special issue
최근 국가균형발전과 지역산업 경제발전을 위한 새로운 정책 프레임으로 초광역권 지역산업 육성전략이 논의되고 있다. 초광역권이라는 단어에서 확인할 수 있듯이, 초 광역권 지역산업 육성전략은 정책 공간 단위의 확대에 초점을 맞추고 있다. 유연하게 확대된 정책 공간 단위를 기초로 지역산업의 도약을 지원하려는 의도이며, 그 근저에 는 정책 공간의 확대를 통해 지역산업의 발전역량을 더 많이 확보할 수 있다는 규모 의 경제에 대한 믿음이 존재한다. 초광역권 지역산업전략은 기존 시·도 중심의 산업 정책에서 추진된 정책 공간의 한계를 체감하면서 비롯된 측면을 반영하기도 한다. 또 한, 지역산업발전의 한계를 극복하는 과정에서 더 넓은 공간에서 가능성을 찾고자 하 는 노력들이 초광역권 지역산업 육성전략의 추진으로 이어졌다고 할 수 있다.
그러나 이러한 초광역권 지역산업 육성전략이 당위성만을 갖는 것은 아니다. 분명 우려의 견해도 존재한다. 초광역권 단위에서 지역산업 육성정책을 추진할 경우 시·
도내 산업발전 대상 공간이 모호해질 수 있다. 정책 공간이 확대될수록 어느 지역이 산업발전의 거점지역으로 발전할 것인가에 대한 불확실성이 커지기 때문이다. 불확 실성은 지역의 산업발전역량을 분산시키고 속도를 지연시킨다. 이러한 이유로 기존 지역산업 발전전략은 정책 공간 단위와 행정 공간 단위를 일치시켜왔다. 산업발전정 책의 핵심전략인 혁신 클러스터 전략이 시·도 공간을 중심으로 추진된 이유이기도 하다. 지역산업정책을 통해 혁신이 창출되어 산업발전에 지속적으로 영향을 미치는 공간이 특정화되지 않는다면 클러스터 형성을 더욱 어렵게 만들 수 있다는 우려가 있 기 때문이다.
그럼에도 불구하고, 현 지역산업경제 상황은 산업구조 전환이 필요한 시점이라는 점을 분명히 제시하고 있다. 중요한 것은 지역산업경제의 문제점을 정확히 인지하고 초광역권 지역산업 육성전략이 어떤 문제를 해결해야 하며, 정책적으로 무엇이 필요
초광역권 지역산업 육성전략 추진 방향에 대한 제언
이상호 산업연구원 지역산업 · 입지실장 ([email protected])
머리말
지역산업경제의 현황
지역경제성장률은 2000년대 이후 지속적으로 하락하였다. 하락세는 2010년 이후 더 욱 심화되었고, 2020년까지 성장 반등을 위한 모멘텀(momentum)을 확보하지 못했 다. <표 1>에서 볼 수 있듯이 2000년대 비수도권 경제성장률은 연평균 4%대를 기록 하였지만, 2010~2015년 중에는 연평균 2.6%로 하락하였으며, 2015년 이후부터는 연평균 1%로 하락하였다. 이러한 하락세는 수도권 경제성장률 추이와 대조를 이룬 다. 수도권의 경제성장률도 점진적으로 하락하였으나, 동 지역의 경제성장률은 2015 년 이후에도 3%대를 유지하였다. 이로 인해 수도권-비수도권 간의 성장 격차는 더욱 확대되었다.
비수도권 지역의 장기간 성장 부진에는 제조업과 서비스업 부문의 생산성 하락이 크게 작용하였다. 지역산업경제의 생산성은 2000년대 말까지 증가세를 유지하였으 나, 2010년 이후 감소세로 전환되었다. 지역경제의 생산성 향상은 특정 산업의 기 술적 변화를 통해 이루어지지만 저생산성 산업에서 고생산성 산업으로의 물적·인 적 자원 간 이동을 통해 이루어지기도 하는데, 지역경제는 반대의 현상이 나타났다.
