국토균형발전을 위한 지방분권 개헌

특집

분권형 국토균형발전 추진 방향

국토시론 국토균형발전을 위한 지방분권 개헌

국토시론 국토균형발전을 위한 지방분권 개헌 02 김형기_ 경북대학교 경제통상학부 교수, 국회 헌법개정특별위원회 자문위원

특집 | 분권형 국토균형발전 추진 방향

1. 문재인 정부의 자치분권 추진 방향과 과제 06

유정인_ 지방자치발전위원회 자치분권국장

2. 자치분권과 지역균형발전의 정책적 조화를 위한 추진 전략 13

김순은_ 서울대학교 행정대학원 교수

3. 역대 정부의 지역발전 정책과 분권형 국가균형발전의 정책과제 20

한경원_ 지역발전위원회 정책연구관

4. 프랑스의 분권형 균형발전 정책 26

배준구_ 경성대학교 행정학전공 교수

5. 지방분권에 바탕한 지역균형발전 정책의 추진 방향 33

김현호_ 한국지방행정연구원 선임연구위원

6. 자치분권과 균형발전 정책의 융합적 추진 방안 38

차미숙_ 국토연구원 국토계획·지역연구본부장

용어풀이 <232> 지방분권 개헌 외 45

김다윗_ 국토연구원 연구원

국토 옴부즈만 46

KRIHS가 만난 사람 <3> 송재호 지역발전위원장 47

“사람 중심의 균형발전정책을 추진하겠습니다”

차미숙_ 국토연구원 국토계획·지역연구본부장

제2 종관철도_중앙선을 타다 <7> 회색 시멘트와 화물 열차의 도시에서 53

녹색 쉼표의 도시로, 단양

이혜란_ 광휘고등학교 지리교사

자료회원 가입안내 62

53 76 47

99

e-interview 황리링(黃麗玲) 63 대만의 공공주택 정책

유은영_ 국립대만대학교 건축도시연구소 박사과정

영화와 도시 <48> 영화 ‘범죄와의 전쟁: 나쁜 놈들 전성시대’ 76 눈부신 한국영화의 요람, 부산

한선희_ 부산아시아영화학교 교수

해외동향

중국 역사유적지의 복원·정비 사례 및 시사점 83

이순자_ 국토연구원 국토계획평가센터장 차은혜_ 국토연구원 연구원

이효란_ 국토연구원 연구원

글로벌정보프랑스 2015~2020 국가-레지옹 간 개발협약의 주요 분야 및 90 예산편성 외

국토연구원 단신 ‘제6차 세계은행-국토연구원 연례워크숍’ 개최 외 99

KRIHS 보고서

도시 침수지역 및 영향권 분석을 통한 재난안전 정책지원 시스템 구현 (I⁾ 104 (이상은 외 지음)

김형수_ 인하대학교 사회인프라공학과 교수

사회·경제 여건변화에 대응한 미래지향적 산업입지 전략 연구(강호제 외 지음) 106 조성호_ 경기연구원 연구위원

2017년 국토 총목차(통권 423~434호) 108

연구보고서 구입 안내 114

짧은 글 긴 생각 대한민국의 국토균형발전, ‘포용의 철학’에서 답을 찾아야 116 이두영_ 충청북도 국토균형발전 및 지방분권촉진센터장

2017년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제4회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 장려상으로 선정된 조수진 님의 ‘아름다운 태 백산의 아침 운해’(촬영지: 강원도 태백시 문곡소도동)입 니다.

「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

발행일 2017년 12월 10일 발행인 김동주 편집위원장 이상준

편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)

간사 한여정

편집 김정희, 손유진, 유지은

전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897

국토균형발전을 위한 지방분권 개헌

김형기

경북대학교 경제통상학부 교수, 국회 헌법개정특별위원회 자문 위원(hkim@knu.ac.kr)

문재인 대통령은 지난 10월 26일 ‘제5회 지방자치의 날 기념식’에서 연방제 수준의 지방분권 개헌을 추진하겠다고 약속하였다. 왜 지금 대한민국이 연방 제 수준의 지방분권 개헌을 해야 하는가. 그 이유는 한마디로 국가경쟁력을 높이고 국토균형발전을 실현하기 위해서라고 할 수 있다.

올해 2월 국회 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위) 내에 자문위원회가 구 성되었다. 자문위원회 안에 설치된 지방분권분과는 지방분권 개헌안을 작성 해 개헌특위에 제출하였다. 필자도 참여한 자문위원들이 만든 지방분권 개헌 안은 문재인 대통령이 약속한 연방제 수준의 지방분권을 실현할 개헌안이다.

그 핵심 내용은 다음과 같다.

첫째, 헌법 제1조 3항에 ‘대한민국은 지방분권국가이다’라고 선언한다. 둘 째, 지방정부의 입법권, 재정권, 조직권을 헌법에 보장한다. 셋째, 지역대표 형 상원제를 도입한다. 넷째, 지방재정조정제도 도입을 헌법에 명시한다. 다 섯째, 보충성 원칙에 따라 중앙정부와 지방정부 간 사무를 배분한다.

이 지방분권 개헌안대로 헌법개정이 이루어진다면 획기적인 국토균형발 전을 기대할 수 있다. 수도권 집중이 심각한 상황에서 국토균형발전을 실현 하기 위해서는 대한민국을 중앙집권국가에서 지방분권국가로 전환하는 국가 개조가 필요하다. 수도권 집중으로 인한 지방소멸을 막는 길은 무엇보다 연 방제 수준의 지방분권 개헌으로 지방분권국가를 건설하는 것이다.

주한 미국대사관 외교관을 지낸 그레고리 헨더슨(Gregory Henderson)은 저서 「소용돌이의 한국정치(Korea: The Politics of the Vortex)」(1968)에서

‘한국에서는 중앙집권이 수도권 집중을 초래하였다’라고 주장하였다. 그에

의하면, 단일한 문화 속에 존재하는 고도의 중앙집권체제에서 권력정치가 하나의 거대한 자 석이 되어 수도 서울로 향한 저항할 수 없는 빨대로 작용하였다. 그레고리 헨더슨은 고도 중 앙집권체제가 수도권 집중을 초래한 한국의 특수한 상황을 통찰한 것이다. 그의 명제에 의 하면, 수도권 집중을 완화하기 위해서는 중앙집권체제를 지방분권체제로 개혁하는 지방분 권 개헌이 필수적이다.

일본 총무장관을 지낸 마스다 히로야(增田寬也)는 「지방소멸」(2014)이라는 저서에서 인구 의 수도권 집중으로 지방자치단체들이 소멸하고, 저출산으로 인해 일본이 쇠퇴한다는 전망 을 내놓았다. 일본은 도쿄일극집중 사회현상으로 인해 지방의 가임여성(20~39세)이 도쿄 등 대도시로 모이고, 대도시로 집중된 청년들은 땅과 주택가격 상승으로 내 집 마련이 어렵 고, 정규직 일자리 찾기가 힘들어 결혼을 늦게 하거나 포기해 대도시의 출산율이 하락하게 되었다는 것이다. 그 결과 지방의 인구가 줄어

들 뿐만 아니라 대도시의 인구도 감소해 마침 내 일본의 성장잠재력과 국력이 쇠퇴하게 된 다고 보았다.

이러한 지방소멸은 한국에서도 머지않아 나타날 전망이다. 한국고용정보원 이상호 부 연구위원은 마스다 히로야의 논의를 참고해 (20~39세 여성 인구비중)/(65세 이상 인구 비중)을 지방소멸지수로 정의하고, 이 지수가 0.5 미만인 84개 기초자치단체가 30년 이내 에 소멸할 것으로 예측하였다.

한국의 지방소멸은 일본과 같이 격심한 수도권 집중 때문이다. 일본과 동일한 이유로 한 국에서도 수도권 집중이 저출산을 초래하고 있다. 그레고리 헨더슨의 명제가 밝히고 있는 것처럼 고도의 중앙집권체제가 수도권 집중을 낳은 것이다. 따라서 지방소멸과 저출산을 막 으려면 중앙집권체제를 지방분권체제로 바꾸는 지방분권 개헌이 필수적이다.

인구유출로 인한 지방소멸을 막고 전국 어디에 거주하든지 골고루 인간답게 살기 위해 서는 수도권 일극 발전체제를 넘어 지역 다극 발전체제를 구축해 국토균형발전을 실현해 야 한다. 과거 노무현 정부는 공공기관 지방이전 확정 이후 2단계 균형발전정책의 일환으로

‘4+2’ 광역경제권 구상을 제시한 바 있다. ‘4+2’ 광역경제권은 전국을 크게 수도권, 충청권, 영남권, 호남권(4개)과 강원권, 제주권(2개)의 광역경제권으로 설정해 경제권별로 지역경제 발전계획을 수립함으로써 새로운 성장동력을 창출함과 동시에 역동적인 균형발전을 실현한 다는 구상이었다.

