국토종합계획의 발전 방향

(1)

5

특 집

성숙사회의 국토정책

앞으로는 높은 비율의 인구증가, 급속한 경제성장을 기대하기는 어렵다고들 한다. 속도, 변화, 물질적 풍요로 일컬어지는 성장시대를 지나 안정, 삶의 질 향상, 저성장으로 표방되는 성숙사회에 접어들었기 때문이라는 것이다. 영국 의 미래학자 데니스 가보르는 저서 「성숙사회」에서 성숙사회는 높은 수준의 물질문명을 누리면서도 정신적인 풍요와 생활의 질적 향상을 최우선시하는 평화롭고 자유로운 사회라고 정의한 바 있다. 이번 호 특집에서는 우리가 앞 으로 살아나가야 할 성숙사회의 지향점과 이를 실현하기 위한 국토정책 과 제에 대해 국토연구원의 각 분야별 전문가들을 한 자리에 모아 의견을 들어 보았다. 이를 통해 성숙사회에 대응하기 위한 방안을 모색하는 데 활발한 논의 의 장이 마련되기를 기대한다.

5

(2)

6

성숙사회를 향한

국토종합계획의 발전 방향

김동주 | 국토연구원 국토계획연구본부장

1

성장사회에서 성숙사회로의 전환과 국토발전

우리나라는 지난 반세기 동안 농업국가에서 산업화를 거쳐 오늘날에 이르기까지 전 세계가 주목할 만한 경제성장을 이루었다. 이제 우리나라는 5천만 명 이상의 인구 규모를 가진 국가이면서 선진국 진입의 기준이 되는 1인당 국민소득 2만 달 러 이상을 달성함으로써 세계 7번째로 소위 ^‘20-50클럽^’ 가입을 달성한 국가가 되었다. 수출입을 합한 무역규모도 연간 1조 달러를 넘어 세계 8위의 교역대국으 로 성장하였다. 국토분야에서는 노후되고 부족한 기반시설을 지속적으로 확충하 여 전국을 반나절 생활권으로 연결하는 고속도로와 고속철도, 세계 최고 수준의 국제공항 등 인프라를 갖추게 되었다.

이제 대내외 여건의 급속한 변화로 인해 우리 경제·사회·국토발전에 있어 새로운 기회와 도전이 주어지고 있다. 글로벌화에 따라 무한경쟁이 심화되는 가 운데, 저성장이 ^‘새로운 표준(new normal)^’으로 대두되고 있으며, 저출산과 고령 화, 기후변화 등은 피할 수 없는 현실이 되고 있다. 또한 우리 사회의 가치관이 다 양해지면서 복지, 주거, 교육, 문화 등의 분야를 보다 중시하는 등 국민적 관심대 상과 요구수준이 변화하고 있다.

이에 따라 국토 및 지역발전에 있어서도 그간의 양적 확대에 의한 성장 위주의 발전에서 벗어나 여건변화와 국민 니즈에 부응하며, 경쟁과 단절, 갈등보다는 협 력과 통합, 상생에 기반을 둔 성숙사회¹⁾로 나아갈 수 있도록 국토발전 패러다임 도 변화되어야 한다. 국토 및 지역발전 분야의 최상위 계획에 해당하는 국토종합

특 집 성숙 사회 의 국토 정책

(3)

7

계획이 선도적 역할을 하도록 함으로써 유관 계 획과 정책으로의 연계·확산을 통해 성숙사회로 의 진전을 앞당길 수 있을 것이다.

성장시대의 국토종합계획의 성과와 과제

국토종합계획은 우리 국토의 계획적인 이용과 관리, 보전을 위해 「국토기본법」(종전 「국토종 합건설계획법」)에 의해 수립되고 대통령이 승인 한 후 시행하는 국토분야 최상위 계획이다. 법 정계획인 도계획, 시·군종합계획의 지침 역할 을 하며, 교통, 수자원, 주택 등 부문계획과 주 요 지역계획 수립 시에 국토종합계획을 반영하 도록 하고 있다. 1972년 제1차 국토종합개발계 획(1972~1981)이 최초로 수립된 이후 총 4회 의 국토종합계획(수정계획 3회 별도)이 수립 되었으며, 현재 제4차 국토종합계획 수정계획 (2011~2020)이 시행 중이다.

국토종합계획이 그동안 우리나라의 경제와 국토발전에 크게 기여하였다는 것은 주지의 사 실이다. 급속한 산업화와 도시화 과정에서 도로, 철도, 항만, 공항 등 인프라를 적기에 공급함으 로써 고도 경제성장을 지원하고 견인하는 역할 을 하였으며, 국민생활 편의와 삶의 질 향상을 도모하였다. 전국 주요 지역의 성장거점 육성과 광역권 개발, 지역산업 육성과 신산업지대 조성, 전국간선교통망 구축 등을 통해 국토균형발전

을 촉진하였다. 또한 국토공간구조 개편, 토지관 리 등을 통해 국토를 계획적으로 관리하고, 교 통, 상하수도, 주택 등의 정책을 계획을 통해 사 전 조율함으로써 자원의 합리적 배분이 이루어 지도록 하였다.

