사회적 보호의 포용적 성장에 대한 기여
□ (배경) OECD 개발센터는 기본적인 인권을 보장하고 빈곤을 감소시키기 위해 추진되어온 사회보험, 사회부조 등 사회적 보호 정책이 포용적 성 장에도 긍정적인 영향을 주는지를 연구함.
□ (연구 방법) 문헌 조사 및 4개국(브라질, 인도네시아, 가나, 독일)의 11개 사회 보호 프로그램에 대한 실증 조사를 통해 사회적 보호와 개별 가구 수준 에서 경제성과에 영향을 주는 요인*간의 상관관계를 조사함.
* 교육, 아동 노동, 청소년 임신,고용, 투자, 소비, 저축, 이주
ㅇ 사회적 보호는 빈곤, 취약성 및 사회적 배제를 감소 및 예방하기 위한 정책을 일컬으며, 현금 이전, 보조금, 아동 수당 등 비기여형인 사회부조(Social assistance), 퇴직 연금, 실업 급여 등 기여형인 사회보험(Social insurance)으로 구분됨.
□ (결과 및 권고) 개발센터는 사회 부조가 저소득층 아동 및 청소년의 교육성과를 제고하고, 사회 보험이 소비를 촉진하고 출산율을 낮춤*
으로써 포용적 성장에 기여할 수 있으며, 이에 따라 투자 가치가 있다고 제시함.
* 사회 보험은 또한 노동 공급과 예비적 저축을 줄이는 효과가 있지만 위의 긍정적 효과를 상쇄하지 못할 가능성이 높음.
ㅇ 또한, 사회적 보호의 경제적 성과를 보다 체계적으로 분석하기 위해 다양한, 질 높은 데이터가 요구되며, 사회적 보호 프로그램의 설계 방식에 따른 경제적 효과를 분석하기 위한 정성적 평가가 추가적으로 이루어져야 한다고 주장함.
※ 출처: Development Centre Studies ‘Can Social Protection Be an Engine for Inclusive Growth?’ (2019.5 발간)
※ 개발센터는 OECD 회원국과 비회원국간 경제 발전 경험을 공유하기 위해 설립된 조직으로서 OECD와 독립적인 회원국과 예산 구조를 갖추고 있음.
I. 개요
□ (추진 배경) 사회적 보호는 그간 기본적 인권이자 국제 공약*으로서 추진되어왔으며, 빈곤 감소와 취약성 대응에 효과적인 정책 도구로 간주되어 왔음. 개발센터는 이에 더해 사회적 보호가 포용적 성장에도 기여하는지 살펴보기 위해 연구를 추진함.
* 세계인권선언 22조(사회보장을 받을 권리), 지속가능발전목표(SDG) 1.3(사회적 보호 체제 및 조치 이행)
□ (주요 개념)
ㅇ 포용적 성장은 모든 사회 집단에 있어 삶의 질 개선과 공동의 번영으로 정의되며, OECD가 제시하는 포용적 성장 정책의 목표는 모든 영역의 삶의 질과 모든 인구 집단에 대한 혜택 개선임.
ㅇ 사회적 보호는 빈곤, 취약성 및 사회적 배제를 감소 및 예방하기 위한 정책을 일컬으며, 현금 이전, 보조금, 아동 수당 등 비기여형인 사회부조(Social assistance), 퇴직 연금, 실업 급여 등 기여형인 사회보험(Social insurance)으로 구분됨.
- 세계 인구의 45%만이 적어도 하나의 사회적 보호의 혜택을 받고 있으며, 아동(35%), 실업자(22%), 노인(68%) 등 인구 집단별, 사하라이남 아프리카 (4%), 유럽 및 중앙아시아(47%) 등 지역별로 혜택을 받는 인구 비중에 차이가 있음.
□ (연구 방법) 개발센터는 문헌 조사 및 4개국(브라질, 인도네시아, 가나, 독일)의 11개 사회적 보호 프로그램에 대한 실증 조사를 통해 사회적 보호와 개별 가구 수준*에서 경제성과에 영향을 주는 요인간의 상관관계를 조사함.
* 사회적 보호는 총체적 생산성 증가, 총 수요 및 고용 증가를 통해 거시적 차원에서서도 경제성과에 기여할 수 있으나, 본 연구는 미시적 수준(가구 수준)에 초점을 두어 진행됨.