수도권 집중을

완화하기 위해서는

중앙집권체제를 지방분권체제로

개혁하는 지방분권 개헌이

필수적이다.

이 구상에서 광역경제권을 구축하기 위해서는 광역 지방정부에 입법권, 재정권, 행정권을 보장하는 획기적인 지방분권 정책이 필요하다는 지적이 있었다. 하지만 노무현 정부에서 구 체화되지 못하고, 이명박 정부 들어서 ‘5+2’ 광역경제권 정책으로 연결되었다. 이명박 정부 에서 영남권을 대구경북권과 동남권(부산-울산-경남)으로 나누고 광역경제권위원회를 설 치해 논의를 시작했으나 실질 없이 유명무실화되고 말았다. 광역경제권 정책은 박근혜 정부 들어와 완전 폐기되었다.

지역 다극 발전체제를 구축하기 위해서는 노무현 정부와 이명박 정부의 광역경제권 정책 이 계승되어야 한다. ‘4+2’든 ‘5+2’든 장차 광역경제권 단위로 광역 지방정부를 구성하는 행 정구역 통합을 지향하고, 광역 지방정부가 독자적인 지역발전계획을 수립하여 시행할 수 있 도록 입법권, 재정권, 행정권을 보장하는 지방분권 개헌을 통해 지역 다극 발전체제를 수립

해야 한다.

이와 함께 재정조정제도를 헌법에 명시하는 것도 국토균형발전을 위해 필수적이다. 광역 지방정부 단위로 재정분권하고, 광역 지방정 부의 법률에 의거해 지방세를 징수할 수 있게 되면 세원이 풍부한 수도권 지방정부와 세원 이 빈약한 비수도권 지방정부 간의 재정력 격 차가 더욱 확대되어 부익부 빈익빈이 발생하 게 될 것이다. 이러한 불균형을 시정하기 위해 서는 중앙정부와 지방정부 간의 수직적 재정 조정과 지방정부 간의 수평적 재정조정을 통해 지방정부 간의 격차를 사후적으로 줄이는 재 정조정제도가 헌법에 보장되어야 한다.

아울러 지방정부의 직접적 국정참여를 위한 채널인 지역대표형 상원제를 도입해 국토균 형발전을 실현해야 한다. 현재 인구비례로 뽑는 국회의원으로 구성된 단원제 국회에서 나타 나고 있는 수도권과 비수도권 간의 현격한 정치적 비대칭성을 해소하기 위해서는 광역 지방 정부 단위로 동일한 수의 국회의원을 선출해 지역대표형 상원을 설치해야 한다. 지역대표형 상원은 지방분권, 국토균형발전, 지역 간의 협력 등에 관한 입법을 하는 역할을 맡게 한다.

이처럼 국토균형발전을 위한 지방분권 개헌은 더 이상 미룰 수 없는 절실한 시대적 과제 가 되었다. 수도권 시민과 비수도권 시민으로 분할된 두 개의 한국이 아니라 전국 어디에 거 주하든지 떳떳하게 살 수 있는 대등한 시민으로 구성된 ‘하나의 한국(One Korea)’을 만드는 국가프로젝트이다.

국토균형발전 실현을 위한 지방분권 개헌은 대등한 시민으로 구성된

‘하나의 한국’을 만드는

국가프로젝트이다.

문재인 정부는 7월 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’이라는 국 가비전 아래 국정운영 5개년 계획 및 100대 국정과제를 발표하 였다. 그중 ‘고르게 발전하는 지역’은 5대 국정목표 가운데 하나 로 제시되었다. 정부는 지역주민이 일상 속에서 체감할 수 있는 자치분권과 균형발전을 실현하겠다는 강한 의지와 함께 2018년 지방분권 개헌을 추진하겠다고 밝혔다. 이에 따라 향후 국토 및 지역 정책 시스템의 대폭적인 변화가 예견된다. 이번 호 특집에 서는 자치분권을 통해 다시 한번 국민성장의 계기를 마련할 수 있는 방안을 모색해본다.

특집기획: 이원섭 선임연구위원

분권형 국토균형발전

추진 방향

왜 자치분권인가

지난 30년간 국제사회에서 국가 간의 협력이 증가하는 것보다 더 빠른 속도로 지역과 도 시의 국제적 무한경쟁이 진행되고 있다. 전 세계적으로 저성장이 지속되고 있는 가운데 특히, 우리나라는 저출산율과 고령화가 급속히 심화되고 있다. 교통 · 통신과 정보기술의 발달로 가속화되고 있는 세계화와 정보화는 국가 간의 경계를 넘나들면서 사회전반에 큰 영향을 미치며 변혁을 야기하고 있다. 이러한 환경 속에서 사회문제를 해결하기 위한 방 식으로 중앙정부의 획일적 문제해결 접근보다 지방 중심의 분권적 문제해결 접근이 더욱 중요해지고 있다. 이는 국가사회의 관리방식으로 중앙정부의 일방적 문제해결 접근은 이 미 한계에 도달해 있으며, 사회문제와 관련된 행위 주체들의 적극적인 참여와 숙의의 문 제해결 방식으로의 변화가 필요함을 의미하는 것이다.

그동안 행정은 능률적인 서비스 전달과 공익증진에 중점을 두었지만, 이제는 일방적인 중앙주도적 공급자 관점에서 벗어나 지방의 다양성과 역동성을 뒷받침하는 방향으로 패 러다임을 전환해야 할 것이다. 다시 말하면, 중앙통제적 능률성 중심의 국정관리체제에서 지방이 국가운영에 실질적으로 참여하고 공동으로 결정하는 민주성 중심의 국정관리체제 로 변화되어야 함을 뜻한다. 이러한 관점에서 지방화, 자치분권은 국가발전의 핵심과제가 되었고, 새 정부의 국정과제로 추진되었다. 따라서 연방제 수준의 강력한 자치분권이 이 루어지면 앞으로 중앙과 지방의 관계는 수평적 · 협력적 파트너십 관계, 참여와 공유, 숙의 의 거버넌스 관계로 전환되고, 지속적인 국가발전과 21세기 시대정신을 담아내는 관계로 발전할 것이다.

01

유정인 | 지방자치발전위원회 자치분권국장

문재인 정부의 자치분권

추진 방향과 과제

자치분권 과제와 주요 내용

10월 26일 정부는 향후 5년간의 자치분권 추진 을 위한 밑그림이라고 할 수 있는 ‘자치분권 로 드맵(안)’을 발표하였다. 자치분권 로드맵(안) 은 관계 부처와 지방자치단체, 지방4대협의체, 분권시민단체, 지역주민 등의 의견을 수렴해 지방자치발전위원회에서 최종확정하는 제도적 인 절차가 남아 있지만, 기본안이 발표된 이 시 점에 로드맵(안)의 주요 내용을 살펴보는 것은 상당한 의미가 있다.

자치분권 로드맵(안)에는 ① 중앙권한의 획 기적 지방이양, ② 강력한 재정분권 추진,

③ 자치단체의 자치역량 제고, ④ 풀뿌리 주민 자치 강화, ⑤ 네트워크형 지방행정체계 구축

등 크게 5가지 측면에서의 자치분권 추진과제가 담겨 있다. 이러한 과제를 선정한 배경과 자세한 내용을 살펴보면 아래와 같다.

1. 중앙권한의 획기적 지방이양

지방자치 발전을 위해서는 국가와 지방자치단체 간의 권한과 책임을 합리적으로 배분하는 일이 매우 중요하다. 하지만 지방자치가 실시된 지 20년이 지났음에도 불구하고 지방자치의 핵심 인 사무 측면에서도 아직 과소분권에 머물고 있 는 것이 우리의 현실이다. 지방자치발전위원회 가 2013년에 현행 4003개 법령을 대상으로 국 가 총사무를 조사한 결과에 따르면 4만 6005개 사무 중에서 국가사무는 3만 1161개로 전체의 68%를 차지하고, 자치사무는 1만 4844개로 전 체의 32%에 그치고 있는 것으로 나타났다. 자치

사무의 비중이 높지 않은데다가 그동안 이양된 사무의 성격을 살펴보아도 점검이나 단속,

<그림 1> 자치분권 로드맵(안)의 핵심 전략과 추진 기반

출처: 행정안전부 2017.

