도시재생사업에 있어서 문화경관의 보존과 활용 연구 -

- ｢경관법｣과 문화영향평가를 중심으로 -

1)노시훈^*

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 문화경관의 기준과 문화영향평가의 방법

Ⅲ. 문화경관 인식 및 보존․활용 현황

Ⅳ. 문화경관 보존․활용 방안

Ⅴ. 결론

<국문초록>

문화경관은 유네스코 세계유산위원회가 1992년에 ‘세계유산 문화경관’ 개념을 채택하면서 세계적 관심의 대상이 되었고 이후 많은 나라․지역이 법령이나 협약을 통해 문화경관을 보호하려 하고 있는데, 우리나라는 그러한 수준으로 문화경관의 보존․활용을 하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 도시재생사업은 문화경 관을 훼손하거나 사라지게 할 수도 있고 그에 대한 관심을 불러일으키고 예산을 투입하게 할 수 있다는 점에서 그 보존과 활용에 위기이자 기회가 될 수 있다. 따라서 본고에서는 2016년과 2017년에 우리나라에서 이루어진 도시재생사업에 대한 문화 영향평가를 통해 문화경관의 인식․보존․활용 현황을 분석하고, 도시재생사업을 수행할 때 이 경관을 보존․활용하는 방안에 대해 고찰하였다. 그 결과 우리나라의 문화경관 인식․보존․활용은 매우 미흡하며, 그 보존․활용을 위해서는 ｢경관법｣

등 관련 법령에 문화경관 개념 도입․확대가 필요하고, 문화영향평가에서 부정적 영향에 대한 평가, 사전 평가, 정책대안 제시에 주력해야 한다고 결론지을 수 있었다.

주제어 : 문화경관, 도시재생사업, 문화영향평가, 경관법, 문화재보호법

* 전남대학교 문화전문대학원 교수

Ⅰ. 서론

‘사람의 손을 더하지 아니한 자연 그대로의 지리적 경관’을 뜻하는 ‘자연 경관(natural landscape)’과 달리 ‘자연 경관에 인간의 영향이 가하여져 이 루어진 경관’(국립국어원 뺷표준국어대사전뺸)을 의미하는 ‘문화경관(cultural landscape)’이 세계적 관심의 대상이 된 것은 1980년대부터 유네스코(UNESCO : United Nations Educational Scientific and Cultural Organization) 세계유 산위원회(World Heritage Committee)가 경관을 인간과 자연의 상호작용의 결과로 보고 그것을 보호하기 위한 논의를 시작하고 1992년 12월에 미국 산타페에서 열린 제16차 회의에서 ‘세계유산 문화경관(world heritage cultural landscapes)’의 개념을 채택하면서부터이다. 원래 문화경관이라는 용어는 독 일의 지리학자인 오토 슐뤼터(Otto Schlüter)가 1906년 지리학을 ‘경관학 (Landschaftskunde)’으로 정의하고 경관을 인간에 의한 변화가 포함되기 전 경관인 ‘원경관(Urlandschaft)’과 인간의 문화에 의해 만들어진 경관인 ‘문 화경관(Kulturlandschaft)’으로 나눈 데서 비롯되었다.¹⁾ 이 개념을 발전시 킨 이는 미국의 지리학자인 칼 오트윈 소어(Carl Ortwin Sauer)인데, 그는

“문화경관은 어떤 문화 집단이 자연 경관을 가지고 만든 것”으로, “문화는 행위자이고, 자연 지역은 매체이며, 문화경관은 그 결과”²⁾라고 정의하였다.

그 개념은 이후 여러 학자들의 재정의를 거쳐 세계유산위원회의 1992년 정 의에 이르게 되는데, 이때 문화경관은 ‘자연과 인간의 합작(combined works of nature and of man)’을 잘 보여주는 ‘문화재(cultural properties)’³⁾로 정의된 다. 2018년 10월 현재 세계유산으로 등록된 문화경관은 98개(문화유산 90

1) Geoffrey J. Martin, All Possible Worlds : A History of Geographical Ideas (4th ed., New York : Oxford University Press, 2005), pp.175-177.

2) Carl Ortwin Sauer, Land and Life : A Selection from the Writings of Carl Ortwin Sauer (Berkeley : University of California Press, 1963), p.343.

3) UNESCO, Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention (Paris : UNESCO World Heritage Centre, 2015), p.11.

개, 자연유산 0개, 복합유산 8개; 현재 이 목록에 등록된 우리나라의 문화경 관은 없음)로 전체의 9.0%를 차지하고 있다.⁴⁾이처럼 문화경관이 세계유산 으로까지 그 가치를 인정받는 것은 그것이 “물리적 제약과 자연 환경에 의 해 주어지는 기회의 영향, 그리고 외적이면서 내적인, 연속적인 사회적․경 제적․문화적 힘의 영향 아래에서 인간 사회의 발전과 오랜 시간 동안의 정착”⁵⁾을 잘 보여주기 때문이다.

위와 같은 중요성 때문에 유네스코 외에도 많은 나라․지역이 국가적․지 역적 차원의 법령이나 협약을 통해 문화경관을 보호하려 하고 있다. 그 대표 적인 예가 유럽평의회(Council of Europe)가 2000년에 이탈리아 피렌체에서 채택한 ｢유럽경관협약(European Landscape Convention)｣인데, 모든 당사국 의 영토에 적용되는 이 협약은 “경관 보호․관리․계획을 촉진하고 경관 관련 문제들에 대한 협력체를 조직”⁶⁾하는 것을 목적으로 하고 있다. 유네스코의 문화경관에 유럽의 경관들이 특히 많이 등재되어 있는 것은 이러한 유산에 대한 이 지역의 인식이 높을 뿐만 아니라 이 협약과 같은 제도적 토대가 마련되어 있기 때문이다.⁷⁾또한 일본은 “일찍이 이러한 국제적 동향을 파악 한 나머지 경관법의 제정(2004)과 문화재보호법의 개정(2004)을 통하여 경관 또는 문화경관의 보호와 관리의 수준을 향상시키려고 노력해 오고 있다.”

그러나 우리나라는 “비록 경관법(2005)이 입법화되기는 하였지만 그 범위와 대상이 제한적인 까닭에 국제적 기준에 적합한 수준으로 경관 또는 문화경관 의 보호와 관리를 실행하지 못하고 있다.”⁸⁾ 게다가 우리나라의 중앙부처와

4) World Heritage Committee, World Heritage List, http://whc.unesco.org/en/list/

(accessed December 10, 2018); Cultural Landscapes, http://whc.unesco.org/en/culturall andscape/(accessed December 10, 2018).

5) UNESCO, Op. cit., p.11.

6) Council of Europe. European Landscape Convention (Council of Europe, 2000), p.3.

7) 유네스코한국위원회, 뺷세계유산: 새천년을 향한 도전뺸, 유네스코한국위원회, 2010, 214면.

8) 류제헌, ｢경관의 보호와 관리를 위한 법제화 과정 : 국제적 선례를 중심으로｣, 뺷대한지 리학회지뺸 48(4), 2013, 576면.

지자체에서 수행한 많은 경관사업은 지역적 정체성과 특성을 반영한 문화경 관사업보다는 도시환경 정비․개선을 위한 사업으로 그치는 경우가 많다는 문제점을 안고 있다.

이러한 상황에서 “도시 인구의 증가나 산업 기술의 발달로 이미 만들어 진 도시 환경이 그 구실을 제대로 할 수 없게 되어 가는 것을 막고, 변화에 계속 적응할 수 있도록 계획적으로 개선하는 사업”(국립국어원, 뺷표준국어 대사전뺸)을 뜻하는 ‘도시재개발’ 또는 ‘도시재생’ 사업(이하 ‘도시재생사업’) 은 문화경관의 보존과 활용에 위기이자 기회가 될 수 있다. 사업 과정에서 경제적 이유 때문에 기존 경관을 표준화․획일화여 전통적인 경관이 사라 지게 함으로써 해당 지역의 장소성과 역사성을 훼손할 수 있다는 점에서 위기이고, 사업을 계기로 그동안 방치되어온 경관에 대한 주의를 환기시키 고 그 보존 또는 활용에 예산을 투입하도록 할 수 있다는 점에서 기회라고 할 수 있다. 특히 세계유산 문화경관의 기준이 되는 탁월한 가치를 갖지 못 하여 큰 관심을 받지 못했으나 고유의 특성을 담고 있어서 지역적 가치가 높은 문화경관은 대규모 사업들에 더 많은 영향을 받을 수 있기 때문에 이 러한 경관에 도시재생사업은 더 큰 위기이자 더 큰 기회가 될 수 있다.

