 국토․도시는 더 안전해 질 것인가? ··· 17

4. 정보화시대의 국토․도시의 지역격차는? ··· 18

5. 정보화시대의 집중과 분산? ··· 21

제3장 재해발생의 세계적 추세 1. 자료의 개요 ··· 27

2. 대규모 재해의 발생 추이 ··· 28

3. 재해의 파괴력 : 대형재해의 평균사망자수 비교 ··· 31

4. 최근 빈발하는 재해들 ··· 32

5. 특기할만한 재해들 ··· 34

제4장 우리나라의 재해발생 추세 1. 자료의 개요 ··· 37

2. 월별 재해의 발생비율 ··· 38

3. 재해발생 추이 ··· 39

4. 재해종류별 발생추이 ··· 41

(3)

제5장 미래의 재해관리를 위한 정책적 시사점

1. 국토․도시재난관리측면에서 본 정보화시대의 함의 ··· 45

2. 21세기 국토․도시의 재해관리방안에 대한 정책시사점 ··· 46

3. 국토 및 도시관리 차원의 재해대응 방안 ··· 47

참고문헌 ···51

(4)

표 차 례

<표 1> 사회변동의 준거틀 ··· 15

<표 2> 세계적 규모의 연대별 재해발생 건수 ··· 28

<표 3> 재해종류별 평균사망자수와 발생건수 ··· 32

<표 4> 재해유형별 발생건수 및 시기별 발생빈도 ··· 33

<표 5> 조선일보 재해관련 보도의 주제 코딩 ··· 37

<표 6> 조선일보 재해관련 기사 내용 분석 - 월별 종류별 재해관련 기사 건수 ·· 38

<표 7> 재해종류별 발생빈도 상위 3개 달 ··· 39

<표 8> 재해별 연별 발생건수 ··· 42

<표 9> 재해종류별 연별 발생비율 ··· 42

<표 10> 재해간 상관계수값들 ··· 43

<표 11> 미래형 도시재난(복수 응답) ··· 46

<표 12> 미래형 도시범죄(복수응답) ··· 46

<표 13> 阪神大震災 復興, 나의 意見 ··· 50

(5)

그 림 차 례

<그림 1> Information Please LLC사의 재해 database상의 재해종류별 구성비 ··· 28

<그림 2> 재해발생건수(5년가중평균) ··· 29

<그림 3> 재해종류별 발생비율(5년가중평균) ··· 30

<그림 4> 재해유형별 시기별 발생빈도 ··· 33

<그림 5> 우리나라의 재해발생빈도(조선일보 재해관련 보도기사를 중심으로) ··· 40

(6)

제1장

서 론

1. 연구의 배경

◦ 도입

◦삶겨진 개구리 현상(boiled frog phenomenum)이란 게 있다. 개구리를 찬물에 넣 고 서서히 끓이면 개구리는 환경의 변화를 인지하지 못하고 그대로 삶겨 죽게 된 다. 변화를 감지하고는 있으나 체감을 하지 못해 도전에 대한 반응이 없어 죽게 되는 현상을 이른다. 지구환경에 대해 걱정하는 많은 사람들이 두려워하는 우화 이다.

◦미래의 재난이나 재앙이란 들으면서 사람들은 다양한 반응을 보인다. 고개를 갸 우뚱거리는 사람, 공연히 겁주지 말라고 호통치는 사람, 재난이나 재앙에 대비해 준비가 부족하다고 흥분하는 사람 등등. 사람들의 미래재난에 시각은 각자가 살 아온 환경과 문화, 과거의 경험, 교육 등에 천차만별일 것이다.

◦미래의 재난이나 재난관리방안에 대해 논의하는 사람들의 최대의 고민중 하나는 보통사람들의 한정된 시야를 먼 미래와 먼 지구저편까지 돌려놓은 일이다. 보통 사람들의 보통시각으로 보면 미래의 재난이란 어쩌다가 재수가 없게된 다른 사 람들의 무덤덤한 이야기거리일지도 모른다. 오존층이 뚫려 우리 모두의 건강이 위험하다는 경고는 우리 모두가 피해의 동반자라는 점 때문에 내가 걱정할 필요 가 없는 기우에 불과할 수도 있다.

◦환경재난의 경우 그 시각과 시야의 범위에 따라 입장을 크게 연록(dry green), 청 록(shallow green), 진록(dark green)으로 구분해 볼 수 있다(문태훈, 1994:

118-20).

(7)

◦연록주의자들 : 환경문제는 당장 급한 문제가 아니며, 아직 문제에 대처할 충분한 시간이 있다는 입장을 가진 사람들은 연록주의자들이다. 연록주의자들은 인간의 합리적 이성을 신뢰한다. 전지구를 통할하는 세계정부의 수립을 통해 전지구환경 을 과학적으로 관리해 나갈 수 있으며, 인간의 합리적 이성에 호소하여 환경에 대한 인간의 자율규제가 가능하다는 입장이다.

◦진록주의자들 : 반면 진록주의자들은 환경문제에 대처할 시간이 너무 촉박하다고 인식하고 있으며, 바쁜 마음만큼이나 급진적이다. 이들은 합리적 이성을 신뢰하지 않는다. 또한 합리적 이성의 표상으로서의 권력도 시장이란 것도 신뢰하지 않는 다. 이들의 해결책은 지구상에 흩어진 수많은 자급자족 공동체의 형성을 통한 지 구환경문제의 해결이다. 이를 위해서 가장 중요한 일은 전세계 시민의 가치관과 생활양식의 급진적인 변혁이며, 그러한 변혁을 위해서는 기존의 이해관계를 질서 를 불식할 수 있는 혁명도 필요하다는 입장이다.

◦청록주의자들 : 이 두 개의 극단사이에 청록주의자들이 위치한다. 인간의 합리적 이성을 어느 정도 신뢰하고 인간이 만든 제도인 권력과 시장의 가치도 어느 정도 인정하지만, 그러한 신뢰만으로는 지구환경문제를 해결할 수 없다는 점에서 연록 주의자들과 대비된다. 청록주의자들은 이상은 진록에 두되, 현실은 연록에 두자는 절충주의자들이다. 이들은 진록주의자들이 너무 과격하다는 점을 비난한다. 이들 은 진록주의자들의 과격한 이상을 “지속가능한 개발”로 순치하여 모든 정책의 기 본적인 원칙으로 삼되, 이의 실천은 조금씩 조금씩 현실을 고치는 것으로 하자라 는 입장이다. 그런 의미에서 청록주의자들은 건전한 보수주의자들이다.

◦환경재난에 대한 시각의 차이는 재난일반에 대해서도 동일하게 적용된다. 객관화 된 재해의 위험성과 시민들의 위험인지는 다르게 나타난다. 즉 불확실성이 위험 의 가장 중요한 속성중 하나이며, 이런 위험이 언제 어떤 강도로 나타날지 인식 하기 힘들기 때문에(최병선, 1994 : 29), 위험의 심각성에 대한 사람들의 인식은 다르며, 이러한 인식차이로 특정 위험에 대한 평가도 또 정부의 정책우선순위도 달라지게 된다(Fischhoff․Watson․Hope, 1984; 최병선, 1994 : 32). 일반적으로 사람들의 위험인지(perception of risk)는 전문가와 일반시민들이 커다란 차이를 보이며, 문화권에 따라, 또 개인들의 사회경제적 배경함수에 따라 다르게 나타난 다(김영평, 1996; 최병선, 1994 : 32).

(8)

◦ 재난관리계획

◦재난관리계획과정 : 재난관리계획은 위기평가에서 시작되어 위기회피, 준비대책, 응급대책, 복구대책으로 마무리되는 5단계의 작업과정을 거친다.

◦위험성분석의 정의 : 위험성분석은 재난관리의 첫단계로서(최병선, 1994: 32), 여기 서 이야기하는 위험성은 “일반적으로 위해사고의 강도와 피해확률로서 정의”되거 나, “개인이 사망에 이를수 있는 위험성은 개인이 일년동안 사고로 인한 위험상 황에 노출된 결과로 인해 사망에 이를 수 있는 확률로서 정의”될 수 있다(노삼 규․백종배, 1993: 184). 다시 말해 위기평가단계란 재난관리체계를 구축하기 위한 전제로서, 향후 발생가능한 위기의 종류와 크기, 그 발생경로와 가능성을 검토하 는 것이다.