<그림 2> 국가 총사무 배분 현황(2013년)

출처: 한부영, 김필두, 배정아, 유동상 외 2014.

중앙정부

항구적 자치기반 주민

자치단체 자치단체

① 중앙권한의 획기적 지방이양

③ 자치단체의 자치역량 제고

⑤ 네트워크형 지방행정체계 구축

지방분권형 개헌 지원

④ 풀뿌리 주민자치 강화

② 강력한 재정분권 추진

국가사무 70.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

20.00%

10.00%

0.00%

위임사무 (국가-지방)

광역사무 기초사무 위임사무

(광역-기초, 기초-광역) 65.52

2.21

16.50 15.51

0.26

과태료 부과 등 단순 집행사무 위주의 업무가 이양되어, 지방이 직접 당면한 문제를 해결 할 수 있는 실질적인 권한은 여전히 부족한 상황이다.

따라서 중앙권한의 획기적 지방이양을 자치분권을 위한 첫 번째 추진과제로 설정하 고, 이를 위한 몇 가지 세부과제를 선정하였다. 먼저 국가와 시 · 도, 시 · 도와 시 · 군 · 구 간 의 합리적인 권한 배분을 위해 사무 구분의 기준을 명확히 하고, 사무의 재조정을 추진 하고자 한다. 보충성의 원칙을 사무 배분의 기본원리로 삼아 주민생활에 밀접한 사무는 시 · 군 · 구에서, 광역적이고 종합적인 사무는 시 · 도에서, 전국적으로 통일성을 요하는 규 모가 있는 과제는 국가사무로 재배분할 계획이다. 특히, 지방이 지역 실정에 맞는 실질적 인 권한을 행사할 수 있도록 개별적 사무이양보다 기능 중심의 포괄적 지방이양을 추진할 방침이다.

또한 ‘지방분권 사전협의제’를 신설해 법령의 제 · 개정 시 국가와 지방 간의 사무 배분 이 적정한지, 자치권을 침해하는지 등을 사전에 협의함으로써 중앙정부의 무분별한 사무 배분이나 중앙이 지방에게 일방적으로 행 · 재정 부담을 지우는 행위를 사전에 방지하고 자 한다. 한편 역대정부에서 논의가 계속되어 왔던 자치경찰제는 「자치경찰법(가칭)」 제정 과 시범실시를 통해 광역자치단체에 단계적으로 확대 추진한다는 계획이다. 이를 통해 국 가경찰은 전국 치안 수요에 대응하고, 자치경찰은 지역별로 다양한 지역주민 밀착형 치안 서비스를 제공하는 데 주력할 방침이다.

2. 강력한 재정분권 추진

올해 국세와 지방세 비율은 77대 23 정도인 반면, 중앙과 지방의 재정지출액 비율은 40대 60의 구조이다. 이 두 가지 통계수치만 놓고 판단해보아도 재정분권은 시급한 과제임을 알 수 있다. 게다가 지방자치단체의 전체 예산 중에서 사회복지 예산이 차지하는 비중이 40%

<그림 3> 국가와 지방자치단체의 재정 사용액 비교 (단위: 억 원)

예산서상 규모 지방교육

561,349 (10.5%)

자치단체 1,845,825 (34.4%)

중앙정부 2,957,207 (55.1%) 5,364,381

억 원 중앙정부

1,722,733 (41.9%) 자치단체

1,808,523 (43.9%)

지방교육 582,628 (14.2%)

재정 사용액 4,113,884 억 원

출처: 정순관 2017.

를 상회하고 있는 상황임에도 각종 복지 수요는 지속적으로 증대하고, 국고보조 사업의 매 칭 구조에 따른 지방부담액 증가 등으로 지방재정의 어려움이 가중되고 있는 실정이다.

지방자치의 필수 전제요건이라고 할 수 있는 재정분권을 실현하기 위해 지방자치단체 의 자주재원을 확충하는 한편, 세원 불균형으로 인한 지방자치단체 간의 재정격차를 완화 하고, 지방재정에 대한 자율성과 책임성을 확대해나가는 방안을 마련하였다. 먼저 세수의 신장성과 안정성이 높고 지역의 경제활동이 지방세수로 연계될 수 있는 소비 · 소득과세를 중심으로 지방세를 확충하고자 한다. 더불어 신세원을 발굴하고 개인이 지방자치단체에 기부할 경우 세액공제 등의 인센티브를 제공하는 ‘고향사랑 기부제’ 도입을 통해서 지방재 정을 확충하고 지역경제 활성화를 도모하고자 한다.

또한 국가와 지방의 이전 재원 제도를 개편해 지방교부세율을 상향하고 국가-지방 간 의 기능 및 사무 재배분과 연계해 국고보조 사업의 개편을 추진하는 한편, 지역상생발전 기금 확대와 공동세 도입 등을 검토해 지방의 세수 일부를 활용한 재정균형장치를 마련하 고자 한다. 더불어 지방자치단체의 지방재정에 대한 자율성 확대와 책임성도 강화하고, 주민참여 예산제도의 실질적인 운영과 재정정보 공개도 활성화하고자 한다.

특히, 재정분권 실현은 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나인 만큼 지방자치발전위 원회 내에 지방재정에 특화된 논의기구를 설치해 행정안전부, 기획재정부 등 관계 부처와 지방자치단체의 협의를 거쳐 2018년 1월까지 정부(안)을 구체화할 계획이다.

3. 자치단체의 자치역량 제고

민선지방자치가 실시된 지 20여 년이 지났지만 전국 지방자치단체의 기관 구성형태가 동 일하고, 인사조직권, 자치입법권 등 자치권의 한계로 인해 자치단체 스스로 전문역량을 발휘할 계기의 부족과 자발적인 혁신을 위한 동력의 저하로 이어져 자치역량 제고의 필요 성이 꾸준히 제기되어 왔다. 게다가 자치단체장이나 지방의원에 대한 국민의 인식도 긍정 적이지는 못한 상황이다. 2015년 6월 지방자치발전위원회가 한국지방자치학회에 의뢰한

‘지방자치 국민의식조사¹⁾’ 결과에 따르면 그동안 지방자치단체장이 주민의 뜻을 잘 반영해 왔느냐에 대한 물음에 긍정적 의견(21.7%)보다 부정적 의견(40.6%)이 더 높게 나타났고, 지방의원에 대한 동일한 물음에 대해서도 긍정적 의견(16.5%)보다 부정적 의견(46.0%)이 높게 나타난 바 있다.

지방자치단체의 자치역량 제고를 위해서 먼저 주민의 대의기관으로서 지방의회의 권한

1) 조사기관: 리얼미터, 조사기간: 2015년 6월 1~23일, 조사대상 및 방법: 일반국민 1천 명 전화면접조사(95% 신뢰수준

±3.1%p, 성·연령·지역별 표본추출).

과 전문성을 강화하고자 한다. 특히, 의회 고유의 기능에 충실할 수 있도록 입법 정책 전 문인력을 지원하고, 사무직원에 대한 지방의회 의장의 인사권을 확대하는 한편, 장기적으 로는 현재 집행부-지방의회의 획일적인 기관대립형 형태에서 벗어나 주민이 직접 지역상 황에 맞는 기관 구성형태를 선택할 수 있도록 하는 방안도 검토해나갈 계획이다.

또한 자치조직권 확대를 위해 기준인건비 제도를 개선해 자치단체 공무원의 정원관리 를 자율화하고 지역 특성에 따른 대민 서비스 중심의 조직으로 재설계할 수 있도록 자치 조직권을 강화할 계획이다. 무엇보다 행정환경의 빠른 변화와 복잡 · 다양화된 주민의 수 요에 효과적으로 대응할 수 있도록 지방공무원 역량도 강화할 계획이다. 이를 위해서 채 용 시스템을 개선하는 것은 물론, 전문성을 갖출 수 있도록 전문직위를 활성화하고 공무 원의 생애주기에 따른 맞춤형 교육을 강화해나갈 방침이다.

자치역량 강화와 더불어 지역주민에 대한 자치단체의 행정 투명성과 책임성을 더욱 강 화하고자 한다. 지방 행 · 재정 통계의 오픈 플랫폼을 구축해 주민이 정책에 참여할 수 있 는 기회를 확대 보장하고, 해당 자치단체의 운영 현황 및 인사 운영에 대해서도 이를 알고 자 하는 주민이 쉽게 접근해서 관련 정보를 파악할 수 있도록 할 것이다. 특히, 의정활동 공시 제도를 통해 주민들이 궁금해 하는 의정활동을 공개함으로써 지방의원의 책임성을 확보해나갈 계획이다.