이러한 위기를 막고 기회를 이용하도록 해줄 수 있는 것 가운데 하나가

‘문화영향평가(cultural impact assessment)’이다. 이 평가는 “국가나 지방 자치단체가 각종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가하여 긍정적 영향을 강화․확산시키고 부정적 영 향을 최소화할 수 있는 방안을 제시함으로써 문화적 가치가 사회적으로 널 리 확산될 수 있도록 하기 위한 제도”⁹⁾로서 2013년 12월에 ｢문화기본법｣이 제정되면서 그 제5조 제4항에 규정되었는데¹⁰⁾, 그 평가지표 가운데 하나가

9) 문화체육관광부․한국문화관광연구원, 뺷2017년 문화영향평가 종합평가 보고서뺸(문화 체육관광부, 2017), i면.

10) “｢문화기본법｣ 제5조(국가와 지방자치단체의 책무) 제4항 국가와 지방자치단체는 각 종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가

‘문화유산 및 문화경관에 미치는 영향’이어서 국토교통부 등의 주요 도시재 생사업이 이에 따라 평가될 수 있기 때문이다.

이에 따라 본 연구에서는 먼저 실제로 우리가 보존․활용해야할 문화경관 의 기준이 무엇인지를 ｢세계유산협약｣, ｢유럽경관협약｣, 일본의 ｢경관법｣과

｢문화재보호법｣, 그리고 우리나라의 ｢경관법｣ 등을 통해 살펴보고 도시재생 사업을 수행할 때 문화경관을 평가할 수 있게 해주는 문화영향평가의 방법을 알아본 뒤, 2016년과 2017년에 이루어진 도시재생사업 문화영향평가를 통해 우리나라의 문화경관 인식․보존․활용 현황을 분석하고자 한다. 본 연구의 목적은 이를 통해 우리나라에서 도시재생사업을 수행할 때 문화경관, 특히 탁월한 가치는 떨어지나 지역적 가치가 큰 문화경관을 보존․활용하는 방안 에 대해 ｢경관법｣과 문화영향평가를 중심으로 고찰하는 데 있다.

Ⅱ. 문화경관의 기준과 문화영향평가의 방법

1. 문화경관의 기준

뺷세계유산협약 운영지침(Operational Guidelines for the Implementation

of the World Heritage Convention)

‘결합 문화경관(associative cultural landscape)’의 세 범주로 구분하고¹²⁾, 다 른 세계유산처럼 다음과 같은 평가기준¹³⁾의 하나 이상에 해당되는, ‘탁월한

(이하 이 조에서 ‘문화영향평가’라 한다)하여 문화적 가치가 사회적으로 확산될 수 있도 록 하여야 한다.”

11) 이는 다시 ‘잔존 또는 화석 경관(relict or fossil landscape)’과 ‘지속 경관(continuing landscape)’으로 나누어진다.

12) UNESCO, Op. cit., p.72.

13) Ibid., pp.16-17.

보편적 가치’(Outstanding Universal Value)를 갖는 것이어야 한다고 보았다.

(ⅰ) 인간의 창의적 재능이 드러난 걸작

(ⅱ) 상당 기간 혹은 세계의 문화 영역 내에서 건축, 기술, 기념물, 도시계획 혹은 경관 디자인의 발전에 관한 인간 가치의 중요한 상호작용을 잘 보여 주는 것

(ⅲ) 살아 있거나 혹은 사라져버린 문화적 전통 혹은 문명의 독특하고도 뛰어 난 증거

(ⅳ) 인간 역사에서 중요한 단계를 보여주는 건물 유형이나 건축적, 기술적 조합 혹은 경관 등의 탁월한 사례

(ⅴ) 전통적인 인간 정주나 토지 사용, 해양 사용의 탁월한 사례로서 특히 돌 이킬 수 없는 변화의 충격으로 취약해진 문화, 문명 혹은 인간과 환경 간 의 상호작용을 보여주는 것

(ⅵ) 유무형의 탁월한 가치를 지닌 행사나 살아있는 전통, 사상, 신념 혹은 예술 작품이나 문학작품과 직접적으로 또는 가시적으로 연관된 것(위원회는 이 기준이 다른 기준들과 병행 적용되는 것이 바람직하다는 관점을 가지고 있다.)

(ⅶ) 뛰어난 자연의 아름다움과 미적 중요성을 지닌 특급 자연현상이나 지역 (ⅷ) 생명의 기록이나 지형발달에서 의미 있는 지질학적 과정이나, 중요한 지형 학적 또는 지문학적 특징 등 지구 역사의 주요 단계를 보여주는 탁월한 사례

(ⅸ) 육상, 담수, 연안 및 해양 생태계와 동식물 군집의 변천 및 발달 과정에서 중요한 현재 진행 중인 생태학적, 생물학적 과정을 보여주는 탁월한 사례 (ⅹ) 과학이나 보존의 관점에서 탁월한 보편적 가치를 지닌 위협받는 종들의

경우를 포함하여 생물다양성의 현지 보전을 위한 중요한 자연 서식처

그러나 위와 같은 평가기준은 매우 높은 수준을 요구하는 것이어서 이대 로라면 문화경관의 범위가 매우 좁아질 수밖에 없으며, 나름의 가치가 있는 경관이 제외될 수 있다.

문화경관 가운데에는 ‘명확하게 정의된 지리적․문화적 지역에 대한 대표성’

과 ‘그 지역의 본질적이고 뚜렷한 문화적 요소들을 설명할 수 있는 가능성’을 가 지고 있음에도 불구하고 세계유산 문화경관 선정의 토대가 되는 ‘탁월한 보편적 가치’와는 거리가 있는 보잘것없는 경관, 그리고 거의 사라질 위기에 처해 그 흔 적이 미미한 지역 경관들이 있다. 이러한 경관들은 지역에 대해 다양한 의미 기 능을 함에도 불구하고 보편적 탁월함이 없어 덜 주목을 받고 그로 인해 방치될 가능성이 크기 때문에 세계유산이 될 수 있는 문화경관보다 오히려 보존 필요성 이 더 크다고 할 수 있다.¹⁴⁾

반면 ｢유럽경관협약｣은 제1조에서 경관을 “자연적 요소나 인간적 요소의 작용과 그것들 간의 상호작용의 결과로 나타나는 특성을 갖는, 주민이 인식 한 어떤 지역”¹⁵⁾이라고만 정의할 뿐 어떤 평가기준이나 범주를 두고 있지 않기 때문에 위와 같이 ‘탁월한 보편적 가치’와는 거리가 있는 경관이라도 뚜렷한 지역성을 갖는다면 보존의 대상으로 삼을 수 있다. 게다가 “경관을 가치에 대한 판단 없이, 즉 빼어난 풍경에 대한 이해관계 없이 정의”하고 있는 이 협약은 “경관에 대한 엘리트주의를 포기함으로써 빼어난 경관뿐만 아니라 보통 경관과 흉한 경관까지도 적용 대상으로 삼고”¹⁶⁾있어서 “대체 로 인간과 환경간의 ‘긍정적인’ 상호작용을 보여주는 문화경관만을 받아들 였으며, 인간의 개입이 경관에 미칠 수도 있는 파괴적 영향력에 의미를 부 여하지 않”¹⁷⁾은 세계유산 문화경관의 또 다른 문제점을 보완해준다. ｢유럽 경관협약｣이이처럼 보존 대상 경관을 크게 넓힌 것은 경관이 “생활환경과 삶의 질의 중요한 요소이며 지역문화의 구성요소이고 유럽의 정체성의 요 소”¹⁸⁾라고 보는 관점에서 비롯된다.

14) 노시훈, ｢생태박물관과 문화경관의 보존 : 목포 목화문화경관을 중심으로｣, 뺷용봉인문 논총뺸 49, 2016, 84면.

