국토진단과 정책방향

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효과적인 정책을 추진하기 위해서는 어디에 어떤 문 제가 있는지를 정확하게 파악할 수 있어야 한다. 문 제가 ‘어디에’ 있는지를 알기 위해서는 공간정보 활 용이 필수다. 위치정보를 포함하고 있거나 특정 공 간단위로 생산되는 통계자료, 빅데이터는 공간정 보와 융합하여 지도로 시각화하고 분석할 수 있다.

이번 호 특집에서는 공간정보를 기반으로 다양한 자 료를 융합하여 문제를 파악하는 진단 관련 정책방향 과 기술동향에 대해 살펴보고, 활용사례를 제시하였 다. 향후 자료기반 정밀한 국토진단과 효과적인 정 책수립이 자리잡을 수 있는 계기가 되었으면 한다.

특집기획: 김대종 국토정보분석센터장

공간정보를 활용한

국토진단과 정책방향

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특집 공간정보를 활용한 국토진단과 정책방향

머리말

통일신라시대의 민정문서에는 서원경(현재 충북 청주) 인근 4개 촌락에 대한 기록이 담겨 있다. 4개의 촌락에 대한 면적, 호구, 인구, 토지의 면적뿐만 아니라 소, 말 등 가축의 숫 자, 뽕나무, 잣나무, 호두나무 등 토산물에 대한 자세한 통계를 알 수 있다. 각 호구에 대 해서는 거주 인구에 따라 9개의 등급으로 나누어 기록하고 있고, 토지도 논, 밭, 마밭(麻田)의 세 종류로 구분하고 있다. 주요 나무에 대해서는 총 그루 수와 함께 최근 3년간 심 은 나무의 수도 알 수 있다. 기본적으로는 백성들에게 세금을 부과하고, 역을 부과하기 위 해 조사되었을 것으로 추정되지만, 이외에도 각종 정책을 추진하는 기초 자료로 활용되었 을 것이다. 통일신라뿐만 아니라 역대 왕조에서도 의무를 부과하고 중앙집권체제를 정착 시키는 등 나라의 중요한 정책을 결정하고 추진할 때, 그 근거로 통계자료를 활용했다. 이 글에서는 통계와 같은 데이터 증거 기반 정책수행방법이 우리나라 국토정책에 어떻게 연 계될 수 있는지 국토변화 및 정책 모니터링을 중심으로 논의한다.

활기를 띠기 시작한 데이터 기반의 실증적 국토정책

최근 정책 결정자의 경험과 직관에 따라 정책을 결정하기보다는 데이터에 기반을 둔 실증 적 정책 추진의 중요성이 높아지고 있다. 국토정책도 예외는 아니다. 국토계획을 수립하 는 데에는 입지, 경제·인문·사회 환경 등의 자료가 필수적이다. 이를 위해 「국토기본법」

에 따라 국토정책과 밀접한 관련 자료 수집을 위해 국토조사를 실시하고 있다. 이를 바탕 으로 국토의 실태를 체계적으로 진단·평가·예측할 수 있는 지표(국토지표)를 선정하여

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나진항 | 국토교통부 국토정책과 기술서기관([email protected])

데이터 기반

국토모니터링과 정책방향

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내비게이션 운행정보와 교통카드정보를 중심으로 한 빅데이터와 ITS, 자율주행차 등의 기술을 접목한 다양한 정책과 서비스가 개발되고 일부는 이미 보편화되어 가고 있다.

국토 분야에서도 빅데이터를 국토정책에 접목하려는 다양한 노력들이 추진되고 있다.