4. 풀뿌리 주민자치 강화

지방자치의 대민 접점이라 할 수 있는 읍 · 면 · 동 운영이 실질적인 마을공동체와 연계되지 않고 있으며, 읍 · 면 · 동을 중심으로 한 일부 주민대표 기구는 수동적인 역할에 국한되어 실질적인 풀뿌리 주민자치 실현에 한계가 있는 상황이다. 따라서 주민자치회와 같은 주민 대표기구가 마을 단위의 실질적인 주민협의체로서 역할을 수행할 수 있도록 주민세의 일 부를 주민자치회 사업에 활용하고, 마을계획 수립 및 주민자치센터 운영 등의 권한을 부 여할 계획이다. 현장 전담인력을 확충해 보건 · 복지, 방문 건강 서비스와 같은 현장밀착형 서비스를 확대하고, 읍 · 면 · 동 청사를 자치공간으로 재창조해 행정혁신을 추진할 방침이 다. 마을 단위 자치의 정착을 위해서는 마을총회를 거쳐 선정된 계획을 적극 지원하고, 도 시재생, 일자리 창출 등과 같은 지역별 특성에 맞는 마을모델을 발굴해 지원할 것이다. 이 를 위해 올해 20개에 그쳤던 혁신 읍 · 면 · 동 시범사업 대상을 2018년에 200여 개로 확대 해 전국적 확산을 도모하고자 한다.

주민직접참여 제도의 일환으로 도입된 주민투표(2004년)와 주민소환제(2007년) 등은 관련 법 제정으로 제도적 보장은 되어 있으나, 주민이 제도를 활용하기에는 기준요건이

까다로워 실효성이 미흡하다는 지적이 계속되고 있다. 행정안전부 자료에 따르면 제도 도 입 이후 현재까지 주민투표와 주민소환투표는 각각 총 8건이 시행되었다. 전국 자치단체 평균 주민참여 예산의 사업 비중도 자치단체 전체 사업의 0.43%에 그치고 있으며, 주민 조례 개 · 폐청구 제도의 활용 역시 연 7.6건에 불과한 것으로 나타났다.

따라서 전국의 모든 지역에 동일한 기준으로 과도하게 적용된 주민소환 청구요건을 지 역별 인구 규모, 선거 투표율과 같은 정치참여 수준 등을 반영해 개선하고, 현재 투표권자 의 3분의 1 이상 참여 시에만 개표하는 요건도 완화하고자 한다. 특히, 주민 조례 개 · 폐청 구 제도는 온라인 서명을 통한 주민의사 확인 절차를 도입해 주민편의와 효율성을 제고해 나갈 계획이다.

5. 네트워크형 지방행정체계 구축

지방자치발전위원회에서 실시한 연구용역(2016년) 결과에 따르면 2030년 모든 시 · 도 가 초고령 사회에 진입할 것이며 특히, 인구 6만 명 미만 군지역의 경우 고령화 비율이 42.2%에 달할 것이라고 전망한 바 있다. 또한 우리나라 출산율은 1.17명(2016년 기준)으 로 OECD국가 중 최하위권에 속한다. 저출산 · 고령화는 사회 전 분야에 영향을 미치고 있 지만 지역에 있어서는 성장동력을 저하시키고, 행정 수요를 감소시킴에 따라 서비스 공급 부문에 대한 효율화와 구조조정의 필요성이 커질 것으로 예상하고 있다. 제4차 산업혁명 시대 도래와 함께 산업분야의 경계가 허물어지고 협업이 강조되면서 지역 간에도 협력 네 트워크 체계 구축이 필요한 상황이다.

이러한 행정환경 변화에 따라 행정구역을 초월해 지방자치단체 간의 협력이 원활하도 록 자치단체 간 연계 · 협약 제도를 마련하고, 광역연합 제도를 도입해 자치단체가 구성원 인 별도의 법인체를 설립함으로써 도시의 네트워크를 제도화하고 초광역적인 도시행정을 수행할 수 있도록 할 계획이다. 더불어 공공부문의 갈등 조정을 위해 기존 중앙분쟁조정 위원회(지방-지방)와 행정협의조정위원회(중앙-지방)를 통합 발전시켜 나가고, 지역주 민의 공적 의제에 대해 활발히 토론하는 숙의(Deliberative) 기반의 주민참여 제도를 활성 화해 나갈 계획이다.

자치분권을 통한 제2의 도약

지금이야말로 243개 지방자치단체가 가지고 있는 역동성과 다양성이 발휘될 수 있도록 제도의 혁신을 통해 자치분권을 뒷받침해야 할 때이다. 문재인 대통령 역시 획기적인 자

치분권과 강력한 재정분권 등을 통한 연방제 수준의 지방분권 실현을 여러 차례 강조한 바 있다. 이를 위해서는 먼저 자치분권형 헌법 개정이 필요하다. 민주화의 열망 속에서 개 정되었던 현행 헌법은 그동안의 변화된 시대적 상황과 국민의 다양한 요구를 제대로 담아 내지 못하고 있다. 특히, 지방자치와 관련된 조항은 단 2개뿐이어서 지방자치단체와 주민 의 권리를 보장하는 데 한계가 있고, 자치입법권 등 기본권 보장에 있어서 오히려 제약이 되고 있다. 최소한 헌법 전문에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하고, 국민의 기본권으 로 자치권을 명시하는 한편, 국가와 지방의 역할분담에 있어서도 보충성의 원칙이 보장되 는 등의 내용이 담겨야 한다.

그동안 우리나라는 중앙집권의 국가주도 경제개발 정책으로 압축성장을 이끌어 제1의 도약을 이루었다. 세계 경제 규모 10위권 대열에 올랐지만, 선진국에 비해서 저출산 · 고령 화는 빠르게 진행되고 있고 사회갈등지수는 높아져가고 있으며, 국민 개개인의 행복지수 는 최하위 수준이다. 이제 자치분권을 통해서 내가 살고 있는 지역의 정책과 문제해결에 내가 직접 참여해 우리가 원하는 방식으로 주민 모두가 공감하는 결과를 얻어내는 성숙한 지방자치의 모습을 실현해나가야 할 것이다. 이를 통해 국민 모두가 자존감을 회복하고 국민성장이라는 제2의 도약을 이끌어낼 수 있는 새로운 전기를 마련해 나갔으면 하는 바 람이다.

참고문헌

정순관. 2017. 새 정부 지방분권 추진방향: 분권추진의 논리와 한계. 새 정부의 지방분권균형발전 토론회, 7월 19일. 서울:

대한상공회의소.

한부영, 김필두, 배정아, 유동상, 전성훈, 오희환, 윤준희 외. 2014. 새로운 판별기준에 따른 국가 총사무 재배분 조사표 작 성. 원주: 한국지방행정연구원. http://www.prism.go.kr

행정안전부. 2017. 지방자치분권 5년 밑그림 나왔다, 10월 26일. 보도자료.

머리말

노무현 정부 이후 출범한 정권마다 강조점에 차이는 있지만, 외견상으로는 모두 자치분권¹⁾ 과 지역균형발전이 지방 정책의 중요한 두 축이다. 노무현 정부는 여느 정부보다 자치분권 과 지역균형발전을 강력하게 추진하였다. 문재인 정부도 100대 국정과제를 통해 자치분 권과 지역균형발전에 높은 정책적 비중을 두고 있다.

일견하면 자치분권과 지역균형발전은 동시에 추진하기에 조화로운 정책으로 보이지만 실제로는 상이하다. 양자는 기본 성격부터 다르다. 전자는 국정의 운영체제나 정책의 추 진체제에 관한 것인 반면, 후자는 모든 정책이 지니는 이념의 성격을 띤다. 특히, 자치분 권은 중앙집권이 낳은 집중의 폐해가 지나치게 크거나 중앙과 지역 간의 정치적 갈등이 큰 상황 또는 민주주의의 제고를 위한 수단으로 사용된다. 해외사례를 살펴보면 일본과 우리나라에서 추진되는 자치분권이 중앙집권의 폐해로 인한 것이라면 영국의 자치분권은 중앙과 지역의 갈등에 기초하고 있다. 그리고 미국의 자치분권은 민주주의의 제고를 위한 것이다.

지역균형발전은 모든 정책의 상위개념인 메타 정책의 기본원리로 통용되고 있다. 그러 나 실제로는 특정 정권의 지역적 편애, 선택과 집중이라는 시장의 원리, 도시의 매력 등에 의해 특정지역 간, 수도권과 비수도권 간, 도시와 농촌 간에 커다란 격차를 보이고 있다.