15) Council of Europe., Op. cit., p.2.

16) 이광윤, ｢유럽경관협약에 비추어 본 경관법의 현황과 쟁점｣, 뺷법학연구뺸 30, 2010, 175면.

17) 유네스코한국위원회, 앞의 책, 117면.

18) 이광윤, 앞의 글, 175면.

일본에서는 2002년 ｢도시재생특별조치법｣을 시행하면서 그 동안 도시 미관을 획일화한 정책을 반성하고 도시재생에 있어 지역의 고유한 미적 가 치를 중요시하는 쪽으로 정책을 바꾸었다. 이러한 관점에서 2004년에 국토 교통성, 농림수산성, 환경성이 공동 관장하는 ｢경관법｣이 만들어지고 각 지 자체는 그에 따른 조례를 제정하였는데, 이 법은 “원래의 역사적 구조물과 환경을 엄격하게 보존하는 것에 초점을 두기보다는 오히려 ‘독특한 개성을 가진 활력이 넘치는 공동체’를 창조하는 것을 목적으로 한다.” 또한 ｢세계 유산협약｣의 문화경관 개념을 도입하기 위해 같은 해에 ｢문화재보호법｣을 개정하고, 조사를 통해 ‘(중요) 문화경관’을 발굴․지정하였다. 그런데 주로 자연경관을 뜻하는 ‘명승’이라는 경관 범주 역시 존재하기 때문에 ‘경관 지 역(landscape area)’은 “사람들의 생활양식이나 생계를 이해하는데 절대적 으로 필요한 것으로, 사람들의 생활 방식이나 생계, 그리고 지역의 자연적 특징과 관련성을 가지고 발달해 왔다”고 정의되어 민속 문화재와 비슷한 성격을 갖게 되었으나, 현재는 문화경관이 자연유산과 문화유산을 아우르 는 개념으로 사용되고 있어서 명승보다 더 넓은 뜻을 갖는다.¹⁹⁾

이와 같이 일본은 국제적 움직임에 맞춰 문화경관의 개념을 적극 도입하 여 경관 보호에 활용하고 있으나 우리나라는 아직 이 개념을 인정하지 않 고 ｢문화재보호법｣(일부개정 2018. 06. 12.)에 따라 ‘명승’만을 보존하고 있 는 실정이다. 이 법은 국가지정문화재를 ‘유형문화재’, ‘무형문화재’, ‘기념 물’, ‘민속문화재’로 구분하고 이 가운데 기념물에 ‘사적,’ ‘천연기념물’과 함 께 ‘명승’을 포함시키고 있는데, ‘경치 좋은 곳으로서 예술적 가치가 크고 경관이 뛰어난 것’(제2조 제3항)이라 정의되는 명승의 지정 기준을 ｢문화재 보호법 시행령｣(일부개정 2018. 05. 28.)은 다음의 여섯 가지로 명시하고 있 다(제11조 제1항).

19) 류제헌, 앞의 글, 582～583면.

1. 자연경관이 뛰어난 산악구릉․고원․평원․화산․하천․해안․하안(河岸)․

섬 등

2. 동물․식물의 서식지로서 경관이 뛰어난 곳 가. 아름다운 식물의 저명한 군락지

나. 심미적 가치가 뛰어난 동물의 저명한 서식지 3. 저명한 경관의 전망 지점

가. 일출․낙조 및 해안․산악․하천 등의 경관 조망 지점

나. 정자․누(樓) 등의 조형물 또는 자연물로 이룩된 조망지로서 마을․도 시․전통유적 등을 조망할 수 있는 저명한 장소

4. 역사문화경관적 가치가 뛰어난 명산, 협곡, 해협, 곶, 급류, 심연(深淵), 폭포, 호수와 늪, 사구(砂丘), 하천의 발원지, 동천(洞天), 대(臺), 바위, 동굴 등 5. 저명한 건물 또는 정원(庭苑) 및 중요한 전설지 등으로서 종교․교육․생

활․위락 등과 관련된 경승지

가. 정원, 원림(園林), 연못, 저수지, 경작지, 제방, 포구, 옛길 등 나. 역사․문학․구전(口傳) 등으로 전해지는 저명한 전설지

6. ｢세계문화유산 및 자연유산의 보호에 관한 협약｣ 제2조에 따른 자연유산에 해당하는 곳 중에서 관상적 또는 자연의 미관적으로 현저한 가치를 갖는 것

그러나 명승에 대한 위의 정의는 ‘경치 좋은’, ‘예술적 가치가 큰’, ‘경관이 뛰어난’과 같은 표현에서 볼 수 있듯이 세계유산 문화경관처럼 ‘탁월한 보편 적 가치’를 요구하고 있어서 보통 이하의 경관이나 인간의 부정적 영향을 보여주는 경관은 제외될 수밖에 없다. 또한 지정 기준은 문화경관 가운데

‘저명한’ 건물․정원․전설지 등만을 포함시키고 있어서 명승으로 인정받을 수 있는 문화경관의 범위가 세계유산 문화경관보다 훨씬 더 좁아지는 문제점 을 보여준다. 따라서 우리나라의 법률적 명승 개념과 문화경관의 학술적 개념 이 경관을 ‘인간과 자연의 상호작용의 산물’, ‘인간과 자연의 합작품’으로 본다 는 점에서 일치할 수 있으나²⁰⁾, 각 개념이 포함하는 경관의 범위는 크게 차이

20) 전종한, ｢국가 유산 ‘명승’의 조사 기록을 위한 가치 범주의 구상 : ‘문화 경관으로서의 명승’의 관점에서｣, 뺷대한지리학회지뺸 49(4), 2014, 568면.

가 난다고 할 수 있다. 게다가 “경관법에는 문화경관에 대한 내용이 거의 없다”²¹⁾는 것도 큰 문제라고 할 수 있다. 그러므로 우리나라에서 탁월성에 관계없이 ‘지역의 본질적이고 뚜렷한 문화적 요소들’을 잘 보여주는 경관이 보호받기 위해서는 ｢유럽경관협약｣에서 제시한 문화경관 개념을 도입하고 이를 제도에 반영하는 것이 무엇보다 필요하다.

2. 문화영향평가의 방법

｢문화기본법｣이 제정된 후 2014년과 2015년에 이루어진 시범평가를 바 탕으로 문화영향평가의 대상과 유형²²⁾, 평가절차, 평가체계, 평가지표 및 평가 방법론 등에 관한 평가지침이 만들어지고 평가 시행 지원기관으로 한 국문화관광연구원이 지정되었다. 특히 이 가운데 평가의 토대가 되는 평가 지표는 아래의 <표 1>²³⁾과 같이 3개의 평가항목, 6개의 평가지표, 12개의 세부지표로 구성되었다.

21) 이광윤, 앞의 글, 184면.

22) 문화영향평가의 평가유형은 평가주체, 평가대상, 평가시기에 따라 분류된다. 평가주체에 따라서는 “중앙행정기관 및 지방자치단체 등에서 직접 자체적으로 평가 수행”하는 ‘자체 평가’와 “제3자인 전문 평가연구기관이 수행”하는 ‘전문평가’(이는 다시 “상대적으로 소 규모의 정책 및 계획 또는 전문적․구체적인 문화컨설팅이 보다 필요한 대상에 대해 전문평가기관이 평가”하는 ‘기본 평가’와 “대규모의 정책 및 계획 또는 국민에 미칠 문화 적 영향이 큰 정책으로 엄밀한 분석․평가가 필요한 대상에 대해 전문평가기관이 평가”

하는 ‘심층 평가’로 구분된다)로 나누어진다. 평가대상에 따라서는 ‘정책사업에 대한 평가’

와 ‘계획에 대한 평가’로, 평가시기에 따라서는 “정책 등이 시행되기 이전에 평가를 실시하 는” ‘사전평가’와 “정책 등이 시행되는 과정에 실시하는” ‘과정평가’로 구분된다(양혜원, 뺷문화영향평가 표준평가도구 개발 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 17～18면).

23) 문화체육관광부․한국문화관광연구원, 앞의 책, 11면.