제조업의 생산성 감소가 확대되면서 지역제조업의 인적 자원이 서비스업으로 이동 하였지만, 서비스업 생산성 역시 감소함으로써 전체 지역경제생산성이 저하되었다.
이와 같은 전반적인 생산성의 저하는 곧 노동에 대한 소득 저하나 일자리 감소를 의 미하기 때문에, 인적 자원은 제조업-서비스업 간 이동뿐만 아니라 수도권-비수도 권 간 이동 요인으로 작용하였다. 비수도권 지역인구는 2015년 공공기관 이전 등에 힘입어 한때 3만 명대의 순 유입을 기록하였지만, 2019년 8만여 명이 수도권으로 이동하였다.
장기간에 걸친 생산성의 하락은 지역의 인적·물적 자산을 축소시켰고, 수도권으 로의 인구이동 외에도 지역 투자는 저조하였다. 이로 인해 생산성 있는 분야를 폭넓 게 발전시키거나 관련 분야로 자원을 이동시킬 수 있는 지역경제의 기제가 점차 소멸 되었다.
구분 기간
2001~2005년 2006~2010년 2011~2015년 2016~2020년 표 1 수도권과 비수도권의 GRDP 성장률 추이(기간별 연평균)
자료: 통계청 국가통계포털(https://kostat.go.kr/portal/korea/index.action) 각 지역계정.
수도권 5.20% 4.65% 3.43% 3.03%
비수도권 4.73% 4.04% 2.59% 1.03%
성장률 격차 0.47%p 0.60%p 0.84%p 2.00%p
지역산업경제의 장기 성장 부진은 산업구조 전환 압력에 따른 인적·물적 자원의 이 동 기반이 부족한 데 따른 결과다. 혁신 관련 기관이나 기업 등 지역경제의 발전역량 과 활동 저하가 지역경제의 역동성과 생산성을 약화시켰기 때문이다.
발전역량의 저하는 1990년대 이후 산업성장 기반에 지속적인 변화가 있었음에도
기간 지역 제조업
순노동생산성 노동 투입 변화
서비스업 순노동생산성 노동 투입 변화 표 2 권역별 제조업과 서비스업의 노동생산성 증가율 추이
주: 노동생산성 요인 분해는 shift-share decomposition 방식을 이용함. 전체 노동생산성은 제조업 노동생산성의 변화 (초기 제조업 노동생산성×노동 비중(투입)의 변화 + 초기 제조업 노동 비중×제조업 노동생산성의 변화)+서비스업의 노동생산성 변화(초기 서비스업 노동 생산성×노동 비중(투입)의 변화 + 초기 서비스업 노동 비중×서비스업 노동생 산성의 변화)와 두 산업 간의 교차 변화에 의해 변화하는 것으로 분해함.
자료: 김선배, 이상호, 서정현 외 2021 자료 재인용.
2001~2005년
수도권 5.8 -9.7 7.1 10.9
동남권 7.9 -8.8 6.5 3.3
대경권 10.8 -7.3 5.8 3.4
호남권 4.1 1.0 10.9 0.7
충청권 5.7 2.9 9.3 -4.1
강원제주권 0.9 -2.8 8.7 3.1
2006~2010년
수도권 8.7 -23.2 0.8 14.9
동남권 4.7 -5.5 3.5 0.1
대경권 6.4 -10.0 3.1 1.0
호남권 2.3 -2.9 5.0 -6.9
충청권 6.7 -2.9 3.8 -3.0
강원제주권 1.5 -2.0 7.0 -2.8
2011~2015년
수도권 1.4 0.2 -1.8 3.4
동남권 -3.1 0.4 2.9 -1.7
대경권 -2.0 3.2 2.0 -2.7
호남권 -3.1 2.1 0.3 -2.6
충청권 -2.3 5.3 -1.4 -3.7
강원제주권 0.0 1.3 0.7 -2.0
2016~2019년