◦위기의 불확실성으로 야기되는 문제 : 위기의 종류와 크기를 예측하기 위해 가장 중요한 것은 과거의 경험이라 할 수 있지만 과거의 경험만으로는 향후 발생할 위 기 모두를 파악할 수는 없다. 위기 자체가 불확실성을 전제하고 있기 때문이다.

일례로 최근 무분별한 지하수 개발로 인한 고층건축물 및 구조물 붕괴위험이 몇 몇 전문가들에 의해 지적되고 있다. 지질구조조차 제대로 파악되지 않은 상태에 서의 대도시지역의 무분별한 지하수개발은 지반침하로 이어질 수 있다. 지하수가 빠져 나간 지반이 침몰하면서 그 위에 서있던 대형구조물의 부동침하로 고층건축 물 및 대형구조물 붕괴위험성은 커지고 있지만 이러한 사고가 과거에는 발생하지 않았기 때문에 과거의 경험에 의존할 경우 이러한 사고의 위험성을 예견하기는 어렵다고 할 수 있다.

◦위험평가의 방법 : 위기평가를 위해서는 과거의 경험에 기반을 둔 추세연장뿐만 이 아니라, 전문가들의 식견을 활용하는 델파이조사방법, 발생가능할 사건을 미리 그려보는 시나리오법 등이 활용되어야 하지만 위기평가를 위한 우리사회의 이러 한 노력은 매우 부족하다고 볼 수 있다.

2. 연구의 목적

◦이 글은 제 4 차 국토종합개발계획을 수립시 재해관리방안에 대한 방향성을 설정 하기 위해 21세기의 대도시 위기관리연표의 작성을 시도한 글이다.

◦위기관리연표의 내용

- 위기관리연표는 향후 발생가능한 재해를 예상하고

- 그에 따라 어떤 정책적 노력이 필요한 것인가를 정리한 표

(9)

3. 연구의 접근방법

정보화시대 국토도시의 잠재적

위기요인의 도출

세계재해자료분석 산업사회의 새로운

재해유형발굴 ⇛ 정책 시사점 도출 ⇛ 재난관리방안수립 을 위한 지침 마련

한국재해자료분석 재해발생추세를 근거로

(거친) 미래 전망

◦정보화시대의 국토․도시지역의 변화

- 21세기 초반 20년의 국토․도시지역의 변화를 정보화시대라는 관점에서 검토 - 정보화시대의 도래에 따라 국토․도시지역의 주요 위기요인 추출

◦세계재해자료 분석

- 세계적인 대형재해 발생 추세 분석

- 우리나라가 준비해야할 산업사회의 새로운 재해유형발굴

◦한국재해자료분석

- 과거 10년간의 재해관련 조선일보 보도기사 분석을 통해 재해발생 추세 분석 - 재해종류별 발생추세 및 빈도분석에 근거한 전망

◦정책시사점 도출 / 재난관리를 위한 지침 마련

- 정보화시대의 국토․도시지역의 변화, 세계재해자료 분석, 한국재해자료 분석을 통한 정책시사점을 도출하고 재난관리를 위한 지침 마련

4. 연구방법론

정보화시대 문헌연구 / 2차자료분석

세계재해자료분석 빈도분석

한국재해자료분석 Content Analysis / 기초통계분석

(10)

제2장

정보화시대의 국토․도시의 변화

1. 정보화시대의 국토․도시의 변화전망과 재난관리의 시사점 도출을 위한 핵심질문들

◦ 정보화시대의 가장 중요한 도시기반시설과 산업부문은?

◦ 정보화시대의 국토․도시는 더 안전해 질 것인가?

◦ 정보화시대의 국토․도시의 지역격차는?

◦ 정보화시대의 국토․도시의 집중과 분산전망은?

2. 21세기 대도시의 변화와 새로 부각되는 도시기반시설과 산업부문

◦미국의 미래학자 앨빈 토플러(Alvin Toffler)는 원시사회 이후의 인류문명사를 농 업혁명, 산업혁명, 정보혁명이라는 세가지 역사적 사건으로 구분한 뒤 정보혁명을 인류문명사를 바꾸는 『제3의 물결』이라고 지칭하고 있다(Toffler, 1980).

◦토플러의 말처럼 문명사적 전환기를 열게 될 정보혁명은 전자화, 소형화, 디지털 화(Bell, 1991)를 통해 사회 전분야에 걸친 변혁을 불러오고 있다. 인터넷 상거래 가 지구를 하나로 묶고 단말기 앞에서 지구의 저 반대편에 있는 사람에게 도움을 청할 수 있게 되었다. 시간과 공간이 압착되고 기업들은 세계시장에서 경쟁자들 을 심각하게 인식하게 되었다.

◦정보화시대의 도래와 더불어 사회의 덕목도 바뀌었다. 충성심이나 성실함보다는 유연한 사고와 순발력이란 덕목이 더 칭송받은 사회로 변하고 있다. 국가경쟁력 강화를 위한 정보화전략(김영표, 1997)이 등장하고 정보화고속도로가 중요한 사회 간접자본으로 자리매김을 하고 있다.

(11)

◦정보화시대의 도래로 도시개발환경을 변화를 보일 것이고, 새로운 도시개발의 양 상이 등장할 것이다. 정보통신기술의 발전에 따라 도시는 많은 변화를 보일 것이 다.

◦도시차원에서는 도시산업기반의 유연적 전문화를 추구하고 창의와 혁신을 지원하 는 정보화신도시 건설하여 국제경쟁력을 제고하자는 텔리포트건설계획이나 정보 화도시에 대한 다양한 제안이 등장하고 있다(서울시정개발연구원․서울21세기연 구센타, 1994: 27-8; 1995 : 97-8).

◦통신구매나 전자화폐가 보편화됨에 따라 아마존(Amazon)

1)

과 같은 사이버상가의 등장은 기존의 도시공간상의 소매업의 경영환경에 커다란 영향을 미칠 것이다.

또한 정보통신의 발전에 따는 재택근무의 활성화와 파트타임제 근무의 확대에 따 라 도심의 사무공간의 입지와 수요 역시 많은 변화를 보일 것이고, 주택부문에 있어서도 이미 ‘한국통신과 제휴한 국내최초 광통신망 시범 미래형 아파트’

2)

도 등장하였다. 정보화시대의 도래는 도시개발의 다양한 측면에 걸쳐 심대한 영향을 미칠 것이다.

◦현대사회는 포드주의 생산양식에서 포스트 포드주의(Post Fordism) 생산양식으로 이행하는 과도기로 파악할 수 있다(Harvey, 1989).

◦1970년대 세계경제를 흔든 두차례의 석유가격폭등은 선진자본주의사회의 근간을 흔들었다. 에너지소비적으로 발전했던 서구선진국의 제조업은 저렴한 인건비를 바탕으로 한 대만이나 한국, 홍콩, 싱가폴 등 개발도상국들과의 가격경쟁에서 뒤 지기 시작하였다. 또한 변덕스런 시장환경의 변화는 막대한 설비투자를 통해 추 구해온 규모의 경제가 규모의 불경제로 만들었다.

◦교통과 통신의 발전은 국경안에 안주하고 있던 기업을 세계 도처에 널려 있던 유 사한 업종과의 가격경쟁과 서비스경쟁으로 몰아 넣었고, 이러한 상황은 세계경제 체제를 더욱 불확실하고 불안하게 만들었다.

◦제조업의 쇠퇴는 세수기반의 몰락과 복지국가의 재정위기를 불러왔으며, 그 위에 기반하고 있었던 복지국가체제를 흔들었다. 서구의 선택은 레이거노믹스와 대처 이즘으로 대표될 수 있는 탈규제정책과 공영기업의 민형화를 통한 시장경제의 활 성화였다. 탈규제정책은 통한 시장경제의 활성화는 이제까지 정부의 강력한 규제 아래 있던 금융부분의 급속한 발전과 불확실성이 증대한 경제환경으로 인해 수요 가 커진 생산자서비스업의 호황으로 이어졌다.