<표 1> 20017 문화영향평가 평가지표

구분 평가항목 평가지표 주요 측정개념

공통지표 문화 기본권

1. 문화향유에 미치는 영향 ∙문화접근성

∙문화향유수준 2. 표현 및 참여에 미치는 영향 ∙표현 및 참여기회

∙생활문화예술 참여

문화 정체성

3. 문화유산 및 문화경관에 미치 는 영향

∙유ㆍ무형 문화유산 및 문화경관의 보호

∙유ㆍ무형 문화유산 및 문화경관의 활용 4. 공동체에 미치는 영향 ∙사회적 자본

∙문화공동체

문화 발전

5. 문화다양성에 미치는 영향 ∙문화적 종 다양성

∙소수집단의 문화적 표현 6. 창조성에 미치는 영향 ∙창조자본

∙창조기반 특성화

지표 평가수행기관에서 대상과제의 특성을 고려하여 자율적으로 개발

본고와 관련된 평가지표는 ‘문화정체성’ 항목의 지표인 ‘문화유산 및 문 화경관에 미치는 영향’인데, 문화경관을 문화정체성의 측면에서 평가하도 록 한 것은 문화경관의 지역성을 반영한 것이어서 문화경관에 대한 진일보 한 관점을 보여준다고 할 수 있다. 또한 이 평가지표의 세부지표를 ‘유․무 형 문화유산 및 문화경관의 보호’와 ‘유․무형 문화유산 및 문화경관의 활 용’으로 분류한 것도 문화경관을 보호해야할 대상뿐만 아니라 적극적으로 활용해야할 대상으로 간주한 것이어서 관점의 변화를 보여준다고 할 수 있 다. 이와 같이 발전된 관점이 평가지표에 적용된 것은 평가지침을 마련하면 서 앞서 언급했던 세계유산 문화경관과 ｢유럽경관협약｣과 관련하여 이루 어진 문화경관 개념의 변화를 수용하였기 때문이다.²⁴⁾

그리고 한국문화관광연구원의 평가지침에 따르면, 보호에 있어서는 “대 상 사업(계획)이 대상지에 존재하는 고유한 문화유산 및 문화경관 등을 보

24) 한국문화관광연구원, 뺷2017 문화영향평가 평가지침(전문평가/자체평가)뺸, 한국문화관 광연구원, 2017, 52～54면.

존 또는 보호하기 위한 조치를 규정하고 있거나 이를 고려하여 추진될 경 우 또는 그러한 결과가 예상될 경우 긍정적으로 평가”하고, “대상 사업(계 획)이 대상지에 존재하는 고유한 문화유산이나 문화경관에 대한 고려 없이 추진되거나, 고유한 문화유산 및 문화경관 등의 훼손이나 침해가 이루어질 경우, 또는 그러한 결과가 예상될 경우 부정적으로 평가”하며, 활용의 측면 에서는 “대상 사업(계획)이 기존 문화유산이나 문화경관에 대한 변형을 가 져왔으나, 그 결과가 문화유산 및 문화경관과 조화를 이룬 경우 또는 그러 한 결과가 예상될 경우”나 “해당 사업(계획)이 대상지에 존재하는 문화유 산이나 문화경관을 활용하고 이를 창조적으로 계승하여 문화유산이나 문 화경관의 고유한 가치를 더욱 크게 부가한 경우 또는 그러한 결과가 예상 될 경우 긍정적으로 평가”하고 “대상 사업(계획)이 기존 문화유산 및 문화 경관을 활용하였으나 그 결과가 문화유산 및 문화경관과 조화를 이루지 못 하여 그 고유한 특성과 가치가 크게 훼손되거나 침해된 경우, 또는 그러한 결과가 예상될 경우 부정적으로 평가”²⁵⁾하도록 하고 있다.

Ⅲ. 문화경관 인식 및 보존․활용 현황

1. 문화경관 인식 현황

도시재생사업이 이루어질 때 문화경관이 해당 지역에서 어느 정도 인식 되고 보존․활용되고 있는지는 문화영향평가를 통해 확인할 수 있다. 2016 년에는 15개의 정책 및 계획에 대해 문화영향평가(전문평가)가 이루어졌는 데, 그 가운데 도시재생사업과 관련된 것은 <표 2>²⁶⁾의 1)-5)에 해당하는 5개(굵은 글씨)였다.

25) 같은 책, 54～55면.

26) 문화체육관광부․한국문화관광연구원, 뺷2016년 문화영향평가 종합평가 보고서뺸, 문화 체육관광부, 2016, 7면.

<표 2> 2016년 문화영향평가(전문평가) 대상

대상과제 소관 비고

1) 1) 1)

1) 제주시 제주시 제주시 제주시 원도심 원도심 원도심 원도심 도시재생사업도시재생사업도시재생사업도시재생사업

1) 제주시 원도심 도시재생사업 제주시

국토부 도시재생사업 2)

2) 2)

2) 안동 안동 안동 안동 중구동 중구동 중구동 중구동 도시재생활성화계획도시재생활성화계획도시재생활성화계획도시재생활성화계획

2) 안동 중구동 도시재생활성화계획 경북 안동 3)

3) 3)

3) 광주 광주 광주 광주 동구 동구 동구 동구 도시재생사업도시재생사업도시재생사업도시재생사업

3) 광주 동구 도시재생사업 광주 동구

4) 4) 4)

4) 광주 광주 광주 광주 서구 서구 서구 서구 오천마을 오천마을 오천마을 오천마을 재생프로젝트재생프로젝트재생프로젝트재생프로젝트

4) 광주 서구 오천마을 재생프로젝트 광주 서구 5)

5) 5)

5) 대구 대구 대구 대구 남구 남구 남구 남구 대명공연문화거리 대명공연문화거리 대명공연문화거리 대명공연문화거리 활성화사업활성화사업활성화사업활성화사업

5) 대구 남구 대명공연문화거리 활성화사업 대구 남구

6) 농촌체험․휴양마을 사업 농림축산식품부

7) 로컬푸드 직매장 지원사업 농림축산식품부

8) 경기도 맞춤형 정비사업 경기도

9) 소통과 혁신의 경기도 신청사 건립 경기도 10) 인천시 배다리 근대역사문화마을 조성 인천시 11) 고양 삼송지구 대학생 연합 기숙사 건립 및 운영 교육부 12) 경기청년 협업마을 조성․운영사업 경기도 시흥시

13) 제주관광 질적성장 기본계획 제주도

14) 문화재 돌봄사업 문화재청

15) 지역문화재 활용사업 문화재청

2017년에는 14개의 정책 및 계획에 대해 문화영향평가가 이루어졌는데, 그 가운데 도시재생사업과 관련된 것은 <표 3>²⁷⁾에서 볼 수 있는 바와 같 이 6개(굵은 글씨)였다. 여기에는 국토교통부 도시재생사업 5개 외에도 서 울특별시 도시재생사업 1개가 포함되어 있다.

27) 문화체육관광부․한국문화관광연구원, 뺷2017년 문화영향평가 종합평가 보고서뺸, 문화 체육관광부, 2017, 10면.