2016년 국토교통부에서는 공간정보 빅데이터를 지역개발사업에 대한 사전·사후 평가 등 에 활용하려는 시범사업을 추진했다. 2015년에 공모를 통해 선정한 남원주역세권 개발사 업에 대해 입지적합성(표고 및 경사 등 개발적합성 등), 토지확보 용이성(사업대상지 토지 소유자 현황), 수요확보 가능성(사업대상지 유동인구 등 개발수요)에 대한 분석을 시행하 였다. 이를 기반으로 2016년 투자선도지구 공모사업 평가 시 빅데이터 분석을 시행하여 평가에 활용하였다. 다만, 아직 공간 빅데이터 사업이 초기 단계에 있어 부동산 거래·유 동인구 등의 분석이 최근 2~3년에 국한될 수밖에 없다는 한계가 있었다.

데이터 기반의 국토모니터링 도입을 통한 실증적 국토정책 강화 구상

지금까지 공간 데이터를 정책에 활용하려는 다양한 노력이 있었지만, 아직까지는 데이터 가 충분히 축적되어 있지 않고, 활용을 위한 노하우도 부족한 상황이다. 정부에서도 이를 인식하고, 그 시작으로 국토지표체계를 개선하여 국토의 현황과 정책추진 현황에 대한 모 니터링을 강화하려 하고 있다. 이를 위해 2016년 국토연구원에서는 ‘국토종합계획 제도개 선을 위한 국토지표 선정 및 운용방안 연구’를 수행하였다. 또한 그간의 자료가 행정구역 위주로 구축되어 활용도가 낮고, 다른 정보와의 융·복합이 어려운 점을 극복하기 위하여 격자에 기반을 둔 국토조사 방식의 도입도 추진하고 있다.

일본, 영국 등 국토모니터링 선진국의 경우 이미 오래전부터 체계화된 국토모니터링을 시행하고 있다. 일본의 경우 2008년 수립한 국토형성계획을 기준으로 2009년부터 국토 모니터링을 실시하고 있다. 국토모니터링은 국토계획 매니지먼트 사이클의 원활한 작동 을 위한 지원체계로서 국토계획의 수립, 추진, 평가를 효과적으로 수행하기 위한 정보를 수집·분석하고 있다. 국토를 둘러싼 경제·사회, 국토·토지이용 등 현황정보와 국토형 성계획의 주요 정책에 대한 추진현황과 성과 등에 관련된 정보를 수집하여 분석하는 것이 다. 분석 결과는 정부기관에서 정책에 활용할 뿐만 아니라 홈페이지를 통해 국민에게 공 개하고 있다. 모니터링 수행주체나 형식은 다르지만 영국이나 EU, 독일 등도 유사한 모 니터링 제도를 운영하고 있다.

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우리나라도 국토계획과 연계한 국토모니터링제도 도입을 추진하고 있다. 이를 위해 그 동안 국토의 현황에 대한 자료를 위주로 구성되어 있던, 180개 국토지표를 국토현황지표 와 국토계획지표로 이원화할 예정이다. 국토현황지표는 국토의 변화상을 모니터링하기 위한 자료이며, 국토계획지표는 국토계획의 추진 현황을 모니터링하기 위한 자료이다.

국토현황지표는 현행 180개 국토지표를 기초로 하여 구성될 계획이다. 다만, 국토의 현 황을 보다 잘 보여주는 지표를 발굴할 수 있도록 국토와 관련된 법정·계획·연구지표를 총망라하여 후보군으로 분류하고, 향후 대표성, 국제 비교가능성 등을 종합적으로 고려하 여 최종적으로 선정될 예정이다.

국토계획지표는 신규로 구축이 필요하다. 문제는 현행 제4차 국토종합계획 수정계획이 2020년에 만료되고, 이를 대체하기 위한 계획이 아직 수립되지 않았다는 점이다. 이를 위 해 임시로 국토정책지표 후보군¹⁾을 선정하였다. 국토정책지표는 「국토기본법」의 이념을 대표할 수 있다고 생각되는 지표들이다. 차기 국토종합계획이 수립되기 전까지는 국토정 책지표 후보군에 대한 시범운영을 실시할 예정이다. 이 과정에서 자료의 취득 가능성·용 이성·대표성·활용성 등을 종합적으로 분석하여 각 지표의 적합성을 평가할 예정이다.