수도권 0.7 -4.5 0.8 3.1
동남권 0.3 -13.6 -0.1 9.8
대경권 -0.1 -12.1 -0.2 8.5
호남권 0.1 -8.2 0.2 4.7
충청권 0.6 -4.5 -0.2 1.7
강원제주권 0.1 -1.6 0.0 2.0
(단위: %)
경제환경 변화에
대한 대응역량
저하
업 내 보급을 통해 급속도로 변화하고 있기 때문이다. 대표적으로 온라인 플랫폼 경 제의 대두로 인한 변화가 산업구조 변화를 이끌고 있는 형상이다. 플랫폼 경제의 부 상은 오프라인 시장에서의 내구재 투자를 급격히 축소시켰다. 예를 들어, 호텔업종 에서 에어비앤비와 같은 플랫폼의 등장으로 호텔사업의 투자축소를 가져왔다. 이는 사실상 가구 감소와 같은 경제적 충격으로 작용했다. 또한, 최근 기술의 변화는 특 정 업종이 요구하는 공간의 범위를 축소시켰다. 업종별 요구 공간의 축소는 단순히 노동자의 축소뿐만 아니라 공간에 수반되는 내구재의 수요를 함께 축소시켰다. 예를 들어, 무인점포점은 노동력의 축소뿐만 아니라 공간축소와 함께 수반되는 내구재에 대한 투자를 축소시켰다. 물류유통업의 온라인 사업 확대 역시 오프라인 매장의 축 소를 불러일으켰고 내구재의 소비를 축소시키는 결과를 낳았다. 이러한 전 세계적인 기존 내구 소비재의 축소는 결과적으로 제조업 분야의 소비와 투자를 축소시켰다.
즉, 지역제조업의 기반이 되는 기존 산업 분야에서의 경제적 수요축소 흐름이 장기 간 지속되어왔다.
반면에 전체 경제생산성 제고에 기여한 정보통신업과 연관 산업, 정밀기기, 의료 및 바이오산업, 물류산업 등은 지속적으로 성장해왔다. 특히 정보통신업을 중심으로 플랫폼 내에 진입한 산업이나 이와 연관된 산업들의 발전은 2010년대 이후 산업구조 변화의 중심이 되었다. 정보통신 서비스가 기업생산성 향상에서 중심을 차지하는 가 운데, 이를 구현할 수 있는 연관 제조업 등이 이전 기간에 비해 더욱 활발한 움직임을 보였다. 의료 및 바이오산업, 물류산업도 정보서비스업의 확대로 더욱 생산성이 높아 졌으며, 데이터의 축적, 인구구조 변화, 인적 자본의 심화 등으로 수요 기반이 확대되 면서 크게 확장되었다.
이와 같이 글로벌 산업경제 환경 변화가 지속되었음에도 지역경제에서 지식 기반 제조업과 서비스업에 대한 비중은 오히려 낮아졌다. 지식 기반 산업이 중요한 이유는 단순히 성장산업이라는 측면 이외에도 해당 산업이 산업발전의 역량을 의미하기 때 문이다. 지식 기반 산업 내 구성산업들은 제품을 특정화하기 어렵고, 매우 세분화된 제품들이 존재하는 관계로 자원 간 이동에 유리한 특징을 가지고 있다. 이는 해당 산 업 내에서 산업 내 활동의 생산성을 확보할 수 있는 부분이 크다는 것을 의미한다. 산 업 자체가 경쟁력 확보를 위한 제품 차별화 가능성이 큰 영역이어서 산업 내 자원 배 분의 역동성이 다른 산업에 비해 크고, 요소기술을 포함하고 있어 다른 산업과의 융 합가능성 역시 크다. 따라서 지식 기반 산업의 비중이 높아질수록 높은 생산성을 가 진 산업의 발견가능성이 높아지며, 다양한 산업의 발전이 가능하다. <표 3>과 같이 수도권과 비수도권 간 산업 다양성의 차이와 낮은 변화 수준은 낮은 지식 기반 산업 비중에 따른 낮은 산업발전역량의 결과이며, 향후 높은 생산성을 가진 산업으로 자원 이 이동할 수 있는 산업적 범위가 낮다는 것을 보여준다.