<표 3> 2017년 문화영향평가(전문평가) 대상

구분 대상과제명 소관기관 비고

전문 평가

대전광역시 대전광역시 대전광역시

대전광역시 원도심 원도심 원도심 원도심 도시재생사업도시재생사업도시재생사업도시재생사업

대전광역시 원도심 도시재생사업 대전광역시

국토교통부 도시재생사업 제천시

제천시 제천시

제천시 원도심 원도심 원도심 원도심 도시재생활성화사업도시재생활성화사업도시재생활성화사업도시재생활성화사업

제천시 원도심 도시재생활성화사업 충청북도 제천시 옛길

옛길 옛길

옛길, , , , 맛길맛길맛길맛길, , , , 물길 물길 물길 물길 어우러진 어우러진 어우러진 어우러진 소양 소양 소양 소양 문화마을 문화마을 문화마을 문화마을 만들기만들기만들기만들기

옛길, 맛길, 물길 어우러진 소양 문화마을 만들기 강원도 춘천시 문화평야

문화평야 문화평야

문화평야 김해 김해 김해 김해 도시재생사업도시재생사업도시재생사업도시재생사업

문화평야 김해 도시재생사업 경상남도 김해시

내일을 내일을 내일을

내일을 꿈꾸는 꿈꾸는 꿈꾸는 꿈꾸는 비석문화마을비석문화마을비석문화마을비석문화마을

내일을 꿈꾸는 비석문화마을 ----- 아미초장도시재생프아미초장도시재생프아미초장도시재생프아미초장도시재생프아미초장도시재생프 로젝트

로젝트 로젝트 로젝트

로젝트 부산광역시 서구

청량리종합시장 청량리종합시장 청량리종합시장

청량리종합시장 일대 일대 일대 일대 도시재생활성화사업도시재생활성화사업도시재생활성화사업도시재생활성화사업

청량리종합시장 일대 도시재생활성화사업 서울특별시 동대문구

서울특별시 도시재생사업

고도(古都) 이미지 찾기 사업 문화재청

서울시 50+ 지원 종합계획 서울특별시 계획평가

강릉문학관건립 및 문학공원 조성사업 강원도 강릉시

원주시 창의문화도시 조성사업 강원도 원주시

남원 문화특화지역 조성사업(문화도시형) 전라북도 남원시 창원시 여좌동 도시활력증진지역 개발사업 경상남도 창원시

여좌동 소통과 화합의 경기도 북부청사 광장 리모델링 사업 경기도

심곡복개천 생태복원사업 경기도 부천시

자체

평가 광주비엔날레 광주광역시 시범평가

위와 같이 문화영향평가의 대상이 된 도시재생사업의 계획을 살펴보면 사업 대상지의 현황을 다루면서 문화재를 분석한 경우는 쉽게 볼 수 있으나 문화경관을 분석한 경우는 찾기 어렵다. 예를 들어, 2016년 문화영향평가의 대상이 된 ‘광주 서구 오천마을 재생프로젝트’의 2015년 사업구상안을 보면 대상지의 문화재와 문화경관에 대한 언급이 없다. 전자에 대한 언급이 없는 것은 국가나 지역 차원의 지정문화재가 없어서이지만 후자에 대한 언급이 없는 것은 탁월한 경관이라고 할 만한 것이 없다고 파악한 때문인 것으로

보인다. 이는 사업구상안에서 대상지인 광주 서구 오천마을²⁸⁾에 대해 “광주 천과 원도심을 향한 산비탈에 형성되어 조망경관이 매우 우수”하다고 언급 한 데서 확인할 수 있다. ‘우수’해야 언급할 가치가 있다고 보는 것인데, 언급 된 우수한 조망경관마저도 대상지의 경관이 아니라 그곳에서 바라보이는 경관이다. 이외에 경관과 관련해서는 “대상지가 가진 자연경관 활용과 기반 시설의 확충으로 호남최대 전통시장의 면모 회복”이라는 사업 기대효과를 설명하면서 대상지의 자연경관에 대해 잠깐 언급하고 있을 뿐이다.²⁹⁾

2016년 5개 도시재생사업과 2017년 6개 도시재생사업에 대해 각 평가기관 이 문화영향평가를 수행한 결과를 정리한 보고서들을 살펴보면, 문화경관과 관련하여 가장 눈에 띄는 사항은 마찬가지로 사업 대상지 현황을 분석할 때 그곳의 문화재를 조사한 경우는 많으나 ‘대구 남구 대명공연문화거리 활성 화사업’, ‘청량리종합시장 일대 도시재생활성화사업’에 대한 문화영향평가를 제외하고는 그 고유한 경관을 분석한 경우가 없다는 것이다. 뺷2016년 대구 남구 대명공연문화거리 활성화사업 문화영향평가 연구뺸는 사업 대상지가 위치한 대구 남구의 주요 문화경관으로 앞산 공원(앞산 맛 둘레길, 대명9동), 이천동고미술거리(이천동 99계단 벽화마을), 고산골 쌈지 조각공원․메타세 콰이어 길(봉덕2동), 대명 공연문화거리(대명3동)를 분석하고 있는데, 마지 막 경관은 사업 대상지 내에서 볼 수 있는 것으로 사업의 목적과 직결되어 있다.³⁰⁾반면, 뺷2016년 제주시 원도심 도시재생사업 문화영향평가 연구뺸는 사업 대상지인 제주시 원도심(모관지구)의 현황을 분석하면서 이곳이 역사 문화자원으로 관덕정(보물 제322호), 제주목관아(사적 제380호), 망건장(중

28) 오천마을은 실제 마을 이름이 아니라 사업 이름을 ‘오오오오오감만족 천천천천천 따라 마을마을마을마을마을 따라 오천마을 재생 프로젝트’라 하면서 만들어진 것이다. 실제 사업 대상지는 광주광역시 서구 양동, 양3동, 농성1동 일원이다.

29) 광주광역시 서구 도시재생과, ｢근린재생형(일반형) 사업구상(안) : ‘오감만족 천따라 마 을따라’ 오천마을 재생 프로젝트｣, 광주광역시 서구 도시재생과, 2015.

30) 한국문화관광연구원․미래산업전략연구소, 뺷2016년 대구 남구 대명공연문화거리 활성 화사업 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2016, 89～95면.

요무형문화재 제66호), 탕건장(중요무형문화재 제67호)이라는 4개의 국가지 정문화재, 향사당(시도유형문화재 제6호)이라는 1개의 시도지정문화재, 제 주성지(제주도기념물 제3호), 공신정(터), 운주당, 동문시장, 고씨주택, 제주 초가 및 한옥 등의 지역문화자원을 보유하고 있고, 문화 인프라로서 다양한 문화기반시설, 생활문화시설, 문화예술단체, 지역축제를 가지고 있다고 분석 하지만 이곳이 어떤 특징적 경관을 형성하고 있는지에 대해서는 언급하지 않는다.³¹⁾

뺷2017년 청량리종합시장 일대 도시재생활성화사업 문화영향평가 연구뺸 는 대상지 내에 위치한 시장들³²⁾의 현황을 다루면서 각 시장의 경관적 요 인을 분석하고 있다.³³⁾반면, 뺷2017년 문화평야 김해 도시재생사업 문화영 향평가 연구뺸는 “대상지내 유형문화자원으로는 역사, 다문화, 생활 등 총 34개의 자원이 분포되어 있고, 무형자원으로는 설화, 인물, 마을공동체, 지 역단체 및 마을기업, 지역 활동가 등이 있”다면서 전자의 예로 수로왕릉, 봉황대유적, 김해읍성(북문), 김해회현리패총, 서상동 지석묘, 김해향교, 가 야사누리길, 대성동 고분박물관을, 후자의 예로 김수로왕과 허왕후 설화,

31) 한국문화관광연구원․도시문화집단씨에스, 뺷2016년 제주시 원도심 도시재생사업 문화 영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2016, 63～75면.

32) 이 시장들에는 경동시장, 동서시장, 청량리청과물시장, 청량리종합시장, 서울약령시장, 경동광성상가, 청량리전통시장, 청량리수산시장, 청량리종합도매시장, 청량리농수산물 시장이 포함된다.

33) 한국문화관광연구원․문화사회연구소, 뺷2017년 청량리종합시장 일대 도시재생활성화 사업 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 83～127면. 뺷2017년 내일을 꿈꾸는 비석문화마을 아미․초장 도시재생 프로젝트 문화영향평가 연구뺸는 대상지의 자연적 특징을 분석하면서 이곳이 “천마산, 옥녀봉, 아미산 등 산지와 부산 남항 항만 사이에 입지”하여 다양한 경관의 조망 포인트가 되고 있음을 지적하고 있고, 이 ‘테라스 경관’을 비석주택, 비석자원, 아미동, 산신당, 대성사, 총선사 일본불상, 광성사 티벳불교, 오래된 이발소․국수집 등 생활공간과 함께 대상지인 아미․초장동의 유형문화유산에 포함시키 고 있다(한국문화관광연구원․코뮤니타스, 뺷2017년 내일을 꿈꾸는 비석문화마을 아미․

초장 도시재생 프로젝트 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 73, 80～81면).

그러나 엄격히 말해서 여기서 문제가 되는 경관은 대상지의 경관이 아니라 그곳에서 바라보이는 경관이므로 대상지 문화경관 분석의 예로 볼 수 없다.