<그림 1> 국토지표 기반의 모니터링체계 구상

국토정책 및 계획수립부서 모니터링 전담 및 지원기구 국민, 민간기업 분석

국토계획 추진성과 모니터링

분석 국토현황 및 부문별 변화 모니터링

국민체감도 모니터링

국토교육 및 홍보 의견수립

자료 제공

전문가 시민 단체

격자 기반의 국토조사를 통한 국토모니터링 정밀성 제고

국토조사 내용을 개편하는 동시에 자료의 생산 기준도 개편을 추진하고 있다. 그동안의 국토조사는 총량지표 중심의 단순한 조사로 이루어져 국토의 여건분석과 정책 자료로 활 용하는 데 한계가 있었다. GIS 소프트웨어를 활용하여 분석하려고 해도, 활용할 수 있는 데이터가 충분하지 못해 제대로 된 분석을 하기에는 어려움이 많았다. 생산되는 데이터 품질과 정확도가 분석 기술의 발전 속도를 따라가지 못하고 있는 상황이다. 데이터에 기 반을 둔 정교한 정책 수립을 위해서는 소규모 단위지역에 대한 현황파악이 선행될 필요가 있다. 이를 위해서 정부는

격자 기반의 국토통계를 생산할 계획이다.

격자 기반의 국토통계란 국토공간을 직각으로 교차 하는 가로·세로의 선으로 구분하여 일정한 크기의 사각형 공간으로 나누고, 각각의 격자에 속성을 부 여하는 하는 것이다. 격자 형 통계는 다양한 장점을 지니고 있다. 먼저, 국토와 지역의 시계열 변화상을 비교하기에 용이하다. 그 동안 국토와 지역 관련 정

<그림 2> 행정구역-격자 기반 통계 비교 예시(세종시 주거용 건축물 수)

10동 미만 10 - 30동 30 - 50동 50 - 100동 100 - 1000동 1000 - 2000동 2000 - 3000동 3000동 이상

없음 5동 이하 5 - 10동 10 - 30동 30 - 50동 50 - 100동 100동 이상

읍면동 격자 단위(500m)

출처: 임은선, 이영주, 황명화 외 2014.

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보는 행정구역 단위로 생산되어 관리되다 보니, 행정구역이 변화되면 행정구역 변화 전·

후의 정보는 서로 호환되지 않아 비교 분석이 어려웠었다. 격자형 자료는 크기와 경계가 일정하므로 행정구역 등의 변화와 관계없이 일관된 자료를 생산할 수 있다.

보다 정교한 분석도 가능해진다. 행정구역 단위의 데이터는 행정구역 내 지역 간의 차 이를 반영하지 못했었다. 예를 들어 행정구역 전체의 어린이집 숫자는 충분한 것으로 나 타나더라도 특정지역에 집중되었을 수 있다. 이 경우 통계상으로는 어린이집 숫자에 문제 가 없는 것으로 나올 수 있지만, 실제로 주민들은 어린이집이 충분하지 않다고 느낄 수 있 다. 격자 형태로 통계자료를 생산하면 격자의 크기를 변화시켜 가면서 다양한 수준에서 데이터 분석을 수행하여 기존 자료의 문제점을 극복할 수 있다.

데이터의 융·복합도 용이하다. 공간정보의 정밀도가 향상되고 각종 빅데이터의 Geo- tagging 기술이 발달하면서, 최근 생산되는 빅데이터의 공간정밀도가 높아졌다. 그러나 전통적인 자료는 여전히 행정구역에 기반하여 생산되다보니, 두 자료 간의 융·복합이 잘 이루어지지 않았다. 격자라는 동일한 기준이 전통자료와 최신 빅데이터를 연결하는 새로 운 다리가 될 수 있다. 전통자료와 최신자료의 조합은 그동안 상상하지 못했던 다양한 새 로운 정보를 제공할 것이다.