1) 세계 최대의 인터넷 서점, 최근 하루 평균 5만7천권의 책을 판매하는 세계 3위의 대형 서점으로 성장, http://www.amazon.com/exec/obidos/subst/home/home.html/002-1499603-2445645와 중앙일보 1998 년 7월 27일 10面 “[미국 포브스지]인터넷 사업 '영웅들” 기사 참조.

2) 출처 : http://www.neonet.co.kr/htop/modelhouse/booyoung/eg-index.html.

(12)

◦서구의 산업도시들은 후기산업도시로 그 면모를 바꾸기 시작하였다. 경제환경의 불확실성과 위험이 커질수록 불확실성과 위험을 줄이기 위해 대단히 많은 정보와 지식이 필요하게 되었으며, 이에 따라 정보나 지식은 그 자체로 매우 값비싼 상 품이 되었다. 정보산업의 발전에 따른 텔리메틱스(telematics)

3)

는 지식과 정보의 상품화를 가능하게 하였다.

◦서구의 주요 도시들이 탈공업화되고, 정보통신기술에 기반을 둔 지식산업이 성장 한다. 이들 도시들이 구체적인 상품교역보다는 정보나 지식을 가공과 순환을 통 해 이익을 향유하는 후기산업도시로 성장하면서 정보화시대가 그 모습을 드러내 기 시작하였다.

◦정보화시대에 대한 대중사회학적인 입장은 다양하지만, 그중에서도 『이데올러기 의 종언』을 저술한 다니엘 벨(Daniel Bell)의 주장

4)

을 검토해 보자. 벨은 정보화 시대를 탈산업사회의 가장 진보된 모습으로 상정하고 있다(Bell, 1991: 50).

<표 1> 사회변동의 준거틀

구분 전기산업사회 산업사회 탈산업사회

해당지역․아시아, 아프리카, 라틴

아메리카 ․서유럽, 소련, 일본 ․미국

주력 경제부문

․제1차산업 : 농업, 광업, 어업, 임업

․제2차산업 : 제조업, 가공

․제3차산업 : 전기, 통신, 도로, 교통

․제4차산업 : 무역, 금융, 보험, 부동산업

․제5차산업 : 의료․보건, 정부부 문, 레크리에이션, R&D

주요직업․농부, 광부, 어부, 미숙

련노동자 ․반숙련노동자, 기사 ․전문․기술직, 과학자

기술 ․원재료 ․에너지 ․정보

설계 ․자연과의 게임 ․가공된 자연과의 게임 ․인간간의 게임

방법론 ․상식, 경험 ․경험주의, 실증주의 ․추상적이론 : 모형, 모의실험, 의 사결정이론, 체계분석

시간적

조망 ․과거지향 ․현장중시 ․미래지향과 예측

중심원리․전통주의 : 토지․자원 의 한계

․경제성장 : 투자결정에 대

한 공공 또는 민간규제 ․이론적지식의 기호화․체계화 자료 : Bell, 1973 : 117.

3) 텔리매틱스(telematics)는 원격통신망상에 구축된 컴퓨터와 전자매체장비를 활용한 기반시설과 일체의 서비스를 말함(Graham and Marvin, 1996 : 2).

4) 다니엘 벨은 사회분석에서 사회에 대한 총체론적 접근을 방법론적으로 거부하고 있다. 벨은 사회의 다 양한 구성영역을 경제영역(기술-경제적 영역), 정치영역, 문화영역의 세가지로 구분하고 있으며, 이들 영 역들은 각각의 운동법칙과 질서를 가지고 있어 상대적으로 독립된 영역을 구축하고 있다고 파악하고 있다. 따라서 그가 주장하는 정보화시대라는 것도 경제영역에 한정되어 있으며, 정보화시대가 역사발전 의 결정적인 연속적 단계중 하나라는 식의 하나의 원리를 가진 일반이론으로 개념화된 사회발전단계는 아니라는 점을 주목할 필요가 있다(Bell, 1994: 72-5).

(13)

<탈산업사회의 특징>

◦탈산업사회의 첫 번째 특징 : 벨은 탈산업사회의 첫 번째 특징으로 개혁과 변화 가 “이론적 지식”의 축적에서 파생되었다는 점을 들고 있다. 어떤 시대, 어떤 사 회에서도 이론적 지식의 역할과 지위가 없었던 것은 아니다. 하지만, 산업사회의 지본과 동력이 주요 전략자원이었던 것처럼, 탈산업사회는 기계적 기술(machine technology)

5)

보다는 정보에 기초한 지식기술(intellectual technology)

6)

와 이를 뒷 받침하는 이론적 지식이 주요한 전략자원이 된다. 반도체나 생명공학, 항공우주공 학, 멀티미디어산업 등 20세기 후반의 산업제품들이 모두 과학기술의 이론적 지 식에 의해 창출된 제품이란 점에서도 이를 확인할 수 있다.

◦탈산업사회의 두 번째 특징 : 탈산업사회의 두 번째 특징은 이론적 지식이나 정 보를 생산하는 대학이나 학회, 연구기관 등이 사회의 핵심제도로 부상한다는 점 이다(Bell, 1973: 36-7; 1994: 163-5).

◦탈산업사회의 세 번째 특징 : 세 번째로 탈산업사회는 산업의 변화에 따른 사회 체제의 성격이 이전사회와는 구별된다는 점이다. 즉 생존을 위해 자연과 투쟁하 는 사회를 전산업사회라고 한다면, 산업사회는 기계를 통해 가공된 자연을 향유 하는 사회이며, 기술혁신을 통해 자연이 가하는 제약에서 벗어난 탈산업사회는 인간간의 게임이 더 중시되는 그래서 인간에 대한 소비자서비스업과 생산을 지원 하는 생산자서비스업이 더욱 중요한 산업부문으로 자리잡게 된다는 것이다(Bell, 1973: 116; 1994: 161-3).

<정책적 시사점>

◦정보화시대의 가장 중요한 도시기반시설은 정보통신인프라가 될 것이다.

◦정보화시대의 사회의 핵심제도는 이론적 지식이나 정보를 생산하는 대학이나 연 구기관 등이며, 이들 핵심제도에 대한 안전관리의 중요성이 커질 것이다.

5) 근육의 힘이나 손가락의 숙련, 반복적인 작업 등의 육체적 능력을 기계로 대체하는 기술.

6) 컴퓨터 프로그램, 로봇 등과 같이 다양한 결정문제를 해결하기 위한 경로선택과 같은 인간의 판단을 알고리즘으로 대체하는 기술.

(14)

3. 정보화시대의 국토․도시는 더 안전해 질 것인가?

◦운송과 통신혁명은 시간과 공간에 대한 기존의 상식과 관념을 바꾸어 놓았고, 다 양한 측면에서 새로운 변화를 가져왔다. 거리의 압착은 이전까지 고립된 공간을 소멸시켰고, 이러한 공간의 소멸은 어떤 이슈에 대한 전국적인 규모의 실시간 대 응을 가능하게 만들어 동원정치(mobilization politics)의 등장을 맞게 되었으며 (Bell, 1994 : 113-4), 단위국가 차원에서 공간의 압착은 정치적인 불안정과 국제적 수준에서 대규모 내정간섭의 가능성을 높였다(Bell, 1994 : 115-6). 동남아의 환위 기, 중국의 위안화의 평가절하, 일본엔화의 평가절하가 우리 경제에 미칠 영향을 걱정하는 신문지상의 수많은 분석기사들은 벨이 주장하는 하나의 세계경제를 위 한 공간-시간의 틀이 거의 설정되었다는 것을 의미한다(Bell, 1994: 119).