가야뱃길 설화, 가야문화축제, 한글학자 허웅 선생을 들고 있지만 문화경관 에 대해서는 아무런 언급을 하고 있지 않다.³⁴⁾

위와 같은 현황으로 볼 때 문화영향평가를 수행할 때 대부분의 평가자가 평가지침에 문화경관에 대한 정의와 그 개념의 발전에 대한 설명이 있음에 도 불구하고 이를 평가에 제대로 적용하지 않고 있음을 알 수 있다. 즉 평가 자들은 문화재급의 경관, 즉 명승을 분석해야할 문화경관으로 생각하고 탁 월성에서는 떨어지지만 지역 정체성을 담고 있는 보통 경관은 고려에 넣지 않고 있는 것이다. 이럴 경우 지역 주민을 대상으로 설문할 때에도 문화경 관의 의미가 좁게 해석되어 문화재와 다를 바가 없는 것이 되므로 문화경 관에 대한 조사가 제대로 이루어질 수 없다. 결국 문화영향평가 대상 계 획․사업의 기획자나 평가자, 그리고 지역 주민 모두 문화경관을 문화재로 만 한정하고 보통 경관은 고려하지 않고 있기 때문에 문화경관에 대한 인 식은 매우 낮은 편이라고 할 수 있다.

2. 문화경관 보존․활용 현황

도시재생사업을 추진하면서 문화경관 보존․활용을 얼마나 염두에 두고 있는가는 각 사업이 계획한 세부사업을 확인해보면 쉽게 알 수 있다. 다음

<표 4>³⁵⁾는 대구 남구 대명공연문화거리 활성화사업의 세부 사업이 문화 영향평가의 각 지표와 맺는 관계를 나타낸 것이다.

34) 한국문화관광연구원․인문사회연구소, 뺷2017년 문화평야 김해 도시재생사업 문화영향 평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 87면.

35) 한국문화관광연구원․미래산업전략연구소, 앞의 책, 8면.

<표 4> 대구 남구 대명공연문화거리 활성화사업 및 문화영향평가 지표별 관계

위의 표를 살펴보면 평가기관이 대상지인 대명공연문화거리 자체를 중 요한 문화경관으로 인식하고 있음에도 불구하고 사업 주체가 세부 사업을 통해 이를 보호하는 데 큰 관심이 없음을 알 수 있다. 특히 문화경관 보존과 관련될 것으로 보이는 ‘대명공연문화거리 활성화사업’ 가운데 ‘공연박물관 및 무대제작소 리모델링’은 시설 건립, ‘대명공연문화거리 조성’은 경관 미 화에 그치고 있어서 문화경관 보존과는 거리가 있다. 이는 다른 2016년 사 업들에서도 마찬가지로 발견할 수 있는 점이다. 예를 들어, 해당 지역이 제 주시 원도심만큼 다양한 유․무형 문화자원을 보유한 것으로 평가기관이 조사한 안동시 중구동³⁶⁾의 세부 사업들도 다음의 <표 5>³⁷⁾에서 확인할 수 있는 바와 같이 환경정비․개선에만 초점을 맞출 뿐 기존 경관의 보존에 대해서는 관심을 기울이지 않고 있다.

36) 한국문화관광연구원․세계문화경영연구원․월드리서치, 뺷2016년 안동시 중구동 도시 재생활성화계획 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2016, 78～79면. 평가기관이 제시한 안동웅부의 역사문화자산으로는 태사묘, 부신목, 회나무, 안동읍성, 법흥사지칠 층전탑, 웅부공원문화공원, 임청각, 안동예식장, 차전놀이, 놋다리밟기, 고삼주, 수문장 교대의식 등이 있다.

37) 같은 책, 4～5면.

<표 5> 안동시 중구동 도시재생활성화계획 사업구성

사업 목표 사업 명칭 세부 사업 사업 내용 소개

안동웅부 도심성 확립

태사로 특화거리

조성

태사로 특화거리 조성 ◦ 태사로 및 웅부공원 일대 환경개선 태사로 마을기업 운영 ◦ 태사로 정기축제 및 주민참여형 프로그램

운영

창업 인큐베이팅

창업공간 조성 ◦ 공폐가 매입․임대 등

창업교육 프로그램 운영

◦ 창업멘토단 구성

◦ 창업지원 프로그램 운영

◦ 창업인큐베이팅 공동 브랜드 개발 및 홍보

음식･문화 의 거리 활성화

거리 환경정비 ◦ 보행동선 연계

◦ 가로시설물 정비

상권활성화 지원

◦ 야시장, 한지축제 등 마케팅 및 축제 지원

◦ 상인역량 강화교육 및 컨설팅

살기 좋은 마을 만들기

한옥젊음 숙박촌

조성

한옥마을

거주환경 개선 ◦ 골목길(안내판, 가로등, 쌈지공원 등) 정비

한옥게스트하우스 설치 및 운영․지원

◦ 한옥게스트하우스 조성 및 사랑방 조성

◦ 마을기업 컨설팅 및 지역자산 전시 프로 그램 운영

성진골 벽화마을

활성화

생활여건 개선

◦ 마을 연결로 및 마을 전망대 조성

◦ 안심․안전마을 조성

◦ 연계사업 계승지원

예술공방 조성 ◦ 인생이모작 교육사업

◦ 공폐가 매입․리모델링 등

소통으로 하나 되는 중구동 일원

도시재생 역량강화

다목적 커뮤니티센터 설립․운영

◦ 다목적 커뮤니티센터 공간 마련

◦ 역사/문화 체험프로그램 발굴 및 운영

주민 역량강화 프로그램 운영

◦ 주민․학생 공모사업 운영

◦ 도시재생대학 및 마을학교 운영

◦ 도시재생 신문 발간 및 홈페이지 운영

◦ 사업평가 및 기록

광주 동구³⁸⁾, 광주 서구³⁹⁾, 대전⁴⁰⁾, 제천⁴¹⁾, 춘천⁴²⁾, 김해⁴³⁾, 서울⁴⁴⁾의 세 부 사업도 대구 남구와 안동의 경우처럼 환경 정비․개선에 치우쳐 있고 문화경관의 보호에는 관심을 기울이지 않고 있다.

제주시 원도심 도시재생사업의 세부 사업 가운데 ‘역사경관재생’ 사업은 주로 문화재 관리와 환경 정비에 관련되어 있으나 어쨌든 지역 역사경관을 복원하려 한다는 점에서 문화경관 보호와 결부된다고 할 수 있다. 또한 제 주의 사업 가운데 ‘주민정주재생’ 사업 중 ‘제주한옥 보존사업’은 ‘우수 건축 자산 등록 및 유지, 보수 지원’, ‘건축자산에 대한 기초조사 실시’, ‘육지부 한옥과는 차별화된 제주한옥에 대한 정의’를 사업 내용으로 하고 있어서 대 상지의 특징적인 경관 유지에 큰 도움이 될 것으로 보인다.⁴⁵⁾부산의 ‘내일 을 꿈꾸는 비석문화마을 아미․초장 도시재생 프로젝트’의 세부 사업 가운 데 근대역사 테마가로 조성, 피난생활박물관 및 정보이용원 조성, 비석마을 역사광장 조성, 비석마을 추모 공간 조성을 내용으로 하는 ‘아미로 100년 근대역사가로화’는 “아미․초장동을 중심으로 형성되어 있는 마을의 고유 한 유․무형 자산을 보전하고 물리적 사업과 관련하여 기존 경관을 훼손하 지 않기 위한 노력”으로서 대상지의 경관 보존에 기여할 것으로 평가된

38) 한국문화관광연구원․쥬스컴퍼니, 뺷2016년 광주 동구 도시재생사업 문화영향평가 연 구뺸, 한국문화관광연구원, 2016, 33～34면.

39) 한국문화관광연구원․전남대학교 산학협력단, 뺷2016년 광주 서구 오천마을 재생프로 젝트 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2016, 26면.

40) 한국문화관광연구원․미래산업전략연구소, 뺷2017년 대전광역시 원도심 도시재생사업 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 5면.

41) 한국문화관광연구원․충북연구원, 뺷2017년 제천시 원도심 도시재생활성화사업 문화영 향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 6면.