최근 들어 농촌지역을 중심으로 저출산 · 고령화와 인구감소 현상이 나타나면서 지방정부 는 물론 마을의 소멸 가능성까지 보인다.

02

김순은 | 서울대학교 행정대학원 교수(sekim0313@snu.ac.kr)

자치분권과 지역균형발전의 정책적 조화를 위한 추진 전략

1) 지방분권과 자치분권이라는 용어가 병용되고 있으나 이 글에서는 자치분권으로 표기함.

모든 국가는 최저수준 확보 측면에서 지역균형발전을 모색하고 있다. 더불어 자치분권 은 특정 국가의 정치적 · 행정적 상황에 따라 추진한다. 그런데 분권적 특성이 강한 자치분 권과 집권적 성격이 강한 지역균형발전을 동시에 동일한 비중으로 집행하는 것은 정책 간 의 상쇄로 효과적이지 못하다는 비판이 우세하다(이승종 2005). 노무현 정부에서는 두 정 책이 조화를 이루지 못해 정권 말기에 자치분권보다 지역균형발전이 크게 주목받았다(김 순은 2005).

큰 틀에서 보면 상기의 지적이 타당하다. 문재인 정부가 당면한 정책적 과제는 이러한 비판을 토대로 균형발전과 자치분권 정책이 조화를 이루어 시너지 효과를 창출해내는 것 이다. 그런데 두 정책은 지방활력 강화라는 공동의 목적 아래 각기 다양한 세부 정책을 구 성하고 있다. 따라서 세부 정책별로 전략적 접근을 시도한다면 두 정책의 상충점을 완화 하고 조절 효과를 창출할 수 있을 것이다.

자치분권과 지역균형발전 정책의 종류와 내용

자치분권은 분권의 내용에 따라 정치적, 행정적, 재정적 분권으로 크게 분류되고, 분권의 차별여부에 따라 비대칭(차등)분권과 대칭분권으로 나뉜다. 추진방식에 따라 제도적 분권 과 정책적 분권으로 나뉘기도 한다.

자치분권 정책은 정책의 내용에 따라 권한사무분권과 재정분권 정책으로 대분해 논의 할 수 있다. 전자는 중앙정부의 권한과 사무를 지방으로 이전하는 것이다. 지방정부의 공 통 관심사인 권한과 사무 이양은 총론 면에서 지방정부 간 갈등의 소지가 적다.

재정분권 정책은 지방세와 관련된 과세자주권과 이전 재원의 규모와 방식, 세출자주권 과 정책대응자금 등과 관련된 분권을 의미한다. 재정분권 정책은 세출자주권을 제외하고 는 일반적으로 경제 · 재정적 상황이 상이한 지방정부 간 갈등의 소지가 매우 크다. 지방세 의 세원 및 세율, 이전 재원의 방식에 따라 지방

정부에 이전되는 재원의 양이 변화하기 때문에 지방정부는 이와 관련된 이슈에 매우 민감하다.

세출예산과 관련해 사회복지 사업의 대응자금이 지방정부의 재정력을 악화시키는 것도 재정분 권의 중요한 변수이다. 이상의 내용을 정리하면

<표 1>과 같다.

<표 1> 자치분권 정책의 종류와 내용

자치분권의 종류 자치분권의 내용

권한사무분권 중앙의 정치 및 행정 권한과 사무

재정분권 세입 지방세 과세자주권(세원 및 세율) 이전 재원 교부세, 포괄보조금, 국고보조금

세출 세출자주권

출처: 김순은 2017a.

2. 지역균형발전 정책의 종류

지역균형발전 정책은 자치분권 정책보다 복잡하다. 앞서 논의한 바와 같이 지역균형발전 정책은 사실상 국가의 모든 정책과 관련되어 있기 때문이다. 이들은 정책의 지향점과 내 용에 따라 분산, 분업, 자치분권 정책으로 나뉘며 정책의 접근방식에 따라 크게 혁신적 지 역균형발전 정책과 합리적 지역균형발전 정책으로 나누어 논의할 수 있다. 정책 목적의 특성에 따라서는 보편적 정책과 특수적 정책으로 대분된다.

■분산, 분업, 자치분권 정책

지역균형발전 정책은 크게 분산 정책, 분업 정책, 자치분권 정책으로 구성되어 있다. 분산 정책은 각 정부 및 공공기관을 분산하거나 기업체의 지역적 안배를 유도하는 정책이다.

세종특별자치시나 혁신도시가 대표적인 예이다. 분업 정책은 산업의 지역적 안배를 위한 정책으로 산업입지 정책이 대표적이다. 수도권 규제는 분산과 분업의 성격을 동시에 띠 고 있다. 마지막으로 지역균형발전 정책이 자치분권을 수단으로 하고 있다는 점에 주목해 야 한다. 이외에도 불균형이 존재하거나 낙후된 지역에 지역발전 사업을 지원하는 정책이 있다. 이 정책은 분업 정책에 속한다고 할 수 있다. 지역균형발전은 정부의 특별한 정책이 요구된다(최창곤 2014).

■혁신적 지역균형발전 정책과 합리적 지역균형발전 정책

혁신적 지역균형발전 정책은 지역 불균형 해소를 기준으로 지역 간의 형평성과 정서에 의 존해 결정하는 정책으로 정의할 수 있다. 이 정책은 지역 간의 산업입지, 공공기관의 분산 등을 배분적 균등 기준으로 결정하는 경향이 강하다. 따라서 혁신적 지역균형발전 정책은 발전지체 지역에는 따뜻한 정책인 동시에 혁신도시 정책과 같이 매우 획기적인 내용을 포 함한다.

합리적 지역균형발전 정책은 산업 및 균형발전을 추진함에 있어서 선택과 집중의 경제 적인 원리를 고려한 분산 정책을 의미한다. 지역의 재정, 경제, 사회, 지리 등 제반여건을 고려해 재원의 분산을 결정하는 정책이다. 합리적 지역균형발전 정책은 적어도 지역의 기 준재정수요를 충족시킴으로써 경쟁력을 키우는 정책이라고 할 수 있다. 모든 국가에서 보 편적으로 활용하는 교부세와 보조금 등이 대표적인 예이다.

■ 보편적 지역균형발전 정책과 특수적 지역균형발전 정책

지역균형발전 정책을 각국에서 도입해 사용하는 정도에 따라 보편성과 특수성으로 대분

해 볼 수 있다. 지역균형발전 정책을 구성하는 정책들로는 지방교부세, 포괄보조금, 국고 보조금, 산업입지 정책, 단일 중앙부처의 지방분산, 단일 공공기관의 지방이전, 경제 중심 지와 행정수도의 분리, 혁신도시 정책이 있다. 이들을 보편성과 특수성을 기준으로 분류 하면 지방교부세, 국고보조금, 산업입지 정책, 포괄보조금 등은 대부분의 나라가 채택하 는 보편성을 띤 정책이며, 단일 공공기관의 분산, 경제 중심지와 행정수도의 분리, 혁신도 시 정책 등은 특수성을 띤 정책으로 분류할 수 있다. 단일 중앙부처의 지방분산은 특수성 에 가깝다고 할 수 있다. 우리나라는 특수성을 띤 혁신적 지역균형발전의 기본적인 틀은 이미 갖추어졌고 이를 성숙시키는 단계에 있다. 정리하면 <그림 1>과 같다.

자치분권과 지역균형발전 정책의 양립 전략

1. 경제종합특구 전략(차등적 지방분권과 지역균형발전 전략)

한정된 자원을 배분하는 재정 정책과 지역균형발전 정책은 총론적인 관점에서 지방정부 간 갈등의 소지가 크다. 그러나 상기에서와 같이 각 정책을 구성하는 하위 정책들을 적 절히 조합해 추진할 경우 지방정부 간의 갈등을 최소화하고 두 정책의 조화를 모색할 수 있다.

<그림 1> 지역균형발전 정책의 분류

보편성

합리적 지역 균형발전

정책 혁신적

지역 균형발전

정책

특수성 산업입지

정책

혁신도시 정책

경제종합 특구 정책 도시

낙후지역 우대 정책

국고 보조금

(세종시) 경제중심지

행정수도 분리

포괄 보조금

단일 공공기관 지방이전

지방 교부세

단일 중앙부처

분산

출처: 김순은 2017a.