그러나 국토발전 과정에서 지역 간 성장과 분 배의 불균형, 지역의 내생적 발전 부족, 하드웨 어 중심의 개발, 공급주도의 과개발, 에너지 소 비를 크게 고려하지 않은 공간구조와 토지이용, 재해로 인한 국토훼손, 지역 간 갈등과 같은 문 제도 일부 수반하게 되었다. 이와 같이 고도 성 장기를 거치면서 지난 40여 년 동안 수립·시행 된 국토계획의 성과와 과제를 바탕으로 하여, 보 다 풍요로운 국민생활과 삶의 질을 향유할 수 있 도록 국토종합계획의 새로운 역할 정립이 요구 되고 있다.

성숙사회를 향한 국토종합계획의 발전방향

국토 및 지역분야의 질적 발전²⁾을 이루기 위해 서는 최상위 계획인 국토종합계획의 역할이 중 요하다. 앞으로의 국토종합계획은 글로벌화와 지방화, 저성장, 저출산·고령화, 기후변화 등의 신패러다임에 대응하며, 협력과 통합, 신뢰를 기 반으로 지역 간 상생발전함으로써 성숙된 국가 발전을 선도하는 역할을 해야 한다.

이를 위해서는 첫째, 상생·협력형 전략계획

1) 영국의 미래학자 Dennis Gabor는 1972년 저서 「성숙사회」에서 성숙사회(mature society)란 양적인 확대만을 추구하는 경제성장이나 그에 의존하는 대량소비사회 대신에 높은 수준의 물질문명과 공존하면서도, 정신적인 풍요와 생활의 질적 향상을 최우선시하는 평화롭고 자유 로운 사회라 하였다.

2) 미국의 도시경제학자 Edward Glaeser는 2011년 저서「Triumph of the City」에서 도시의 (질적) 발전은 보다 풍요롭고(richer), 스마트하고 (smarter), 녹색화되며(greener), 더욱 건강하고(healthier), 행복한(happier) 도시가 되는 것이라고 주장하였다.

(4)

8

1

이 되어야 한다. 중앙 중심의 계획 수립과 추진 방식에서 벗어나 지방 분권화에 부합되게 중앙과 지방, 지자체와 지자체 간의 실질적 협력을 강화해야 한다. 이와 관련하여 생활권과 경제권의 광역화에 따라 도시권(city-region)을 국토거점으 로 육성하고 연계·협력사업을 활성화할 필요가 있다. 주민, 기업, 대학 등 지역 주체의 참여에 의한 새로운 거버넌스 형성도 이루어져야 한다. 특히 주요 국책사 업 등의 추진과 관련하여 지역 간 갈등을 사전에 예방하고 관리할 수 있는 전략과 프로그램이 제시되어야 한다.

둘째, 미래 트렌드 대응형 전략계획이 되어야 한다. 앞으로 연 3%대 또는 그 이 하 수준의 경제성장률이 예상됨에 따라 과다한 신규 개발보다는 재생을 활성화해 야 한다. 특히 도시화율이 90%대를 초과하여 도시로의 새로운 인구 유입이 한계 에 이름에 따라 재생의 중요성이 더욱 커질 것으로 예상된다. 저출산과 인구 감소, 가구규모 축소, 다문화 확대 등 인구 구조의 변화, 고령화와 장수사회, 건강·웰 빙, 환경과 생태, 복지 등을 중시하는 경향을 고려한 생활 중심의 국토계획이 되어 야 한다. 이를 위해 공급주도형 거대프로젝트보다는 수요대응형 생활프로젝트 추 진이 강화되어야 한다. 기후변화와 에너지 위기에 대응하여 압축(compact) 개발, 대중교통중심 개발(TOD) 등 지속가능한 발전이 국토계획에 반영되어야 한다.

셋째, 전방위 융·복합형 전략계획이 되어야 한다. 첨단기술, 산업, 문화, 복지, 지 역 등을 연계하여 국토발전을 선도해야 한다. 공간적으로도 지역 간 연계와 협력에 의한 상생형 국토발전을 이루어야 하며, 첨단기술의 발달과 융복합화를 이용한 스 마트교통, 스마트도시, 스마트 국토화 전략이 국토계획에 반영되어야 한다.

넷째, 위기대응형 전략계획 역할을 해야 한다. 글로벌 경제위기 등 경제, 환경 등 분야의 미래 불확실성에 대응하여 국토 및 지역경제발전 생태계를 구축하며, 지역·계층 간 양극화 심화에 대응한 일자리 창출, 기후·환경 변화 등 재해 증가 에 대비한 방재형 국토계획이 되어야 한다.

다섯째, 국토종합계획 수립 및 관리방식을 개선하여 국토종합계획이 국토분 야의 명실상부한 최상위 계획 역할을 하도록 해야 한다. 그동안 지방분권의 진전, 사회의 다양화·전문화로 인해 각종 특별법에 의한 독자적인 개발계획 수립과 추진이 증가함에 따라 과개발도 증가하였다. 앞으로 국토종합계획과 유관 계획 의 연계성 및 정합성 제고를 통해 국토분야의 계획체계가 확립되도록 해야 한다.

이와 같은 국토계획분야의 과제들이 상호 유기적으로 결합된 ^‘시스템적 국토 전략계획^’을 토대로 국민소득 4만 달러 시대를 선도하며, 협력과 상생, 신뢰 기반 의 성숙사회를 향한 국토발전이 이루어져야 할 것이다.

특 집 성숙 사회 의 국토 정책