산업발전역량은 산업 내에 포함된 전문화되고 세분화된 요소기술 여부와 산업적 다 양성 및 연계가능성 등 혁신의 가능성과 관련이 있다. 이러한 역량의 차이로 인해 그동안 지역경제는 특정 산업을 육성해왔지만, 지역의 산업구조를 개편할 수는 없 었다. 새로운 산업에 대한 육성지원을 통해 특정 기업군이 성장하더라도 유사한 기 술을 가지고 있어 모방 진입할 수 있는 다른 기업들이 없었고, 차별적인 제품을 개 발하려는 기업들도 많지 않아 소수기업의 성장이 다른 기업들로 확대되지 못했기 때문이다. 제한된 성과 확산은 소수기업들의 기술개발이 사회적으로 확장되거나 가 속화되지 못하는 등 역내 축적되는 메커니즘을 형성하지 못했다. 지역 내 혁신지원 기관들이 기업의 성과 제고와 확산을 위한 기술지원 및 기업 간 기술 간극을 지원해 왔지만, 특정 소수기업만을 위한 차별적 지원에 대한 성과의 불확실성과 기업 발견 에 대한 어려움은 제한적인 공통의 요소 기술지원에 집중하도록 만들었다. 이러한
산업발전역량 제고를 위한 초광역권 산업 육성 전략 방향
표 3 수도권과 비수도권의 상대적 산업 다양성 지수 산출결과주)
주: 상대적 다양성 지수
I는 업종, j는 지역업종군, 는 j 지역업종군 종사자, 는 j 지역업종군 내 I 업종 종사자, 업종군은 주력, 지식 제조, 지식 서비스, 2단위 기준으로 전국 사업체 조사를 이용함.
자료: 산업연구원 2021, 자료 재인용.
구분 2010년 2013년 2019년
수도권 6.44 6.32 6.29
비수도권 3.92 3.87 4.10
1.1 0.0 0.1 전국 수도권 충청권 호남권 동남권 대경권 강원 제주 100.0
80.0
60.0 40.0 20.0 0
1995년 2019년 100.0
100.0
61.9 54.3
10.9 19.3
2.5 4.5
13.310.810.6 9.9 0.8 그림 1 전국 대비 지식 기반 제조업주) 비중
주: 지식 기반 제조업은 전자정보기기, 반도체, 메카트로닉스, 정밀화학, 생물산업, 정밀기기, 신소재, 환경, 항공우주 등을 포함함.
자료: 산업연구원 2021, 자료 재인용.
주: 지식 기반 서비스업은 출판·영상·방송통신 및 정보 서비스업, 금융 보험업, 부동산업 및 임대업, 사업 서비스업 등임.
자료: 산업연구원 2021, 자료 재인용.
전국 수도권 충청권 호남권 동남권 대경권 강원 제주 100.0
80.0
60.0 40.0 20.0 0
1995년 2019년 100.0
100.0
57.3 65.4
8.4 8.3 8.0 6.515.0 10.8 7.96.0
2.4 2.0 1.1 0.9 그림 2 전국 대비 지식 기반 서비스업주) 비중
(단위: %) (단위: %)
는 기업으로 이동하지 못했다.
초광역권 지역산업 육성전략이 추구해야 할 정책적 방향성은 여기에 있다. 전략산 업 내 기업들의 성장뿐만 아니라 연관된 새로운 산업이 발전할 수 있는 체계를 마련 해야 한다. 전문화되고 다양한 산업요소 기술을 지역 내에서 활용할 수 있거나 개발 할 수 있도록 혁신지원기관들의 활동 폭을 확대해야 한다. 이를 통해 혁신지원기관들 의 혁신역량이 축적될 수 있는 기제를 확보해야 하며, 혁신지원기관을 통해 차별적인 혁신지원 활동이 산업 활동으로 구현될 수 있도록 다양한 정책 대상 기업들을 확보해 야 한다. 이러한 점에서 초광역권은 보다 유연한 공간 범위에서 다양하고 전문적인 요소기술을 활용할 수 있는 체계를 갖추기 위한 충분조건으로 보인다.