첫 번째가 경제종합특구 전략이다. <그림 1>에서 보는 바와 같이 경제종합특구는 합 리적이고 특수성을 지닌 지역균형발전 정책이다. 따라서 특별히 발전의 전기가 마련된 시 · 도나 발전이 뒤처진 지역을 경제종합특구로 지정해 차등적 자치분권과 더불어 재정 적 특례지원을 추진하는 전략을 추진한다면 효과적이다. 이제까지의 경제자유구역, 지역 특화발전특구 등을 통합해 종합적인 특구를 지정하고 추진하는 것은 자치분권과 지역균 형발전의 조화를 극대화하는 방안이다. 우리나라의 제주특별자치도와 일본의 국가전략특 구, 지방창생특구가 여기에 해당한다(김순은 2017b). 현재 추진되고 있는 세종특별자치시 와 언론을 통해 거론되는 강원평화특별자치도도 여기에 해당한다.

광역이나 기초지방정부의 행정구역을 특구로 지정하는 전략이라고 할 수 있다. 인구과 소 및 인구저밀도 지역이나 낙후지역이 대상이 될 수 있다. 이러한 특구를 추진할 경우 정 책 내용에는 지역인재 양성이 이루어질 수 있는 차등적 자치분권 및 지역균형 정책이 포 함되어야 한다.

2. 시·도의 활용 전략

총론적으로 자치분권은 분권적인 성격인 반면 지역균형발전은 집권적인 성격이 강하다.

이를 완화할 수 있는 방안은 지역균형발전을 추진함에 있어서 시 · 도의 역할을 강화해 분 권적인 방식으로 추진하는 것이다. 중앙정부가 시 · 도로 권한과 사무, 지역균형 재원을 이 양하고, 시 · 도가 관할 내의 시 · 군 · 구 간 자치분권과 지역균형발전을 모색하는 전략은 효 과가 있을 것으로 예상된다.

3. 선 권한사무분권·후 재정분권(지방세 조정) 전략

<그림 1>을 보면 자치분권 내용 중 재정분권이 보편성을 띤 합리적 지역균형발전과 중복 됨을 알 수 있다. 총론적인 측면에서 볼 때 권한사무분권과 재정분권 가운데 재정분권은 지방정부 간의 논란과 갈등의 소지가 높다. 상대적으로 재정적 어려움이 있는 지역은 이 전 재원에 대해 관심이 높고, 기타지역은 지방세에 대해 관심이 높다. 합리적 이전 재원은 기존대로 시행하는 전제하에 권한사무분권을 먼저 달성한 이후 재정분권 특히, 지방세는 분리해 처리하는 것이 전략적으로 유리하다. 아울러 지방세 확충의 재정분권을 논의할 때 에는 반드시 수평적 재정조정제도가 동시에 논의되어야 한다. 1999년 제1차 자치분권 개 혁이 완료된 이후 2002년부터 삼위일체 개혁이라는 재정분권을 성공적으로 마친 일본이 좋은 예이다(김동욱, 최태현, 김순은, 이수영 외 2016).

4. 3대권역 패키지(통합적) 추진 전략

자치분권과 지역균형발전을 동시에 추진하는 경우 경제적 · 정치적 상황을 고려해 지역을 3대권역으로 대분해 추진하는 전략도 고려해 볼 만하다. 현재 인구 집중도가 가장 높은 서 울 · 경기권, 세종특별자치시를 중심으로 한 중부권, 기타지역 등 3대권역으로 구분하는 것 이다.

현재 경제적 상황과 인구 집중도를 감안할 때 서울 · 경기권은 상대적으로 재정력이 높 아서 자주재정권이 강화된다면 자생력을 가질 수 있다. 이러한 지역에는 기타지역에 비해 서 재정분권을 포함한 강화된 차등분권을 실시한다면 자립적으로 발전할 수 있다. 이때 차등적 자치분권은 개별 신청방식에 의한 상향식 접근방식이 효과적이다.

세종특별자치시를 중심으로 한 중부권역은 행정수도의 기능을 완성하는 것이다. 이미 세종특별자치시는 특례를 중심으로 자치분권이 강화되고 있다. 이의 완성은 중부권의 발 전에 크게 기여할 것이다.

상대적으로 재정력이 열악한 기타지역인 제3권역은 권한사무분권만으로는 지역발전에 한계가 따른다. 따라서 재정적 지원을 포함한 다양한 정책을 강구해야 한다. 이미 우리나 라는 특수성을 띤 혁신적 지역균형발전의 틀을 갖추고 있어 이를 더욱 완성하는 과제만 남아 있다. 그러므로 국고보조금의 포괄보조금화를 포함해 지방교부세의 확대 등을 제언 한다.

5. 자치분권의 전략과제와 비전략과제의 분리 전략

자치분권의 다양한 과제 가운데 중앙정부가 주도권을 가져야 할 전략과제와 지방정부가 주도적으로 추진할 비전략과제로 분리하는 전략을 구사하는 것이 바람직하다. 지방정부 간의 갈등의 소지가 없을 자치교육, 자치경찰, 지방의회 사무기구의 인사권 독립 등은 중 앙정부가 지역균형발전 정책과 동시에 추진하더라도 커다란 마찰이 없을 것이다. 반면에 각론적 측면에서 지방정부 간의 갈등이 예상되는 과제는 지방정부가 주도권을 가지고, 개 별 신청방식으로 추진하는 것이 효과적이다.

6. 추진체제 간의 협력적 거버넌스 강화 전략

우리나라 자치분권은 지방자치발전위원회, 지역균형발전은 지역발전위원회라는 개별 추 진체제를 구축하고 있다. 두 위원회가 각자 독립적으로만 운영된다면 상호간의 시너지 효

과를 거두기가 어려울 것이며, 자칫 두 정책의 특성상 상쇄효과가 커질 가능성이 높다. 따 라서 하위 정책의 우선순위 등에 관한 양자 간의 협력적 거버넌스를 구축해 긴밀하게 정 책적 조화를 모색해야 한다.

맺음말

지역균형발전은 모든 국가에서 상시적으로 추구하는 정책이다. 반면에 자치분권은 중앙 집권의 폐해가 발생하면 상황적으로 대처하는 정책이다. 논리적으로 보면 자치분권을 추 진할 경우에는 지역균형발전의 비중을 낮추는 것이 바람직하지만, 지역 간의 불균형이 심 화되는 현실을 고려하면 양자의 접점을 찾아 양립을 모색하는 전략이 요구된다. 본고에서 는 경제종합특구 전략, 시 · 도의 활용 전략, 선 권한사무분권 · 후 재정분권(지방세 조정) 전략, 수도권의 차등적 자치분권과 비수도권의 지역균형발전 전략, 전략과제와 비전략과 제의 분리 전략 등을 제시하였다. 이와 같은 제안은 이미 발전된 지역에는 권한사무분권 만으로도 지속가능한 발전이 가능하고, 발전이 뒤처진 지역은 중앙정부의 자치분권과 재 정적 특례가 동시에 요구된다는 가정 위에 수립되었다.

참고문헌

김동욱, 최태현, 김순은, 이수영, 김봉환, 엄석진. 2016. 정부역할의 재정립. 서울: 박영사.

김순은. 2005. 지방분권 정책의 평가와 과제: 국가균형발전 정책과의 패키지화에 대한 비판적 고찰. 한국거버넌스학회보 12권, 2호: 95-133.

_____. 2017a. 문재인 정부의 자치분권과 지역균형발전: 정치철학(자유와 평등)의 효과적 조화. 세종시 주최 워크숍 발표 자료: 25-30.

_____. 2017b. 일본의 지방창생정책. 공공정책연구 33권, 2호: 25-54.

이승종. 2005. 노무현 정부의 지방분권정책 평가. 행정논총 43권, 2호: 351-378.

최창곤. 2014. 지역균형발전의 의미와 정책. 한국산학기술학회논문지 15권, 4호: 1992-1998.

머리말

국가균형발전은 대한민국의 헌법 가치이자 문재인 정부의 핵심 국정목표로 국가비전인

‘국민의 나라 정의로운 대한민국’의 요체이다. 정부의 국가균형발전 정책의 모습은 7월 발 표된 ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획’에서, 11월 열린 ‘2017 대한민국 균형발전박람회’

에서 선보였으며 구체적인 비전과 전략, 핵심과제는 2018년 1분기 중에 발표될 예정이다.

현재 대통령 직속 지역발전위원회를 비롯한 관계 부처에서는 문재인 정부의 새로운 국가 균형발전 정책을 효율적으로 추진하기 위해 「국가균형발전 특별법」 개정을 추진 중이다.