◦세계경제체제의 등장은 자본이 전지구적 규모로 생산과 소비활동을 조절할 수 있 으며, 위험분산과 이익창출이 가능하게 되었음을 의미하였다. 세계경제체제의 등 장과 더불어 ‘새로운 국제노동분업’이 전지구적 규모로 진행되었으며, 그 결과 세 계도시들이 등장하게 되었다(Friedmann, 1986; Friedmann and Wolff, 1991). 미국 의 뉴욕, 영국의 런던, 일본의 동경이 세계금융중심지로서 위상을 한층 강화시켰 으며, 생산자서비스업이 이들 세계도시를 중심으로 급격한 발전을 보게 되었다 (Sassen, 1997). 세계자본축적의 조정센타(control center)로서의 세계도시는 ‘국제 화의 비교우위를 점한 세계도시들간을 연결하는 중추적 도시(hub)들의 범세계적 연결망’(김인, 1995)을 형성하면서 세계를 하나의 경제체계로 통합하게 되었다.

7)

◦세계도시체계의 등장은 도시의 사회경제적 구조를 심각하게 변용하였다. 세계의 거대도시간의 긴밀한 연계는 강화되는 반면, 도시내부에서는 사회경제적인 양극 화가 진행되었다. 고소득계층인 하이텍산업에 종사하는 고급기술자들과 생산자 서비스업에 종사하는 골든 칼라(Golden Color)들이 등장하지만, 세계도시가 되면 서 중소기업이나 영세상인의 입지가 어려워지며, 중산층이 분해되어 소수의 고임

7) 프리드만이 세계도시연결망은 주장하였지만, 세계도시체제속에서 특정한 위상이 무엇을 의미하며, 또 세계도시체제에 대한 구체적인 실증논거를 제시하지는 못했다. 이후 많은 사람들이 세계도시체계의 실 증분석을 시도하였지만, 세계도시체제의 구체적인 실증논거를 제안하는데 실패하고 있다. 참고로 킬링 (Keeling, 1995)은 세계 266개도시의 항공운항예정계획을 가지고 세계도시를 세계도시(Major Global city), 지역도시(Zonal City), 지구도시(Regional City)의 3계층으로 분류하였지만, 그 측정단위가 항공운 항예정계획 하나만이어서 분석이 조잡하다는 비판을 면키 어렵다. 스미스와 팀버레이크(Smith and Timberlake, 1995)도 세계도시체제에 대한 실증분석을 위해서는 연계와 흐름에 대한 네트웍분석이 필요 하지만, 이를 뒷받침할만한 실증자료가 부족하다는 점을 지목하고, 세계도시체계분석을 위한 실증자료 의 체계적 수집필요성을 지적하고 있다.

(15)

금계층으로 귀속되거나 비공식부문(청소, 심부름용역 등)에 종사하는 저소득계층 으로 전락하면서 도시내부의 사회적 분극화가 이루어진다.

◦정보통신 서비스를 이용하고 활용할 수 있는 사람들에게 세계도시는 기회를 약속 하는 땅이 되지만, 가난한 많은 사람들에게 정보통신서비스의 등장과 지식산업의 성장은 계층상승의 통로를 더욱 좁게 만들었다. 세계도시 곳곳에 정보통신서비스 에의 접근에 어렵거나 불가능한 정보불량주택지구(Information Ghetto)가 양산됨 에 따라 고소득계층과 저소득계층의 사회경제적 격차는 확대되고, 세계도시내부 의 계층갈등이 증폭된다. 사회계층간 갈등과 긴장으로 사회불안이 조성되면서, 세 계도시는 경비산업의 급속한 발전을 보게된다.

<정책적 시사점>

◦정보화시대는 세계도시들간의 경쟁을 촉발시켜면서 세계도시내부의 사회계층의 양극화 현상을 유도할 것이다.

◦세계도시 내부의 사회계층간 갈등과 긴장으로 사회불안이 조성되면서, 세계도시 는 안전에 취약한 도시가 될 것이다.

4. 정보화시대의 국토․도시의 지역격차는?

◦정보산업의 발전이 도시구조를 어떻게 변모시킬 것인가에 대한 (아마도) 최초의 논의는 미국 버클리대학의 도시계획교수인 멜빈 웨버(Melvin Webber)로부터 시 작되었다. 기념비적인 그의 저서 『Order of Diversity: Community without Propinquity』에서 그는 교통과 통신의 발달이 도시를 구조를 확산적이고 다양하 며 공간을 많이 소모하는 구조로 만들 것이라고 전망하였다(Webber, 1963).

◦멜빈 웨버의 저작이후 정보화의 발전에 따라 기업들이 입지가 보다 자유롭게 되 어 도심에 입지할 필요성이 줄고, 통신이 사람들의 교통을 대체함에 따라 도시가 외연적으로 확장하게 될 것이라는 전망이 상식의 세계를 지배하게 되었다 (Garreau, 1992). 정보화가 교통에 미치는 영향에 대한 국내의 거의 모든 연구가 이러한 관점을 견지하고 있다.

◦대한국토․도시계획학회(1997: 124)에서 펴낸 『세계화․정보화․지방화를 위한 도시의 계획과 관리③』은 교통과 통신의 비교를 통해 ‘첨단통신이 보급될수록 통신에 의한 정보교류가 교통부문의 실물이동을 상당부문 흡수함으로써 상호보완

(16)

관계를 유지해 나갈’ 것으로 전망하면서 다음과 같은 정책제안을 제시하고 있다 (대한국토․도시계획학회, 1997: 129-30).

교통문제를 해결하기 위해 도로를 확장하고 지하철을 건설하는 일은 장단기적인 예 측이나 대중적인 판단에 의해 수행되며

,

도시는 도로나 교통시설을 설치하는데 토지 이용상의 한계나 재원조달의 제약점을 안고 있기 때문에 기존의 문제해결방법으로서 는 근본적인 치유를 기대하기 어렵다

.

그러나 통신에 의한 교통수요 절감방법은 실제 의 통행수요를 감소시켜 도로상의 교통량을 줄이는 효과를 가져오기 때문에 근본적인 해결책의 일환이 될 수 있다

.

그러나 통신이 교통수요를 모두 흡수할 수는 없기 때문 에 교통문제를 해결하기 위해서는 기초수요 공급 차원에서 적정 수준의 교통시설이 확충되어야 하며

,

기본수요가 초과되어 불경제가 심화될 때 통신에 의한 교통수요 흡 수가 진행될 것으로 판단된다

.

상호대면을 중시하는 회의나 비즈니스의 통상관념

,

재 택근무자의 인간성 상실이나 회사의 중앙통제 결여 등이 문제이기는 하지만

,

앞으로 재택근무를 확대하여 출퇴근 교통수요를 줄이고

,

화상회의와 팩시밀리 통신을 실용화 하여 업무 목적 통행을 감소시키며

,

택배서비스를 확대시켜 쇼핑통행 등을 줄여나간 다면

,

도시의 교통문제는 새로운 시설투자 없이도 완화시켜 나갈 수 있을 것이며

,

통 신시설에 의한 통행회수의 감소는 물론 더 나아가 자원의 절감

,

기회비용의 확대라는 파급효과를 가져온다는 점에서 통신기술에 대한 개발

,

보급의 노력이 경주되어야 한 다

.

◦결국 정보통신기술의 발전이 교통을 대체할 것이라는 이러한 주장은 국내의 다른 연구결과에서도 확인할 수 있다. 김안제와 양지청(1998 : 299-307)은 지역의 정보 화는 지역 잠재력의 개발과 활용을 촉진하며, 지역의 경쟁력을 제고함으로써 궁 극적으로는 국토의 균형발전을 가져오게 될 것이라고 주장하고 있다. 우리나라 도시계획학계의 원로 박병주(1998: 675) 역시 정보화시대의 도래에 따라 ‘원격교 육, 원격 의료 등의 시스템으로 지역간 격차가 축소될 것’이며, ‘지역간 정보밀도 의 격차가 해소되면 전국 어디에서나 서울 등 대도시와 대등한 정보를 수발신하 게 되므로 주택의 입지선정에도 종래에는 다른 패러다임이 적용될 것’으로 전망 하고 있다.

◦이러한 도시지역의 비교우위 상실은 궁극적으로는 도시의 해체라는 신화로 발전 한다. 대표적인 미래학자인 앨빈토플러(Toffler: 1980)는 새로운 통신기술의 발전에 따라 과거 도시지역이 누렸던 비교우위를 상실하게 됨에 따라 물리적 근접성에

(17)

기초한 집적의 이익을 누렸던 도시는 그 기능이 약화되거나 소멸할 것이라고 주 장하였다.