초광역권 지역산업 육성전략은 확대된 공간 범위에서 혁신역량의 연계와 융합을 통해 시·도 공간의 혁신역량 활용을 확대시키는 전략이다. 이는 초광역권이라는 추 상적인 공간의 산업 육성전략이라기보다는, 시·도내 산업 육성을 강화하는 전략임 을 의미한다. 결국 초광역권 지역산업 육성전략은 시·도산업 발전전략이 상호 융합, 연계될 수 있는 정책으로 구성되어야 한다. 예를 들면, 초광역 지역산업 육성전략은 A 시·도내 대학기술역량을 실현할 수 있는 다수의 기업이 있는 B 시·도에서 찾을 수 있도록 정책 프레임이 설계되어야 한다. B 시·도내 기업들의 모방 진입 등을 통 해 산업을 발전시키는 과정이 A 시·도의 인재 및 기술역량을 지속적으로 활용할 수 있는 기제로 작용할 수 있을 것이다. 즉, A 시·도는 대학 등 혁신기초역량이 확대되 는 가능성을 확보하게 되고, B 시·도내 기업들과 연관된 산업의 발전을 도모할 수 있는 기반을 확보할 수 있을 것이다. A, B 시·도지역에서의 혁신 기반과 다양한 기 업발전을 통해 사업 발견 및 직업 탐색비용이 낮아지면서 해당 산업이나 연관 산업의 인적·물적 자본들이 유입되는 유인을 가지게 될 것이다.
따라서 초광역권 지역산업 육성이 효율적으로 추진되기 위해서는 초광역권 지역산 업 육성전략이 통합적인 핵심전략산업 육성정책이어야 할 것이다. 즉, 초광역권 협력 을 통해 지역 내 다양한 혁신역량을 충분히 활용할 수 있는 초광역권 핵심전략산업의 육성이 필요하다. 초광역권 핵심전략산업이 지역 내 혁신기관들(대학, 연구소, 혁신 촉진기관 등)의 역량을 지속적으로 활용하기 위해서는 시·도산업 육성전략과 연계 되어 있어야 한다. 이를 통해 초광역권 내 혁신기관들의 혁신역량도 제고 및 축적이 가능하고, 향후 다양한 사업들을 발견할 수 있는 또 다른 기반으로 작용할 수 있다.
따라서 핵심전략산업의 구성요소가 중요하고, 이를 사업으로 추진할 경우 초광역권 내 혁신기관들이 지속적으로 활용 가능한지에 대한 여부는 더욱 중요하다.
추가적으로, 확대된 공간 범위를 대상으로 혁신 기반뿐만 아니라 혁신 분야를 발굴 하는 체계를 확립하는 전략이 필요하다. 여기에는 혁신의지를 가진 기업을 확인하여 지원하는 체계나 필요 혁신 분야를 지속적으로 확인할 수 있는 체계가 요구된다. 초 광역권 지역산업 육성전략을 추진할 시 성장경로를 고려한 전략적인 접근도 필요한
그림 2 전국 대비 지식 기반 서비스업주) 비중
데, 지역경제 현황, 점진적인 산업발전의 경로, 대부분을 차지하고 있는 기존 산업구 조 내 종사자 등을 고려한 목표 설정이 바로 그것이다. 비약적인 산업목표는 경제구 조와 괴리가 있을 뿐만 아니라 불확실성이 주는 위험이 존재한다. 따라서 혁신역량의 크기만큼 비약적인 발전을 목표로 하기보다는, 현재 산업발전 구조에 기반한 핵심전 략산업을 중심으로 신성장산업의 기반을 육성하는 성장경로형의 설계방식으로 추진 될 필요가 있다.
참고문헌
김선배, 이상호, 서정현, 유이선, 배진원, 오정현, 허문구 외. 2021. 경제환경 대전환 시대의 지역산업경제 정밀진단 과 정책개편방안. 세종: 산업연구원.
산업연구원. 2021. 2021년 균형발전 통계분석과 비교지표의 갱신 및 보급 대구: 한국산업기술평가관리원.
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De Loecker, J., Eeckhout, J., and Unger, G. 2020. The rise of market power and the macroeconomic