ㅇ (분석 지표) 아동 및 청소년에 관련된 지표(학업, 아동 노동, 청소년 임신)과 노동 연령 및 고령자에 관련된 지표(고용, 투자, 소비, 저축, 이주)로 나누어 분석함.
* 보건 지표는 데이터 부족으로 포함되지 않았으며, 무작위 비교 연구가 아닌 사례 연구로서 결과를 일반화하는데 한계가 있으며, 사회적 보호 프로그램의 구성과 이행 방식에 따라
Ⅱ. 결과 및 권고
□ 개발센터는 △사회 부조가 저소득층 아동 및 청소년의 교육성과를 제고 하고, △사회 보험이 소비를 촉진하고 출산율을 낮춤*으로써 포용적 성 장에 기여할 수 있으며, 이에 따라 경제적 투자 가치가 인권 및 빈곤 감 소에 이어 사회적 보호를 확대하는 근거가 될 수 있다고 제시함.
ㅇ 사회 보험은 노동 공급과 예비적 저축을 줄이는 효과가 있지만 소비 촉진 및 출 산율 감소에 따른 경제적 효과를 상쇄할 수준은 아닐 가능성이 높음.
□ 이와 더불어 사회적 보호의 경제적 성과를 체계적으로 분석하기 위해 다양한, 질 높은 데이터가 요구되며, 사회적 보호 프로그램의 설계에 따른 경제적 효과를 분석하기 위한 정성적 평가가 이루어져야 함.
Ⅲ. 주요 내용
가. 사회적 보호와 포용적 성장 간의 연계 채널에 대한 가정
□ 사회적 보호는 △저소득층의 신용 제한을 완화하고 은행 대출 등 금융 접근성을 높이고, △위험에 대비하고, 부정적 충격으로 생산 자원을 처 분하지 않도록 하며, △교육 투자 등 재원의 효과적 배분을 유도하면서 포용적 성장에 기여할 가능성이 있음.
[사회적 보호와 포용적 성장 간의 연계 채널]
ㅇ 미시 수준(가구별 수준)에서는 생산적 자산 축적, 인적 자본 투자 증가, 생산적 자본의 손실 방지, 혁신에 긍정적 효과가, 노동 공급에 대해서는 긍정적 및 부정 적 효과가 동시적으로, 저축에 대해서는 부정적 효과가 예상됨.
ㅇ 거시 수준(국가별 수준) 가구별로 축적된 총체적 생산성과 총수요를 증가시킬 것 으로 예상되며, 한편 노동 시장 참여 및 저축의 감소로 부정적 영향이 예상됨.
나. 포용적 성장에 대한 사회적 부조의 영향 분석
□ (사회적 부조 현황) 사회적 부조는 특히 현금이전(cash transfer)의 형태로 저, 중소득국에서 빠르게 확대되고 있으며, 세계 인구의 31%가 혜택을 받고 있음. 그러나 사하라이남 아프리카에서는 전체 인구의 15%, 최빈층의 9%만이 혜택을 받고 있음.
□ (분석 대상) 광범위한 연구가 이루어진 현금이전 프로그램의 영향에 대한 문헌조사에 브라질, 가나, 인도네시아, 독일의 현금 이전 및 아동 수당 프로그램 5개에 대한 실증 조사를 추가하여 분석함.
[분석 대상 사회적 부조 프로그램의 주요 내용]
국가 사업명 사업유형 시행연도 대상 혜택 수준
브라질 Bolsa Familia 조건부 현금이전 2003 최빈층 가구
가구당 원 30불 혜택 대상 한명당 10.12불
가나
Livelihood empowerment Against Poverty(Leap)
조건부 현금이전/
보편적 현금이전 2008 최빈층 가구
혜택 대상의 수에 따라 반기별 13.4불에서 22불
인도네시아
Programme Keluarga Harapan
조건부 현금이전 2007
21세 이하 자녀가 있는 최빈층 가구
매년 가구당 129불
인도네시아 Bantuan Siswa Miskin
빈곤층 학생에
대한 현금 이전 2008 빈곤층의 6-21세의 학생
초등학생(연 30불), 고등학생 (연 68불)
독일 Kndergeld 아동 수당 1996
18세 이하 자녀가 있는 모든 가구
첫째, 둘째 자녀는 인당 월 224불 등
□ 교육 성과
ㅇ 현금이전과 학교 출석 간에 긍정적 상관관계가 존재하며, 조건부 현금이전일 경우 효과가 높음. 현금 이전이 자금 여력이 없는 가구의 교육 투자를 높이기 때문임.