◦정보통신기술의 발전이 교통을 대체해 결국은 도시지역의 비교우위를 소멸시킬 것이라는 이러한 주장에 모든 사람들이 동의하는 것은 아니다. 정보화시대에 대 한 많은 연구를 한 다니벨 벨은 정보통신기술의 발전은 도시입지조건을 결정하는 하부구조의 상대적 중요성이 바뀌었을 뿐 도시 그 자체가 해체되는 것은 아니라 고 주장한다.

◦다니엘 벨에 의하면 역사적으로 도시개발에 중요한 역할을 담당한 사회하부구조 (social infrastructure)는 운송수단과 에너지, 그리고 통신시설을 들 수 있다(Bell, 1991 : 82-8). 운송수단의 경우 오솔길, 도로, 운하, 강, 철도, 비행기 등이 역사상 차례로 등장하였으며, 에너지의 경우도 수력, 석유, 가스․전기 등이 순차적으로 인류사회에 도입되었다. 통신의 경우도 전신, 전화, 무선, 위성, 팩시밀리, 전자우 편 등과 같이 다양한 형태로 발전하여왔다.

◦다니엘 벨에 의하면 정보화시대에서는 이러한 하부구조들의 상대적 중요성이 크 게 변하며, 이로 인해 도시입지조건과 시장의 변화가 나타났다는 것이다. 전산업 사회의 운송수단으로 가장 편리했던 것은 수운이었기 때문에 전산업사회의 대도 시들은 거의 모두 해안이나 강변에 입지하였다.

◦하지만, 통신망의 발달은 도시의 입지와는 관계없이 장거리의 상호교류가 가능하 게 되어 수운의 상대적 중요성은 위축되었지만, 오히려 통신기반시설이라는 하부 구조의 중요성은 더 커졌고, 이러한 하부구조를 갖춘 곳은 급속한 도시발전을 경 험할 수 있었다. 즉 사회의 부가가치창출기반이 기계기술에서 지식기술로 바뀜에 따라 대도시의 입지는 에너지공급의 제약을 상당 부분 완화할 수 있었지만, 실리 콘밸리나 보스톤 128번도로변지역과 같이, 지적 기반시설을 갖춘 곳은 급속한 도 시발전과 그에 따른 도시집중을 경험할 수 있었다.

◦정보화시대 지적기반시설을 갖춘 곳이 도시발전을 이룰 수 있고, 또 이러한 지적 하부기반시설을 정비한 곳에 도시집중이 일어난다는 주장은 정보화시대 도시기반 시설의 정비비용측면에서도 고찰할 수 있다. 만약 정보화시대에 필요한 지적기반 시설의 정비비용이 크다면, 그 비용을 감당할 수 있는 지역만이 정보화시대의 혜 택을 누릴 수 있을 것이며, 그렇지 못한 가난한 지역은 정보화시대의 혜택을 누 리지 못하게 됨에 따라 지역격차는 오히려 커질 수도 있게 될 것이다. 이 점에 대해 앨런 스코트(Allen Scott)는 그의 책 Metropolis(1988)에서의 실증연구를 통 해 정보통신기술의 혜택을 받기 위해서는 엄청난 양의 사회기반시설투자가 필요

(18)

하며, 그 비용을 감당할 수 있는 지역은 지방의 전원도시가 아니라 기존의 대도 시지역이며, 그 비용을 투자할 수 있는 기업도 중소기업이 아니라 대기업뿐이어 서 정보화시대에 오히려 지역격차와 기업규모에 따른 격차가 더 커지게 된다고 주장하였다.

<정책적 시사점>

◦정보화시대는 일반의 상식과는 달리 국토․도시지역의 지역간․계층간 격차를 확 대시킬 것이다.

◦국토․도시지역의 지역간․계층간 격차의 확대는 정보통신인프라가 밀집된 기존 대도시지역의 재해취약성이 더욱 커질 것이라는 것을 시사하고 있다.

5. 정보화시대의 집중과 분산?

◦정보통신기술의 발전은 다양한 측면에서 도시공간구조에 영향을 주게 될 것이다.

정보화시대의 새로운 기술발전과 사회경제구조가 도시공간구조에 어떤 영향을 미 칠 것인가는 아직도 확실히 정리되지 않은 논쟁이다. 정보통신기술의 발전이 도 시집중을 불러일으킬 것인가 또는 도시분산을 가져와 결국은 도시의 해체를 가져 올 것인가라는 의문은 아직도 많은 논란을 불러 일으키는 주제이다.

◦분산주의자들의 논리는 다양한 개인적 서비스를 제공할 수 있는 원격통신, 통신 판매, 텔리뱅킹, 원격대면접촉(telepresence) 등과 같은 텔리매틱스가 온라인 (on-line)으로 통합된다면 생산의 장소가 중앙집중된 사무실이나 공장에서 주택으 로 바뀔 수 있으며(재택근무), 주택은 생산공간과는 달리 입지가 어느 정도 자유 로우므로 결국 공간의 분산, 또는 도시의 분산이나 해체나 일어날 수 있다고 전 망한다(Graham and Marvin, 1996: 319-20). 이러한 도시공간의 분산은 도심에 몰 려있는 사무실수요의 감소로 이어질 것이고, 도심의 백화점과 같이 대규모 쇼핑 센타 역시 수요감소가 이루어질 것이라고 주장한다. 통신판매의 경우 더 이상 도 심에 값비싼 매장을 확보할 필요가 없으며, 재고를 보관할 창고도 필요없기 때문 에 부동산임대료가 거의 필요없게 되며, 가격경쟁력을 갖출 수 있게 된다.

8)

◦반면 당일배달로 신선도를 유지해야 하는 식품 등의 물류기지나 창고등은 배달의 신속성 확보를 위해 도심에 모일 것이다. 하지만 이러한 분산주의자들의 주장은

8) Marcus, 1995: http://www.oldgrowth.org/ telecommute/ 4teleshopping.htlm

(19)

몇가지 검증되지 않은 논리위에 서있다. 그 하나는 과연 원격대면접촉이 피부로 부딪히는 사람들의 면대면(face-to-face)접촉을 대체할 수 있는가 하는 점이다. 만 약 이점이 가능하다면 우리는 미래의 대학의 모습은 대학캠퍼스에 교수와 학생이 한 강의실에 모여 이야기하는 것이 아니라 컴퓨터 화면을 통한 온라인교육을 상 정할 수 있을 것이다.

◦정보통신기술을 이용해 손쉽게 지식과 정보의 이동을 가능할 수 있다는 이러한 입장에 대한 반론중 하나는 격렬한 경쟁에 직면하고 있는 첨단산업분야에 있어서 가치있는 고급정보는 정형화되지도 않고 분명하지도 않은 「애매한 정보」

(ambiguous information)이며, 이러한 「애매한 정보」는 정보통신망을 통해 쉽게 전달할 수 없다는 주장이다(McDonald, 1997 : 344-5).

◦「애매한 정보」는 최종적인 정보교환이 이루어지기전의 상호작용과 수렴이라는 과정을 필요로 하는 정보로, 난상토론이나 브레인스토밍을 통해 조금씩 형태를 갖춰가는 지식이나 정보의 단초들이라고 할 수 있기 때문에, 면대면 접촉을 통한 사람들의 미묘한 표정의 변화나 영감등이 새로운 지식이나 정보의 형성에 결정적 인 역할을 하기도 한다. 확정된 형태를 가지지 어려운 이러한 지식이나 정보는 정보통신망을 통해 전달이 매우 어렵다고 할 수 있기 때문에 면대면접촉의 중요 성이 강조된다. 이러한「애매한 정보」의 가치창출능력으로 인해 동태집적경제 (dynamic agglomation economies)의 이익이 발생할 수 있으며, 이 경우의 전형적 인 예로 미국서부지역의 실리콘밸리를 들 수 있다(McDonald, 1997 : 364-7).