정부의 지역발전 정책이 역대 정부들과 크게 구별되는 점은 ‘고르게 발전하는 지역’의 국 정목표를 실현하기 위해 ‘자치분권 및

균형발전 전략’ 과제들을 상호 보완 적으로 추진한다는 점이다. 향후 분 권형 개헌을 비롯해 국정과제가 차질 없이 추진된다면 우리나라는 ‘분권균 형국토’의 이상에 조금 더 가까이 다 가갈 수 있을 것이다. 이러한 배경에 서 역대 정부의 지역발전 정책을 비 판적으로 회고해보고, 분권형 국가균 형발전의 정책과제를 모색해본다.

03

한경원 | 지역발전위원회 정책연구관(hanpro@korea.kr)

역대 정부의 지역발전 정책과

분권형 국가균형발전의 정책과제 ¹⁾

<그림 1> 고르게 발전하는 지역을 위한 자치분권과 균형발전

출처: 국정기획자문위원회 2017.

1) 이 글은 지역발전위원회의 공식적인 견해가 아니며, 필자 개인의 견해임.

역대 정부 지역발전 정책

노무현 정부 이전에도 수도권 집중에 대한 문제점을 인식하고 인구집중 억제를 포함한 여 러 균형발전 시책을 추진하였다. 그러나 가시적인 효과를 보지 못하고, 오히려 수도권 집 중이 심화되었다. 이 시기에 정부는 수도권에 인구와 산업이 들어오지 못하게 하는 입지 규제 중심의 소극적인 접근 대책을 내놓았고, 적극적인 지역발전 정책은 제시하지 못하였 다. 지역균형발전 정책을 범정부 차원에서 추진할 수 있는 체계가 없는 상황에서 여러 대 책이 부처별로 단편적으로 분산 추진되었다.

2) 분권, 분산, 분업 등 3분정책(三分政策)을 통해 수도권과 지역이 함께 번영하는 상생전략을 추진했다는 점에서 과거 정부 와 근본적으로 달랐음. 분권은 지역 스스로 정책을 결정하고 지역발전을 위한 전략을 수립·추진할 수 있는 능력의 배양 을 의미함. 분산은 과도하게 집중되어 있는 수도권의 기능을 지역으로 분산함으로써 지역의 역동성을 증대시키는 것을 의 미함. 분업은 모든 지역이 동일한 산업, 문화, 삶의 조건을 갖추는 것이 아니라 지역의 특성과 잠재력, 고유한 역사적 맥락 에 기초해서 지역마다 개성 있는 산업, 문화, 삶의 조건을 만들어가기 위한 특성화 발전을 도모한다는 의미임(국가균형발 전위원회 2004, 20-21).

<표 1> 과거 정부의 균형발전 시책

구분 주요 시책 내용 평가

1962~1979년 (3·4공화국)

•대도시 인구집중 방지책(1964년)

•그린벨트 지정

• 대통령의 강력한 의지를 토대로 규제 적 수단 중심으로 추진

1980~1987년 (5공화국)

•수도권정비계획법 제정(1982년)

• 수도권 규제 범위를 경기와 인천까지 확대

•수도권 억제 정책의 법적 기반 마련

• 1982년 올림픽 유치 이후 수도권 억제 정책 완화

1988~1992년 (6공화국)

•지역균형발전기획단 설치(1989년)

•수도권 5개 신도시 건설

• 신도시 주택 200만 호 건설로 인한 수도권 비대화 현상 심화

1993~1997년 (문민정부)

• 수도권 공장총량제 및 과밀부담금제 도입

•개발촉진지구 도입(1994년)

•준농림지 개발 허용

• 세계화로 인한 경쟁력 강화 차원 의 규제 완화 정책으로 수도권 집중 초래

• 준농림지 개발 등으로 수도권 내 공 장·주택건설 가속화 및 난개발 초래

1998~2002년 (국민의 정부)

• 외국인 투자에 대한 수도권 입지 규제 완화

•그린벨트 규제 완화

• 외환위기 극복과 구조조정 과정에서 수도권 집중 가속화

출처: 최윤기, 한표환, 박양호, 이원호 외 2004.

2. 노무현 정부: 균형발전 기틀 마련

국가균형발전의 비전과 목표는 각각 ‘전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회 건설’과 ‘혁신 주도형 지역발전으로 자립형 지방화 달성’이었다.²⁾ 이를 달성하기 위한 핵심 추진과제는 신활력지역의 발전 촉진, 지역 혁신역량 강화, 지역 전략산업 육성, 공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설, 신수도권발전 정책이었다. 「국가균형발전 특별법」 제정, 국가균형발전위 원회 설립, 국가균형발전특별회계 신설, 국가균형발전 5개년 계획 제도 도입 등 균형발전 의 기틀을 마련하였다. 세종특별자치시와 혁신도시 건설로 행정기능과 공공기관의 지방 이전을 추진하였고, 지역의 자립적 성장기반 구축을 기치로 지역전략산업(4+9)을 육성하 고 지역혁신클러스터 조성을 위해 노력하였다. 국가균형발전위원회 브랜드 사업으로는 신활력 사업, 지역특화발전특구 사업, 살기 좋은 지역만들기 등을 추진하였다.

노무현 정부가 고도성장기 이후 심화된 지역 불균형을 시정하고 국민통합의 기초를 마 련한 점은 긍정적인 측면이다. 지역발전 정책의 위상을 핵심 국정과제 수준으로 강화하고 정책을 안정적으로 추진할 수 있는 제도적 기반을 구축한 점, 혁신 정책, 균형 정책, 공간 정책, 질적발전 정책을 추진해 각종 지표들이 개선³⁾되었다는 점도 주요 성과로 꼽힌다.

그러나 여전히 중앙정부주도 방식이었고, ‘경제와 산업 중심의 접근 방식’으로 사회적 · 환 경적 측면의 고려는 미흡하였다. 수도권 인구의 지속적 증가, 전국적인 부동산 가격 상승, 지방의 민간투자 저조는 부정적인 측면이다.

3. 이명박 정부: 5+2 광역경제권

이명박 정부는 비전 ‘일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역 창조’ 아래 광역경제 권 중심의 지역발전 전략을 추진하였다. 「국가균형발전 특별법」 등을 개정해 ‘균형발전’

의 정신을 희석시키고 지역발전위원회, 광역 · 지역발전특별회계, 지역발전 5개년 계획으 로 변경하였다. 공간 정책으로 초광역개발권(4+3벨트), 광역경제권(5+2), 기초생활권 (시 · 군)의 3차원 전략을 추진하였고, 광역경제권별로 1~2개의 대표산업을 선도산업으로 선정해 육성하였다. 대학과 연계해 해당 산업분야의 인재를 양성하도록 하였다. 사회간 접자본(Social Overhead Capital: SOC) 위주의 30대 선도 프로젝트, 첨단의료복합단지, 국제과학비즈니스벨트, 4대강 살리기 등 대형 프로젝트를 추진하였다.

세종특별자치시, 혁신도시 등 노무현 정부에서 착수한 대부분의 정책을 지속 추진하고,

3) 비수도권 지역이 차지하는 지역내총생산 비중은 2002년 51.3%에서 2005년 52.6%로 증가하고, 수출 비중은 60.9%에서 67.2%로 증가함.

기존 행정구역에서 벗어나 규모의 경제를 실현할 수 있는 광역경제권 개념을 제시해 관련 사업들을 기획 · 추진한 점, 지방소비세 · 지방소득세 신설, 지역발전특별회계(일부 계정)의 포괄보조금 제도 도입, 지역상생발전기금 신설 · 운영 등은 주요 성과로 꼽힌다. 그러나 광 역경제권 중심의 정책은 관련 사업 간의 유기적인 연계가 미흡하고, 광역경제권발전위원 회 등 추진체계가 원활히 작동하지 못해 성과 창출이 미약하였다.

4. 박근혜 정부: 63개 지역행복생활권

박근혜 정부는 ‘국민에게 행복을, 지역에 희망을’이라는 비전 아래 지역행복생활권 중심의 지역희망(HOPE) 프로젝트를 추진하였다. 광역 · 지역발전특별회계를 지역발전특별회계 로 변경하고, 특별회계에 대한 지역발전위원회의 의견 제시 권한을 강화하였다. 63개 지 역생활권을 구성하고 지방자치단체 간 연계 · 협력 사업, 시 · 도 주력산업, 15개 지역특화 발전 프로젝트, 경제협력권 육성 사업을 추진하였다. 지역발전위원회와 관계 부처는 공모 사업으로 지역행복생활권 선도 사업과 새뜰마을 사업을 추진하였다.