ㅇ 브라질과 인도네시아 사례에서 조건부 현금이전이 최빈층 청소년의 총학습기간 (education attainment)에 긍정적 영향을 주는 것으로 나타남. 총학습기간은 노동 시장에서의 성과를 결정하는 중요한 요인임.
ㅇ 조건부 현금이전과 교육성과의 긍정적 상관관계는 빈곤층 가구에서 두드려졌으며, 인도네시아 사례에서 장학금이 빈곤층 학생의 출석과 총학습기간에 강한 긍정적 영향을 주는 것으로 나타남.
ㅇ 반면, 보편적 아동수당(child benefit)은 캐나다, 독일 사례에서 교육성과에 별다른 영향이 없거나 저소득층에 어느 정도의 영향이 있는 것으로 나타남.
□ 아동 노동과 청소년 임신
ㅇ (아동 노동) 조사된 현금 이전 프로그램의 반절 이상에서 아동의 노동 참여가 감소하였으며, 모든 프로그램에서 노동의 강도가 감소하였음. 그러나 브라질에 서는 대부분의 연구가 현금 이전과 아동 노동간 부정적 관계를 드러낸 반면, 사하라 이남에서는 별다른 효과가 없는 등 지역별 차이가 나타남.
ㅇ (청소년 임신) 조건부 현금 이전은 브라질 사례에서 청소년 임신 감소에 있어 별 다른 영향이 없는 것으로 나타남. 다만 콜롬비아에서 학습 성과에 따른 갱신 조건 을 부과한 경우 청소년 임신을 감소한 것으로 나타남.
□ 고용과 투자
ㅇ (고용) 조건부 현금이전이 노동시장 참여에 미치는 영향은 불확실하며, 노동시장 참여가 증가하는 경우와 줄어드는 경우가 동시에 존재함. 여성 노동자의 경우 브 라질에서는 확실한 부정적 상관관계가, 인도네시아에서는 긍정적 상관관계가 나타남.
ㅇ (투자) 조건부 현금이전은 소규모 사업 투자에 긍정적인 영향을 미치거나 별다른 영향을 미치지 못함. 브라질, 인도네시아에서는 소규모 창업에 긍정적 영향을 미 친 반면, 가나에서는 비농업활동으로 다변화가 이루어졌으나, 소규모 창업 증가에 대해서는 통계적으로 유의미한 결과가 나타나지 않음.
□ 출산과 소비
ㅇ (출산) 조건부 현금이전은 출산을 감소시킬 수 있음. 자녀수에 기초한 사회부조가 출산율을 높일 수 있다는 가정에도 불구하고, 브라질, 인도네시아에서는 출산율과 부정적 상관관계가 존재함.
ㅇ (소비) 현금이전은 재원을 확대하여 전반적인 소비를 증가시킬 수 있음. 인도네시아 장학금 프로그램은 노동 공급, 식량 소비에 긍정적 영향을 미쳤음.
ㅇ (비기여형 사회적 연금) 중국의 사회적 연금은 농촌 인구의 소비와 투자를 증가시 키고, 잠비아의 보편적 현금이전은 식량 안보 개선 및 소비 증가 등 전반적인 삶의 질에 긍정적 영향을 주었음.
다. 포용적 성장에 대한 사회적 보험의 영향 분석(가구별 수준)
□ (사회적 보험 현황) 사회적 보험은 고용에 기초한 기여형 프로그램으로 개도국의 혜택 비중은 낮으며 비공식 경제의 노동자는 소외되어 있음.
노동 인구의 기여형 연금의 혜택 비중은 아프리카 9.6%, 아시아태평양 17.3%, 중남미 28.9%이며, 실업 급여 혜택은 각 5.6%, 22.%, 12.2%임.
□ (분석 대상) 연금을 중심으로 한 문헌조사에 브라질, 가나, 인도네시아, 독일의 노령연금, 유족연금, 재해보상 등 사회보험 프로그램 6개에 대한 실증 조사를 추가하여 분석함.