42) 한국문화관광연구원․문화컨설팅 바라, 뺷2017년 옛길, 맛길, 물길 어우러진 소양 문화 마을 만들기 문화영향평가 연구뺸, 한국문화관광연구원, 2017, 5면.

43) 한국문화관광연구원․인문사회연구소, 앞의 책, 3면.

44) 한국문화관광연구원․문화사회연구소, 앞의 책, 8면.

45) 한국문화관광연구원․도시문화집단씨에스, 앞의 책, 26면.

다.⁴⁶⁾그러나 이처럼 문화경관 보존의 예가 적기 때문에 우리는 현재 우리 나라에서 추진되고 있는 도시재생사업들이 문화경관 보존에 있어 매우 미 흡하다고 할 수 있다.

위와 같은 상황으로 볼 때 각 도시재생사업이 문화경관 보호에 미치는 긍정적 영향은 다른 영향보다 크지 않을 것으로 예상할 수 있는데, <표 6>

과 같이 2016년의 각 도시재생사업의 문화영향평가 결과들을 종합해보면 예상과는 달리 각 사업의 그 해당 수치들이 대부분 전체 평가 수치 평균을 넘는 것을 볼 수 있다.

<표 6> 2016년 도시재생사업의 각 지표별 평가 결과

그리고 아래의 <표 7>과 같이 위의 결과를 시민의 평가와 전문가의 평 가로 나누어 살펴보더라도 지역에 따라 양자의 평가가 엇갈리게 나타나 결 국은 마찬가지의 양상을 보인다는 것을 알 수 있다.

46) 한국문화관광연구원․코뮤니타스, 앞의 책, 5, 114면.

<표 7> 문화유산 및 문화경관에 미치는 영향에 대한 시민/전문가의 평가

구 분 제주 경북 안동 광주 동구 광주 서구 대구 남구

문화유산 및 문화경관의

보호

시민 62.2 68.2 56.2 86.1

전문가 51.0 71.6 53.3 65.1 62.5

계 56.6 68.5 54.7 75.6 62.5

문화유산 및 문화경관의

활용

시민 64.1 62.7 48.3 70.6

전문가 54.4 71.4 50.0 65.6 52.8

계 59.3 63.6 49.1 68.1 52.8

이는 경관 관련 사업이 지역 고유 경관 보호가 아니라 주로 환경 정비․

개선과 관련되어 있다고 하더라도 어쨌든 그것이 사업 대상지의 미관 개선 에 기여하리라는 생각이 ‘문화경관의 보호’와 관련된 항목의 평가에 영향을 주었을 것으로 생각된다. 2017년 도시재생사업에 대한 문화영향평가에 있 어서는 2016년처럼 12개의 세부지표로 세분화하여 평가를 하지 않았기 때 문에 <표 6>과 같이 보호와 활용의 측면을 나누어 살펴보기 어려우나 2016 년과 비슷한 평가 양상을 보이고 있다고 할 수 있다. 예를 들어 부산의 문화 영향평가를 예로 들면 주민은 문화유산/경관 보호에 대해 66.7점, 문화유산 /경관 활용에 대해 69.0점을 주고 있으나 전문가는 보호에 70.0점, 활용에 55.0점을 주고 있다.⁴⁷⁾

문화경관의 활용 측면도 문화경관의 보호와 큰 차이를 보이지 않는다. 앞 의 <표 4>에서 대구 남구 대명공연문화거리 활성화사업의 세부 사업인 공 연박물관 및 무대제작소 리모델링 사업이 문화유산 및 문화경관의 활용과 관련된 것으로 분석하고 있는데, 이는 공연박물관 건립에 문화유산을 활용 할 수 있기 때문에 그렇게 된 것이지 경관의 직접 활용과는 관련이 없는 것으로 보인다. <표 5>에서 살펴본 사업계획에서도 경관 활용 계획을 볼

47) 같은 책, 5, 115면.

수 없다. 이외에 광주 동구, 광주 서구, 대전, 제천, 춘천, 김해, 서울의 세부 사업에서도 경관 활용의 예는 찾기 어렵다. 활용의 예로는 제주의 사업 가 운데 역사경관재생 사업을 다시 들 수 있다. 역사경관재생 사업은 앞서 언 급한 것처럼 문화재 관리와 환경 정비를 통해 역사경관을 복원한다는 점에 서 문화경관 보호와 관련될 뿐만 아니라 그것을 문화관광자원으로 개발하 려 한다는 점에서 문화경관 활용과 관련된다. 제주에서는 특히 공신정․운 주당 일원과 사라봉 일원을 이러한 자원으로 개발하려 한다. 그러나 이러한 예들 역시 수가 많지 않기 때문에 우리는 현재 우리나라에서 추진되고 있 는 도시재생사업들이 문화경관 활용에 있어서도 보존에 있어서와 마찬가 지로 매우 미흡하다고 할 수 있다.

Ⅳ. 문화경관 보존․활용 방안

1. 문화경관 개념의 도입과 확대

Ⅱ장과 Ⅲ장의 논의를 종합해보면 현재 우리나라에서 문화경관이라는 용 어가 사용되고는 있으나 그 개념이 불분명하여 본고에서 문제 삼고 있는

‘탁월하지는 않으나 지역적 특성을 갖는 문화경관’은 제대로 보호․활용되지 못하고 있음을 알 수 있다. 이처럼 그러한 경관이 계속 방치된다면 훼손과 사라짐의 위험에 놓일 수밖에 없다. 따라서 그 개념을 관련 법률에 명시하여 보존․활용토록 하는 것이 절실한 상황이다. 이러한 보존․활용을 위한 법률 로서 먼저 ｢문화재보호법｣을 생각해볼 수 있다. 일본의 경우에도 ｢문화재보 호법｣에 자연경관이 유일하게 포함될 수 있는 범주인 ‘명승’ 외에 따로 ‘문화 경관’을 두어 민속적 성격을 갖는 경관을 보호하고 있다. 그러나 ｢문화재보호 법｣에 문화경관에 대한 규정을 두는 것은 그것이 보통의 경관일 경우 탁월한 가치를 갖는 다른 범주의 문화재들과 어울리지 않는다는 문제가 생긴다. 더구 나 최근에는 자연경관과 문화경관을 엄격히 구분하기보다 경관을 인간과

자연의 합작으로 보는 관점이 우세하기 때문에 명승과 문화경관의 범주가 겹치는 경우도 있을 수 있다.

다음으로 ｢경관법｣을 검토해볼 수 있는 것은 이 법률이 제1조(목적)에서 밝히고 있는 바와 같이 “경관을 체계적으로 관리하기 위하여 경관의 보전․

관리 및 형성에 필요한 사항을 정함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성이 나타나는 국토환경과 지역환경을 조성하는 데 이바지함을 목적으로” 하기 때문이다. 그런데 이 법은 제2조(정의)에서 경관을 “자연, 인공 요소 및 주민 의 생활상(生活相) 등으로 이루어진 일단(一團)의 지역환경적 특징을 나타 내는 것”으로 정의하고 있을 뿐 문화경관에 대해서는 전혀 언급하지 않고 있다. 물론 이 정의에서도 ‘인공 요소’, ‘주민의 생활상’, ‘지역환경적 특징’을 언급하고 있어서 문화경관과 관련된 내용을 포함하고 있지 않은 것은 아니 지만 용어 자체를 도입하고 있지 않기 때문에 문화경관 보존․활용을 위한 제도적 토대를 마련하였다고는 할 수 없다. 따라서 ｢경관법｣ 제2조에 경관의 종류를 밝힌 뒤 여기에서 문화경관을 정의하는 것이 바람직하다.