◦동태집적경제는 지방화경제와 도시화경제를 구성하는 한 요소인 「의사소통의 경 제」(Communication Economies)로 파악할 수도 있다(O'Sullivan, 1996 : 23-8). 한 예로 10명의 흩어져 있는 창의적인 사람들보다는 모여있는 10명의 창의적인 사람 들이 상호작용 때문에 가치있는 정보와 지식을 더 많이 창출하는 경우를 상정해 볼 수 있다. 정보화시대의 성숙한 이러한 「애매한 정보」의 정보의 가치를 더욱 높일 것이며, 이러한 정보를 필요로 하는 많은 산업이나 활동들은 분산보다는 집 중을 통해 동태집적경제의 이익을 향유하려 할 것이다.

◦정보화시대의 도래가 도시기능의 분산보다는 집중을 가져올 것이라고 주장하는 사람들의 근거는 정보통신기술의 발전에 따라 정보통신서비스의 가격이 아무리 저렴해져도, 가장 고급스런 정보통신기술은 어느 시대를 막론하고 비쌀 것이기 때문에 모두가 고급스런 정보통신기술을 이용할 수 있는 것은 아니라는 점이다 (Graham and Marvin, 1996: 323). 비용부담으로 인한 고급 정보통신서비스의 차 별적 이용 때문에 소득 및 계층격차를 더욱 확대할 것이고, 중산층 내지 저소득

(20)

층이 담당하였던 많은 일들은 고급정보통신기술과 서비스에 의해 대체됨으로서 확대가 가속화될 것이라고 전망한다.

◦따라서 그 비용을 부담할 수 있는 고소득층이 살고 있는 지역을 중심으로 정보통 신투자의 집중이 이루어지며, 이는 기능의 분산보다는 집중으로 이어질 것이라는 시사하고 있다. 다시 말해 정보통신기술을 활용하기 위해서는 막대한 기반시설에 대한 투자가 필요하므로 기존의 대도시를 중심으로 새로운 기능의 집중이 이루어 질 것이며, 이런 기능의 집중은 정보흐름의 조정자로서서의 중심성 획득에 기여 하게 되어 도시들은 세계도시체제속에로 편입되어 기능할 것이다. 도심부에 이러 한 기반시설투자가 이루어진다는 전제하에서 공간이라는 사람과 사물의 이동에 대한 제약요건을 완화되며, 이는 정보통신에 대한 기반시설투자가 이루어진 대도 시의 외연적 확장을 가져올 것이다.

◦정보통신기술의 발전에 따른 도시공간구조의 변화를 검증할 수 있는 하나의 실마 리는 전화의 도입에 따른 도시공간구조의 변화이다. 미국 도시의 경험을 보면 초 창기 전화의 도입은 도시의 집중을 가져왔으며, 전화가 모든 사람에게 사용할 수 있도록 그 서비스가 보편화되었을 때 도시공간구조의 분산을 가져왔다(Graham and Marvin, 1996: 313-7).

◦전화도입 이전 즉 산업혁명기 이전의 도심은 생산과 상업활동의 집적된 곳이었 다. 부품조달과 정보습득을 위해 일정한 산업들이 한 곳에 집적해 있었고, 생산된 제품을 판매, 관리하는 기능 역시 공장내 또는 공장 바로 옆에 평면적으로 입지 해있었다.

◦산업혁명이 시작되면서 도입된 전화의 도입은 작업지시 및 관리감독 업무를 육성 이 아니라 통신에 의해 전할 수 있게 되었고, 이로 인해 공장과 그 공장에서 생 산된 제품을 파는 상점, 또는 관리사무실은 공간의 제약을 어느 정도 벗어날 수 있었다. 전화의 도입에 의한 이러한 공간제약조건의 완화는 도심의 고층화로 나 타났다. 즉 더 많은 기능이 도심으로 집중할 수 있게 하였다. 전화는 매우 값비싼 서비스였으며, 그러한 서비스는 여러 기능과 사용자가 밀집한 도심에서만이 이용 이 가능하였기 때문이다. 반면 전화의 도입은 예전에는 불가능했던 도심에서의 공장과 상점 또는 관리사무소의 수직적 분리를 해결할 수 있게 해주었다. 전화의 도입은 도심집중과 도심토지의 고밀이용을 가져왔다. 전화서비스의 수요가 늘어 나면서 서비스의 사용자당 공급원가가 줄어들었으며, 그로 인해 예전엔는 경제적 인 이유에서 가능하지 않았던 도심변두리에서도 전화서비스가 가능해지기 시작하 였다. 이러한 전화서비스의 공급비용감소로 부도심의 성장이 가능해졌으며, 부도

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심의 성장에 따라 공업지역, 상업지역 등의 토지이용분화가 이루어졌다. 도심에 있는 관리본사에 전화로 공장에 대한 작업지시가 가능해짐에 따라 공장이 더 이 상 도심에 있는 상점과 같이 있을 필요가 없게 되었다. 전화서비스의 공급원가가 더 값싸짐에 따라 더 넓은 지역에서 더 많은 사람들이 전화서비스를 이용할 수 있게 되자, 도시는 급격한 분산을 경험할 수 있게 되었다.

◦텔리매틱스와 같은 새로운 정보통신기술의 발전이 도시공간구조에 미칠 영향 역 시 전화의 도입에 따른 도시공간구조의 변화모습에서 유추해 볼 수 있다. 텔리매 틱스와 같은 새로운 정보통신기술의 도입에 따른 도시공간구조의 변화모습은 초 기에는 비용등을 이유로 분산보다는 집중의 경향을 보일 것이며, 그 서비스가 저 렴해지고, 또 많은 사람들이 이용가능하게 되었을 때는 분산의 힘이 더 크게 작 용할 것이다.

<정보통신이 교통에 미치는 영향>

◦정보통신기술의 발전에 따른 도시공간의 구조의 변화모습을 좀더 명확하게 이해 하기 위해서 그래함과 마빈(Graham and Marvin, 1996: 327-33)은 정보통신과 교 통의 관계를 4가지 측면에서 고찰할 필요가 있다고 주장한다.

◦정보통신이 교통에 미치는 첫 번째 영향은 시너지효과(synergies effects)이다. 도 시내 또는 도시간 정보통신망은 도로를 따라 건설되므로 도로가 제대로 정비된 곳은 정보통신기술의 도입이 훨씬 용이하며, 그로 인해 교통의 흐름과 정보의 흐 름은 유사한 양상을 나타내게 된다. 동경이나 뉴욕, 런던 등의 대도시지역이 부도 심 또는 분산된 여러 부도심을 가진 지역의 발전할 경우도 정보통신망의 정비와 도로교통망의 정비가 동시에 이루어진다는 사실을 본다면, 정보통신의 발전과 교 통의 발전이 상호보완적으로 이루어지며, 또 서로서로 시너지효과를 가진다는 점 을 살펴볼 수 있다.

◦정보통신이 교통에 미치는 두 번째 효과는 대체효과이다. 정보통신망의 정비와 정보통신서비스의 이용확대는 교통수요감소를 가져올 수 있다. 재택근무가 늘어 난다던가, 백오피스(back office)

9)

기능이 지가가 저렴한 위성도시나 대도시 주변에

9) 백오피스란 프론트오피스(Front Office)와 대비되어 사용되는 용어이다. 프론트오피스가 기업의 주요한 업무인 재무, 인사, 기획, 구매 등과 같은 주요한 의사결정이 이루어 지거나, 일반고객과 직접적인 대면 접촉이 이루어지는 곳이라면, 백오피스란 프론트오피스의 후방에 위치하여, 자료나 장부의 정리와 보관, 전화를 통한 자료처리나 고객서비스 등과 같은 매우 기계적이고 일상적인 행정사무의 보조기능을 주로 수행되는 사무실을 의미한다. 주요한 백오피스기능으로는 고객불편신고센타의 전화답변 서비스, 통신판 매, 보험회사 고객서비스, 은행의 경우 신용카드 처리 업무등이 있다.

(22)

입지하는 것 등이 이러한 효과의 한 양상이라 할 수 있다.