[분석 대상 사회보험 프로그램의 주요 내용]
국가 사업명 사업유형 기여 조건 혜택 수준
브라질 노령 및 유족 연금
임금 노동자 및
자영업자 월급의 8-11% 등
남자 65세, 여자 60세 지급 최소 15년 기여
노령 연금은 월 소득의 최소 70%
독일 노령 및 유족 연금
고용된 노동자
및 자영업자 월급의 9.345% 등 65세 지급 최소 5년 기여
연금 점수(1년 기여시
1점)와 연금 1점당 가치를 곱해서 지급 인도네
시아 연금 보험
공공 및 민간 부문에 고용된 노동자
노동자: 월급의 1%
고용주: 월급의 2%
56세 지급 최소 15년 기여
월 소득의 1%에 납입 연수를 곱하여 지급
□ 교육 성과, 아동 노동 및 청소년 임신
ㅇ 사회적 보호의 교육에 대한 영향은 연구가 다양하지 못하며 국가와 프로그램에 따라 다양하게 나타남. 다만, 6개 프로그램에 대한 실증 조사 결과 교육성과와 긍 정적 상관관계가 나타났으며, 특히 빈곤층에서 영향이 컸음.
- 또한, 중국에서 공공 연금의 확대가 도시 지역 아동에 대한 교육 투자를 늘리 고, 브라질에서 노령 연금으로 인한 소득 증가가 청소년 학습의 지속 가능성을 9%로 늘린 긍정적 사례가 있음.
ㅇ 기여형 연금은 아동노동과 청소년 임신을 감소시키는데 미치는 영향은 제한적인 것으로 나타남. 브라질의 연금 프로그램은 빈곤층 아동 노동과 긍정적 상관관계를 갖고 청소년 임신에는 영향을 미치지 못했음.
□ 소비와 저축
ㅇ 기여형 연금은 소비를 늘리고 저축을 감소시킬 가능성이 높음. 연금은 특히 소득 이 높을수록 개인 저축, 예비적 저축을 감소시키는 경향이 있음. 소비가 총수요를 진작시켜 투자를 늘리고 개인 저축의 감소가 자본 투자에 부정적 영향을 미칠 수 있음에 따라 최종적인 경제 효과는 불분명함.
□ 노동 공급
ㅇ 실업 급여는 노동 공급에 부정적 영향을 미칠 가능성이 높음. 급여 수준보다 급여 기간의 부정적 영향이 높은 것으로 나타났으며, 다수 연구에 따르면 실업 급여가 신규 직장의 안정성 및 급여 측면에서 더 좋은 일자리를 구할 기회로 활용되지 못하는 것으로 나타남.
ㅇ 다만, 최근의 연구에서는 실업 급여 혜택을 높이는 것이 더 좋은 일자리를 찾는데 도움이 된다고 나타났으며, 공공 고용 기관이 대상자에 구직 활동에 대해 엄격하게 모니터링 하는 것이 실업 급여의 부정적 효과를 극복하는데 기여함.
ㅇ 기여형 연금 또한 노동 공급에 부정적 영향을 주나, 적절한 연금 수령 연령 설정, 조기 퇴직에 대한 제한, 공정한 혜택 부과 체계를 통해 부정적 영향을 완화할 수 있음.
ㅇ 브라질 및 인도네시아 사례에서 기여형 연금은 여타 가구 구성원의 노동 공급을 줄이는 부정적 파급 효과가 있는 것으로 나타남. 소득 수준이 높아질수록 부정적 상관관계가 커짐. 여성의 노동 공급에 대한 부정적 효과가 더 큰 것으로 나타남.
□ 출산과 이주
ㅇ 기여형 연금은 출산율에 약한 부정적 영향을 주는 것으로 나타남. 이는 개도국에서 노후 대비를 위한 자녀를 많이 출산하는 경향과 연계될 수 있음.
ㅇ 사회적 보호는 이주와 부정적 상관관계를 갖는 것으로 나타남. 또한, 이주 노동자 의 기술 수준과도 부정적 상관관계를 가져 사회적 보호가 강화될수록 숙련 노동 자가 이주하지 않을 확률이 높아짐. 브라질과 인도네시아 사례에서는 사회적 보호 와 이주 노동자의 귀환이 긍정적 상관관계를 나타냄. 적절한 사회적 보호 프로그 램은 이주를 감소시킬 수 있음.