이처럼 다양한 장점이 있음에도 불구하고, 격자 기반의 국토조사는 아직 우리나라에서 는 낯선 분야이다. 격자 기반의 국토통계를 생산할 수 있는 기준도 마련되어 있지 않은 상황 이다. 이에 정부는 지난 1월 「국토기본법」 시행령을 개정하여, 격자 기반으로 국토조사를 실 시할 수 있는 근거를 마련하였다. 또한 금년 초에는 격자 기반 국토정보 생성기준을 마련하 여, 격자형 자료를 표준화된 형태로 생산할 수 있는 기초 토대를 갖추었다. 기존 180개 국토 지표와 작년에 선정한 국토정책지표 후보군 중 격자 단위로 생산이 가능한 지표는 올해 시 범운영을 통해 지표의 구축가능성·용이성·정확도·활용도 등을 분석하고, 지속적으로 관련지표 및 제도를 개선할 예정이다. 격자 기반의 국토조사가 정착되면, 통계청 등 다른 기관에서 생산하는 다양한 자료들도 단계적으로 격자 기반형으로 생산할 수 있을 것이다.

국토모니터링제도의 개편과 격자형 국토조사 방식의 도입은 서로 시너지를 낼 것으로 기대된다. 국토정책의 추진현황을 모니터링할 수 있는 지표를 선정하고, 이를 격자 단위 로 생산· 분석함으로써 데이터에 기반을 둔 국토정책 추진이 가능해질 것으로 기대된다.

<그림 3>은 격자 단위로 생산된 국토조사 자료를 활용하여 신규 노인복지시설의 입지를 결정하는 사례를 보여준다. 고령인구 분포와 노인복지시설의 위치현황 정보를 격자 단위 로 가지고 있으면, 새로운 자료조사 과정 없이 노인복지시설의 사각지대를 분석하여 입지 를 결정할 수 있다. 신속하고도 정확한 정책결정이 가능해지는 것이다.

민간에서는 더욱 활용도가 높을 것이다. 격자 단위의 인구에 대한 정보를 활용하여 창

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업이 가능한 업종이나 위치를 결정할 수 있을 것이다. 민간에서 스스로 생산한 정보를 활 용하여 다양한 공유경제를 창조해낼 수도 있다. 스마트시티의 개방형 데이터 플랫폼 등과 접목된다면 그 잠재력은 가히 폭발적인 것이다.

맺음말

제4차 산업혁명의 시대이다. 앞으로는 인공지능, 사물인터넷 등 제4차 산업혁명을 이끌 핵심기술 개발과 함께 이들을 뒷받침할 데이터의 생성·수집·가공·활용이 국가 경쟁력 을 좌우할 것이다. 과거에는 석탄, 석유, 철광석이 자원이었다면, 이제는 데이터가 자원인 시대이다. 새로운 국토지표를 선정하고 모니터링을 실시하는 것이 새로운 자원을 발견하 는 것이라면, 격자형으로 데이터를 가공하고 공개하는 것은 자원을 가공하여 활용 가능한 상태로 만드는 것이다. 제4차 산업혁명 시대에는 우리나라도 자원부국이 될 수 있다. 국 토모니터링 개편이 그 단초가 되어주길 기대한다.

구분 0.5km 이내

0.5~1km 1~2km 2~3km 전체

65세 이상 인구(명) 1,683 4,563 7,643 9,928 19,039

비율(%) 8.8 15.1 16.2 12.0 100.0

누계(%) 8.8 24.0 40.1 52.1 100.0 민원 발생 지역

복지시설 접근성

고령자 분포

전입인구 분포

출처: 임은선, 이영주, 황명화 외 2014.

참고문헌

임은선, 이영주, 황명화, 차미숙. 2014. 국토정책 수요 변화에 대응한 공간-통계 융합모델 개발 및 적용방안 연구. 안양:

국토연구원.

황명화, 차미숙, 박종순, 이병재, 고영화. 2016. 국토종합계획 제도 개선을 위한 국토지표 선정 및 운용방안 연구. 세종: 국 토교통부.