세종특별자치시와 혁신도시의 제1단계 사업을 대부분 마무리하고, 새뜰마을 사업 등을 통해 취약지역 소외계층의 지역발전 정책 체감도를 높였다는 점은 긍정적인 측면이다. 그 러나 수도권의 경제력 집중 심화, 지역의 일자리 위기에 선제적으로 대응하지 못한 점은

<표 2> 최근 3대 정부의 균형발전 정책

구분 노무현 정부

(2003~2007년)

이명박 정부 (2008~2012년)

박근혜 정부 (2013~2017년)

목표 전략

국가균형발전

•지역혁신체계 구축

•수도권 기능 분산

•지역산업 육성

지역경쟁력 강화

•광역경제권 육성

•기초생활권 발전

•초광역개발권 구상

생활체감형 지역발전

•지역행복생활권 구성

•지역경쟁력 향상

•연계·협력 강화

주요 사업

•세종특별자치시, 혁신도시

•지역전략산업(4+9)

•신활력 사업

•30대 선도 프로젝트

•광역경제권 선도산업

•4대강 살리기

•지자체 간 연계·협력

•지역희망(HOPE) 프로젝트

•지역특화발전 프로젝트

•지역행복생활권 선도 사업

•새뜰마을 사업

기본 공간 시·도,

시·군·구 행정구역+광역경제권(5+2)

지역행복생활권 (중추도시권, 도농연계권, 농·어촌권, 수도권 시범생활권)

핵심 재원 국가균형발전특별회계 광역·지역발전특별회계 지역발전특별회계

주요 조직 국가균형발전위원회 지역혁신협의회

지역발전위원회 광역발전위원회

지역발전위원회 시·도생활권발전협의회

부정적인 측면이다. 지역격차 완화와 지역경쟁력 강화에 대한 정책의 기본목표를 경시한 나머지 주로 지자체 수준의 소소한 삶의 질 향상을 위한 정책에 치중했다는 비판을 받았 다. 주요 추진 조직인 지역발전위원회와 시 · 도생활권발전협의회의 기능과 역할이 미약해 부처 간의 정책조정과 지역발전 지원에 한계를 보였다.

분권형 국가균형발전을 위한 정책과제

역대 정부는 각기 다양한 지역균형발전 정책을 추진하였으나 성과 창출이 미흡하였다. 역 대 정부의 정책 추진 사례 특히, 실패 경험에 기초해 문재인 정부의 ‘분권형 국가균형발전’

이 성공적으로 추진될 수 있는 조건과 정책과제를 도출하면 다음과 같다.

첫째, 국가균형발전의 헌법적 가치 강화와 「국가균형발전 특별법」 개정이 필요하다. 헌 법(제123조 2항)에서는 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다”라고 규정하고 있다. 대한민국이 분권국가임을 천명하게 될 분권형 개헌 시 경제부문 외에도 헌법 전문에 ‘국가의 균형발전 시책 의무 강화’를 골자로 하는 내용을 추 가하는 방안을 검토할 필요가 있다. 한편 지자체가 자율적으로 지역혁신협의회를 운영하 고 계획계약 제도를 통해 패키지형 균형발전 사업을 추진할 수 있도록 「국가균형발전 특 별법」을 개정해야 한다.

둘째, 지방재정 확대와 지역발전특별회계 개편이 필요하다. 현재 8대 2인 국세-지방 세 비율을 7대 3을 거쳐 장기적으로 6대 4까지 개선하기 위한 노력을 지속해야 한다. 지 자체 간의 재정격차 완화 및 균형발전을 위해 지방교부세율 상향 및 지역상생발전기금 확 대, 국고보조 사업 정비 등을

추진해야 한다. 지역발전특 별회계는 지역이 자율적으로 예산을 편성하고 사용할 수 있는 포괄보조 사업을 지속 확대해야 한다.

셋째, 분권형 균형발전 추 진체계 구축이 필요하다. 현 재는 중앙부처별 칸막이 지 원체계로 지역주도의 통합 적 정책 추진이 거의 불가능 한 실정이다. 노무현 정부 시

<그림 2> 분권형 국가균형발전의 정책과제

지방재정 확대와 지역발전특별회계

개편(재정분권과 지역 자율의 포괄보조금 확대)

분권형 균형발전 추진체계 구축 (시·도 자율의 지역혁신협의회를

중심으로 재편)

상향식 균형발전 정책 기획과 예산 편성(국민제안 공모제,

균형발전 상생회의) 국가균형발전의

헌법적 가치 강화와

「국가균형발전 특별법」

개정(제도적 기반 구축)

기에는 시 · 도별 혁신협의회를 통해 지역혁신을 추진하고자 하였으나, 지역의 다양한 혁 신 지원 기관들과 유리되어 제 구실을 못하였다. 이명박 정부 시기에는 광역경제권발전위 원회(사무국)가 있었으나, 광역 단위 혁신을 추진할 실행수단이 없었다. 박근혜 정부에서 는 시 · 도발전협의회가 있었으나 형식적인 조직이었다. 중앙부처 의존형 구조에서 탈피해 지자체 주도 특화발전의 강력한 실행력을 뒷받침하는 추진체계를 마련해야 한다. 예컨대, 시 · 도 자율의 혁신협의회를 중심으로 시 · 도발전연구원, 테크노파크(TP)정책기획단, 지 역사업평가단, 연구개발지원단 등을 연계시키는 방안을 검토할 수 있다.

넷째, 상향식 균형발전 정책 기획과 예산 편성이다. 지역의 문제와 정책 수요를 가장 잘 알고 있는 당사자는 지역주민이다. 역대 정부들은 5개년 계획 수립이나 일부 브랜드 사업 의 기획단계에서만 지역의 의견을 수렴하는 행태를 보였다. 정책 실패를 최소화하기 위해 서는 지역주민들로부터 아이디어를 수시로 제안 받아 지역이 실제로 원하는 사업을 추진 해야 한다. 현장 의견수렴 및 중앙-지방 협력을 위한 정례적 소통채널로 ‘균형발전 상생 회의’를 제도화해야 한다. 주민생활과 밀접한 국가균형발전특별회계 예산의 편성방향 심 의 시 국민참여예산 제도를 도입해 운영하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

참고문헌

국가균형발전위원회. 2004. 국가균형발전의 비전과 전략. 서울: 동도원.

국정기획자문위원회. 2017. 국정운영 5개년 계획, 7월 19일. 발표자료.

최윤기, 한표환, 박양호, 이원호, 김경수, 박봉용. 2004. 국가균형발전 특별법 해설집. 서울: 산업연구원.

04

배준구 | 경성대학교 행정학전공 교수(jgbae@ks.ac.kr)

프랑스의 분권형 균형발전 정책

지역균형발전 정책과 제도의 변천

프랑스 지역균형발전 정책은 제2차 세계대전 이후 파리에 인구와 산업 집중이 심화되면 서 1950년 국토정비 전담부서가 신설되고, 국토정비 정책이 수립되었다. 1955년 파리와 지방 간의 불균형 시정에 초점을 두고 파리권 입지를 규제하기 위해 사무실 등을 제한하 는 아그레망(Agrément) 제도와 1960년 과밀부담금 제도가 도입되었다. 1963년에는 범부 처 지역발전 정책 전담기구인 국토균형청(DATAR)이 설치되어 균형발전 정책이 강화되 었다. 국토균형청은 1964년에 지방의 주요 도시를 집중 육성해 파리에 대응하는 도시를 발전시키는 균형도시(Métropoles d’équilibre) 정책, 1967년에 제3차 산업지방분산계획, 1973년에 중소도시육성 정책, 1980년에 테크노폴 정책 등을 추진하였다.

지역균형발전 정책은 1982년 지방분권이 실시되면서 획기적으로 전환되었다. 1982년 레지옹이 지방자치단체로 승격되면서 지역계획 권한이 확대되고, 「계획의 개혁법」(1982년

<표 1> 프랑스 지역균형발전 정책과 제도 변천

구 분 주요 정책 및 제도 도입

지방분권 이전

1950년(국토정비 정책 수립), 1955년(아그레망), 1960년(과밀부담금), 1963년(국토균형청 설치), 1964년(균형도시 정책), 1967년(제3차 산업지방분산 계획), 1973년(중소도시육성 정책), 1980년(테 크노폴 정책)

지방분권 이후

1982년(지방분권 실시), 1984년(계획계약제, 산업재전환 정책), 1991~2005년(공공기관 지방이전 정책), 1999년(지속가능한 국토정비·발전기본법), 2000년(도시연대·재생법), 2003년(지방분권 개헌), 2004년(경쟁거점 정책), 2009년(기업클러스터 정책), 2010년(지방자치단체개혁법), 2014년 (대도시연합승인·지역공공사업현대화법), 2015년(레지옹 22개를 13개로 통합, 신지역조직법)