문화경관의 정의에는 ｢유럽경관협약｣의 관점이 반영되어야 하는데, 그것 은 이 협약이 세계유산 문화경관의 엘리트주의에서 벗어나 지역의 정체성 을 보여줄 수 있는 것이라면 평범하거나 황폐한 경관까지도 문화경관에 포 함시키며, 인간의 경관에 대한 긍정적 영향뿐만 아니라 부정적인 영향까지 도 드러내려고 하기 때문이다. 이광윤은 ｢유럽경관협약｣의 특징을 ‘경관은 가치나 위치와 상관없이 공동의 자산이다’, ‘경관은 특별한 공공정책의 대 상이어야 한다’, ‘경관은 민주적 시민정신을 반영하여야 한다’, ‘경관은 유럽 협력의 대상이다’라는 표현으로 요약하고 있는데⁴⁸⁾, 이와 같은 경관에 대한 관점이 정의에 드러나도록 하여야 한다. 또한 ｢유럽경관협약｣이 그 전문에

“경관은 […] 그 보호, 운영, 계획이 고용 창출에 기여할 수 있는 경제활동 에 유리한 자원을 구성한다”⁴⁹⁾고 언급하고 있는 것처럼 경관이 경제적 가

48) 이광윤, 앞의 글, 175～178면.

49) Council of Europe. Op,. cit., p. 1.

치를 가지고 있으므로 문화경관의 보존뿐만 아니라 그 활용의 중요성이 정 의에 담길 수 있도록 하여야 한다. 문화경관의 범주는 민속적 성격으로 제 한되지 않도록 하기 위해 일본이 ｢문화재보호법｣에서 문화경관의 예⁵⁰⁾로 들고 있는 다음과 같은 것들의 범위를 넘어서 다양한 일상적 경관을 포함 하도록 하여야 한다.

- 가령 논, 농지 등과 같은 농업

- 가령 건초 재배지나 목초지 등과 같은 인간이 만든 초지나 가축 목장 - 가령 목재용 삼림, 재해 방지용 삼림 등과 같은 삼림

- 가령 양어장, 김 양식장 등과 같은 어업 - 가령 저수지, 수로, 항구 등과 같은 물의 이용 - 가령 광산, 채석장, 작업장 등과 같은 광산업 - 가령 도로, 광장 등과 같은 교통과 통신의 시설

- 가령 가옥이나 대지에 딸려 있는 돌담, 생 울타리, 작은 관목 숲 등과 같은 주택과 취락

또한 ｢경관법｣의 제14조(경관지구의 지정 및 관리)에서 언급되어 있는 경 관지구의 지정과 관리가 현재로서는 경관의 보존․활용을 위한 가장 효과적 인 수단이기 때문에 그 정의와 지정절차 등을 담고 있는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(2018. 08. 14.)과 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣

(일부개정 2018. 02. 09.)에 문화경관의 개념이 반영되도록 하여야 한다. ｢국토 의 계획 및 이용에 관한 법률｣은 제37조(용도지구의 지정) 제1항에서 경관지 구를 “경관의 보전․관리 및 형성을 위하여 필요한 지구”라고 정의하고 있고,

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣은 ‘자연경관지구’(“산지․구릉지 등 자연경관을 보호하거나 유지하기 위하여 필요한 지구”), ‘시가지경관지 구’(“지역 내 주거지, 중심지 등 시가지의 경관을 보호 또는 유지하거나 형성 하기 위하여 필요한 지구”), ‘특화경관지구’(“지역 내 주요 수계의 수변 또는

50) 류제헌, 앞의 글, 583면.

문화적 보존가치가 큰 건축물 주변의 경관 등 특별한 경관을 보호 또는 유지 하거나 형성하기 위하여 필요한 지구”)로 경관지구를 나누어 범주 설정을 하고 있다. 그런데 후자의 경우 시가지경관지구와 함께 지역적 가치가 큰 일상적 문화경관에 해당될 수 있는 특화경관지구의 범주가 더 확대될 수 있도록 ‘수변’이나 ‘건축물’ 외의 예들이 제시될 필요가 있다. 나아가 현재의

｢경관법｣에 따르면 경관사업과 경관계획에 시민의 의견이 반영되기 어렵 고⁵¹⁾, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣은 제72조(경관지구안에서 의 건축제한)에서 볼 수 있는 것처럼 경관지구 보호에 있어 건축물 규제 등 제한적 수단에 의존하고 있어서 문화경관의 효과적인 보존․활용에 한계가 있으므로 문화경관의 보전․관리․형성에 대한 사항이 관련 법률에 보다 세부적으로 규정될 필요가 있다.

2. 문화영향평가를 통한 문화경관의 보존․활용

우리나라의 ｢자연환경보전법｣(일부개정 2018. 10. 16.)은 자연경관⁵²⁾을 보전하기 위하여 경관보전지역을 지정할 수 있도록 하는 한편, 자연경관영 향심의제도를 도입하여 자연경관을 고려한 환경영향평가를 하도록 하고 있다. 그러나 우리나라의 ｢경관법｣에는 문화경관의 개념이 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라 경관계획에 대한 전문적인 경관영향평가를 제도화하고 있지 않기 때문에 문화경관을 영향평가를 통해 보존할 수 있는 방법이 없 다고 할 수 있다. 이러한 상황에서 앞에서 살펴본 문화영향평가제도는 문화 경관 관련 지표를 포함한 다양한 지표로 국가나 지방자치단체의 대규모 사 업이 가져올 수 있는 문화적 영향을 평가하고 평가기관이 관련 컨설팅을 하도록 하고 있기 때문에 문화경관 보존․활용에 큰 도움이 될 수 있다.

51) 이광윤, 앞의 글, 182～184면.

52) ｢자연환경보전법｣은 제2조(정의)에서 자연경관을 “자연환경적 측면에서 시각적․심미 적인 가치를 가지는 지역․지형 및 이에 부속된 자연요소 또는 사물이 복합적으로 어우 러진 자연의 경치”라고 정의하고 있다.

현재 우리나라에서 수행되고 있는 문화영향평가는 국가나 지방자치단체 의 대규모 사업 가운데 도시재생사업을 이 평가가 필요한 대표적 사업으로 보고 있는데, 이는 “도시재생사업은 국민의 삶의 질 향상을 궁극적인 목표로 도시의 자생적 성장기반 확충 및 경쟁력 제고와 더불어 경제적․사회적․문 화적 활력 회복과 지역 공동체 회복을 도모하는 사업이며, 그런 사업이나 정책을 수립할 경우 국가나 지방자치단체는 문화영향평가를 의무적으로 실 시해야 하기 때문이다.”⁵³⁾따라서 문화경관에 큰 영향을 끼칠 수 있는 도시재 생사업을 문화영향평가를 통해 경관의 차원에서 검토할 수 있는 기회가 생기 는 것이다. 특히 문화경관 평가는 그 평가지표(‘문화유산 및 문화경관에 미치 는 영향’)가 ‘문화정체성’이라는 평가항목에 들어가 있고 ‘유․무형 문화유산 및 문화경관의 보호’와 ‘유․무형 문화유산 및 문화경관의 활용’을 주요 측정 개념으로 하기 때문에 문화경관에 미치는 영향을 지역 정체성의 측면에서 보호와 활용으로 나누어 검토할 수 있다는 장점을 가지고 있다.

이처럼 문화영향평가를 문화경관 보존․활용에 이용하는 데 있어서는 세 가지 점에 주력해야할 것으로 보인다. 첫째, 도시재생사업이 가져올 수 있는 부정적 영향에 대한 평가에 주력해야 한다. 배관표․최정민은 2016년까지

“실시된 24건의 문화영향평가를 살펴보면, 문화영향평가는 논란의 여지가 크지 않은 의도된 정책영향에 대한 평가, 즉 문화 관련 정책의 긍정적 정책영 향 평가에만 치중되고 있음을 확인할 수 있”기 때문에 “의도된 긍정적 정책영 향에 대한 평가는 문화체육관광부의 가이드라인에 따라 해당 문화 관련 정책 의 소관부처가 자체적으로 실시하게 하고, 문화체육관광부는 의도되지 않은 부정적 정책영향 평가에 대하여 더욱더 고민해야 한다”⁵⁴⁾고 지적하는데 이 는 문화경관에 대해서도 마찬가지이다. 환경영향평가(environmental impact

53) 이경진․안지현, ｢도시재생사업의 문화영향평가 타당성 및 실효성 확보를 위한 소고｣, 뺷한국지적정보학회지뺸 20(2), 2018, 32면.

54) 배관표․최정민, ｢문화영향평가, 필요 최소한도의 규제로서 발전 방향｣, 뺷한국정책학 회보뺸 26(1), 2017, 222～223면.