◦세 번째 영향은 정보통신의 교통수요 유발효과를 들 수 있다. 우선 팩스나 핸드 폰, 전자우편의 도입은 사람들의 업무수행능력을 향상 시켜 보다 많은 일을 수행 할 수 있게 되며, 이로 인해 더 많은 교통량을 유발시킬 수 있다. 전자상거래나 JIT(just-in-time) 등은 생산자들 사이에 더 빈번한 제품이동수요를 촉발하고 이로 인해 교통량이 더 증대할 수 있다. 창출효과의 다른 측면은 핸드폰이나 전자우편 의 도입으로 인해 예전에는 거의 쓸모가 없었던 교통이동시간을 생산적으로 활용 할 수 있게 되었기 때문에 교통이동시간의 한계효용이 커졌다는 점이다. 정보통 신의 발전은 또 예전에는 교통이라는 장애 때문에 가능하지 않았던 새로운 교환 과 거래를 가능하게 하였고, 이러한 새롭게 가능해진 교환과 거래로 인해 교통수 요가 새롭게 창출될 수 있다.

◦정보통신이 교통이 미친 영향중 그래함과 마빈이 마지막으로 언급하고 있는 것은 증진효과이다. 정보통신기술의 발전에 따라 도로나 철도, 항공로선, 에너지나 상 하수도 등 주요 기반시설의 운영과 관리를 효율화할 수 있게 된다. 효율화된 교 통체계로 더 많은 교통량을 더 신속하게 처리할 수 있다면, 혼잡 때문에 차를 몰 고 다니지 않았던 사람들도 차를 끌고 도로로 나올 수 있을 것이고, 이로 인해 교통량은 더 증대할 수도 있을 것이다.

◦정보통신기술의 발전에 따라 대도시로 기능이 집적할 것인가 또는 분산할 것인가 는 위에서 이야기한 네가지 효과중 어떤 효과가 더 큰 영향을 미칠 것인가에 따 라 달라질 수 있다. 미국의 캘리포니아주의 경우 혼잡과 공해를 줄이기 위해 재 택근무

10)

를 권장하고 있다(Marcus, 1995: http://www.oldgrowth.org/

telecommute/ 2intro_telecommuting.htlm). 남가주지역 정부연합의 1985년 실증연 구결과에 따르면, 12%의 인력이 재택근무를 할 경우 고속도로의 혼잡율을 32%나 감소시킨 것으로 나타났다(Marcus, 1995: http://www.oldgrowth.org/

telecommute/ 7reduction_auto.htlm). 하지만, 정보통신기술의 발전으로 인한 재 택근무의 증가는 도로통행을 대체하는 효과는 그리 크지 않은 것으로 나타났다.

수십년간의 미국의 경험을 보면 정보통신의 발전과 교통은 상호상승작용을 한 것 으로 나타났다(http://www.Ibl.gov/ ICSD/ Niles/ NilesExecSum.html). 미국 운 수성은 2002년까지 재택근무로 인한 총교통운행거리는, 재택근무의 효과가 없었 다고 가정한 경우에 비해, 0.7%내지 1.4%정도 감소할 것으로 추정하고 있다 (http://www.Ibl. gov/ ICSD/ Niles/ NilesOverview_1.html).

10) 재택근무의 경우 15%내지 16%정도의 생산성향상이 있는 것으로 나타났다(Marcus, 1995:

http://www.oldgrowth.org/ telecommute/ 2intro_telecommuting.htlm).

(23)

<정책적 시사점>

◦정보통신기술의 발전은 국토의 균형발전보다는 대도시의 집중과 외연적 확산을 가져올 가능성이 더 크다.

◦시설과 인구가 집중되어 있는 대도시 지역이 더욱 과밀해질 것이라는 전망은 재 난관리란 측면에서 대도시의 재해취약성이 더욱 증가할 것이라는 점을 시사한다.

(24)

제3장

재해발생의 세계적 추세

1. 자료의 개요

◦범지구적 차원에서 재해발생 추세를 검토하기 위해 웹사이트상의 연감정보 제공 업체인 Information Please LLC사가 제공하는 세계의 주요재해 자료를 활용하였 다.

11)

◦Information Please LLC사는 50년 이상 연감정보를 제공하는 미국 굴지의 연감제 공업체로, 1997년 미국의 케이블 텔레비젼인 A&E사와 공동으로 Entertainment Almanac을 발행하였으며, 1998년부터는 역시 미국의 케이블 텔레비젼 업체인 ESPN과 공동으로 Sports Almanac을 발행하고 있다. 또한 1998년부터 미국의 Time Inc. Home Entertainment사와 공동으로 The general Information Please almanac을 발행하고 있는 정보제공업체이다.

12)

◦database의 내용 : Information Please LLC사의 웹사이트 (http://www.infoplease.com/index.html)상의 세계주요 재해 database는 기원 79 년의 Vesuvius화산 폭발로 Pompeii시의 멸망한 재해부터 자료가 구축되어 있으 며, 지진과 화산폭발, 홍수․해일, 태풍, 원자력발전소 사고, 화재와 폭발, 조난, 항공사고, 우주사고, 철도사고, 석유유출, 스포츠사고, 테러, 전쟁 등으로 재해를 구분하고 있다.

13)

또한 동 database는 재해발생일시, 사고경위, 사망자수, 발생장 소, 피해액 등에 대한 재해정보를 담고 있다.

◦재해 데이터 베이스에 구축된 자료중 1900년 이후에 발생한 재해는 모두 350건이 며, 최근의 재해발생 추세를 살펴보기 위해 이들 자료만을 분석의 대상으로 삼았

11) http://www.infoplease.com/index.html 12) http://www.infoplease.com/aboutip.html 13) http://www.infoplease.com/ipa/A0001437.html

(25)

다. 재해종류별로 살펴보면 풍수해가 78건으로 전체의 23%이며, 항공사고가 54건 으로 15%, 화재와 폭발이 52건으로 15%, 철도사고가 33건 9%, 해양조난사고가 31건의 9%, 지진과 화산폭발이 28건 8%의 구성을 보이고 있다.

풍 수 해 2 3 %

항 공 1 5 %

화 재 /폭 발 1 5 % 철 도

9 % 해 양 조 난

9 % 지 진 화 산

8 % 전 쟁 재 난

4 % 테 러

2 % 스 포 츠 재 난

3 % 석 유 유 출

3 %

유 행 병 1 % 등 산 조 난

1 %

원 자 력 2 % 우 주 사 고

1 %

붕 괴 2 %

가 뭄 2 %

<그림 1> Information Please LLC사의 재해 database상의 재해종류별 구성비

2. 대규모 재해의 발생 추이

◦연대별 재해발생건수를 살펴보면 1900년부 1909년까지 10년간 15건의 세계적인 재해가 발생한 것을 필두로 하여 1910년대 20건, 1920년대 14건, 1930년대 25건, 1940년대 33건, 1950년대 30건, 1960년대 45년, 1970년대 60건, 1980년대 49건, 1990년대 59건으로 최근에 이를수록 세계적인 재해가 빈번히 발생하였음을 보여 주고 있다.

<표 2> 세계적 규모의 연대별 재해발생 건수

연대별 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

발생건수 15 20 14 25 33 30 45 60 49 59

구성비율 4.3% 5.7% 4.0% 7.1% 9.4% 8.6% 12.9% 17.1% 14.0% 16.9%

(26)

◦세계적 규모의 재해발생 추세를 시각적으로 살펴보기 위해 연도별 재해발생건수 의 5개년 가중평균치를 구해 다음과 같이 그래프로 표현해 보았다. 20세기초 이 래 세계적 규모의 재해발생건수는 증가추세에 있으며, 또 재해발생건수는 순환추 세를 가지고 있는 것으로 보인다. 제1차 세계대전과 제2차 세계대전중 재해발생 건수가 많으며, 1960년대 초반과 1970년대 초반, 1990년대 초반에 높은 재해발생 빈도를 보이고 있어 10년내지 20년의 순환주기를 보이고 있다.

재해발생건수(5년가중평균)

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

1900 1903 1906 1909 1912 1915 1918 1921 1924 1927 1930 1933 1936 1939 1942 1945 1948 1951 1954 1957 196

0 196

3 1966 1969

1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999

<그림 2> 재해발생건수(5년가중평균)

◦선진국지역의 재해발생 추세 : Information Please LLC사에서 구축한 세계 재해 데이터 베이스를 여러 가지 기준에 의해 구분해 보았다. 우선 미국과 일본, 서유 럽지역에서 발생한 재해를 선진국(발생)재해로 분류하여 그 발생비율을 검토하면, 1910년대중반과 1930년대 후반, 1990년대 초반에서 중반기간중에 높은 발생비율 을 보이지만, 1950년대 이래 그 발생비율이 점차 낮아지고 있음을 살필 수 있다.

전체적으로 선진국에서 발생한 재해비율은 전체 재해의 48.6%에 이르는 것으로 나타난다.

◦인적재해의 발생추세 : 재해를 인적재해와 자연재해(풍수해, 지진, 화산폭발, 해일 등)로 구분할 경우, 전체 재해중 인적재해의 발생비율은 66%로, 1910년대 중반, 1940년대 후반, 1980년대 후반에 피크를 이루고, 1930년대, 1960년대 초반, 1990년 대 후반에 저점을 구성하여 완만한 주기성을 보이고 있다.

(27)

◦도시지역 발생 재해 추세 : 도시지역에서 발생한 재해의 경우 1910년대 초반, 1950년 중반에 그 발생비율이 높았으나, 1970년대 이래 전체 재해발생건수와 대 비하여 볼 때 일정한 비율을 유지하고 있는 것으로 보인다. 지난 100년간 발생한 세계적 규모의 재해중 도시지역에 발생한 재해의 비중은 17.1%에 해당한다.

재해발생비율(5년가중평균)

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2

1902 1905 1908 1911 1914 1917 1920 1923 1926 1929 1932 1935 1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

선진국재해 인적재해 도시지역 전쟁/범죄

<그림 3> 재해종류별 발생비율(5년가중평균)

<정책적 시사점>

◦대규모 재해의 발생추세는 20세기 초 이래로 증가추세를 지속하고 있으며, 다음 세기에도 이러한 추세는 계속될 것으로 보인다.

◦1950년 이후 선진국(미국, 일본, 서유럽)의 대형 재해발생비중은 점차 감소하는 추 세였으나 1980년대 후반 증가추세로 돌아서, 선진국이라도 재해로부터 자유롭지 않음을 보여주고 있다.

◦세계적 규모로 볼 때 인적 재해의 발생추세는 30년내지 40년의 순환주기를 가지 는 것으로 보이며, 최근에는 전반적으로 인적 재해의 발생이 감소하는 추세를 보 이고 있다. 그럼에도 불구하고 전체 대규모 재해발생건수중 인적재해의 비율은 50%가 넘고 있다. 대규모 재해중 인적재해의 비중을 고려하면, 향후 우리나라의 재해관리계획의 초점도 자연재해보다는 인적재해에 맞추어야 할 것으로 보인다.

◦대규모 재해중 도시지역에서 발생하는 재해의 비중은 1970년대 이후 전체 재해의 20%를 차지하고 있다.

◦1960년 이래 선진국 재해발생비중과 인적재해 발생비중은 음의 상관관계(-0.475)

(28)

를 보이고 있다. 즉 선진국(미국, 일본, 서유럽)이 아닌 지역에서 발생하는 재해중 인적재해의 발생비중이 커지고 있는 것을 시사하는 대목이다.

3. 재해의 파괴력 : 대형재해의 평균사망자수 비교

◦재해는 수많은 사람들의 인명을 앗아간다. 하지만, 인명의 손상양태는 재해의 종 류별로 다른 모습을 보인다. 가뭄은 사람들의 인명을 직접적으로 손상하지는 않 지만, 영양실조나 질병등의 간접적인 방법에 의해 인명의 손실을 가져오고, 전쟁 이나 테러는 직접적인 살상을 통해 인명의 손실을 가져온다. 이러한 인명의 손실 정도는 재해별로 다르게 나타나며, 그 강도 역시 다르게 나타난다.

◦구축된 자료를 통해 재해종류별 인명손실에 대한 강도를 구하면 가장 큰 인명피 해를 보이는 재해는 유행병으로 나타난다. 1916년 미국 전역을 강타한 소아마비 전염병은 27,363명의 환자가 발생하여 이중 7,000명이 사망하였으며, 1918년 3월 부터 미국을 휩쓴 스페인 독감은 50만명 이상의 사망자를 발생시켰다.

◦지진이나 화산폭발의 경우 평균 사망자수는 43,409명, 허리케인이나 태풍 등의 풍 수해의 평균 사망자수는 10,143명으로 나타나 지진이나 풍수해와 같은 자연재해 의 평균 사망자수가 인적재해의 경우에 비해 높은 인명손실을 보이고 있다.

◦인적재해중 인명손실강도가 가장 높은 것은 원자력 발전사고로 재해 1건당 평균 사망자수는 3,345명으로 나타난다. 원자력 발전사고중 세계 최악의 재난은 1957년 10월 7일 남부 우랄산맥에 있는 구 소련 핵무기공장이 핵폐기물이 폭발하면서 10,000명 이상이 사망한 것으로 추정되는 사건으로 구 소련 당국은 사상자가 한 명도 없는 것으로 발표한 사건이다. 1986년 4월 26일 발생한 구 소련 체르노빌 원자력 발전소의 원자로 중심부에서 화재와 폭발이 일어나 방사성원료가 소련과 동부유럽, 스칸디나비아 및 서부유럽에 방출된 체르노빌 원전사고는 사건 당시 31명의 사망이 보고된 바 있지만, 총사망자수는 아직까지 밝혀지지 않고 있다.

◦전쟁중 발생한 재해의 경우 사건 1건당 평균 사망자수는 2,157명이며, 해양조난 사건의 경우는 662명, 화재나 폭발사건의 경우는 평균 445명의 인명손실을 초래 하였다.

◦최근에 빈발하고 있는 재해로 항공사고의 경우는 사고 1건당 191명, 열차추돌이 나 충돌사건의 경우 165명, 훌리건 등으로 인해 발생하는 스포츠재난 사고의 경 우는 평균 127명의 인명손실이 발생하는 것으로 나타난다.

(29)

<표 3> 재해종류별 평균사망자수와 발생건수

재해종류 평균사망자 발생건수

유행병 253,500 3

지진화산폭발 43,409 28

풍수해 10,143 78

원자력발전사고 3,345 7

전쟁재난 2,157 14

해양조난 662 31

화재와 폭발 445 52

테러 274 8

붕괴 235 8

항공 191 54

철도 165 33

등산조난 146 2

스포츠재난 127 9

우주사고 13 5

<정책적 시사점>

◦대규모 재해의 파괴력을 인명손실로 측정할 경우 일반적으로 자연재해(유행병, 지 진․화산폭발, 풍수해)가 인적재해보다 그 강도가 크다.

◦인적 재해중 파괴력이 큰 재해는 원자력관련 사고이며, 그 다음으로 전쟁재난의 순이다. 원자력 관련 재해의 파괴력을 억지하기 위한 측면에서 원자력 발전소와 주변지역의 특별한 안전관리계획의 수립이 필요하다.

4. 최근 빈발하는 재해들

◦최근 빈발하고 있는 재난들로 석유유출, 항공사고, 스포츠재난, 우주사고 등을 들 수 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 각 재해별로 지난 100년간의 발생건수 를 1960년 이전과 이후로 나누어 최근 40년간의 재해발생 추세를 검토하자. 지난 1960년 이전에 비해 최근 40년간 재해발생빈도가 상대적으로 높은 재해는 석유유 출사고(100%), 우주사고(100%), 스포츠재난(89%), 테러(88%), 항공사고(87%), 붕괴 사고(63%), 지진이나 화산폭발(61%), 원자력관련 사고(57%), 풍수해(55%), 철도사 고(52%) 등을 들 수 있다. 이중 석유유출사고나 우주사고의 경우는 1960년대 이 후 과학기술의 발전에 따라 새롭게 등장한 재해유형이라고 할 수 있으며, 스포츠 재난이나 테러 등은 1960년대 이후 사회적 폭력에 의한 재해발생 가능성이 높아 지고 있음을 시사하고 있다.

◦최근 20년간 발생빈도가 상대적으로 높은 재해유형은 테러(86%), 석유유출(80%),

참조

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