군소도서국 (SIDS)에 대한 효과적 개발협력 방안
◇ 국제사회는 2030 지속가능개발목표 및 아디스아바바행동계획 등 다양한 논의에서 군소도서국(Small Island Developing Countries,
‘SIDS’)이 직면하고 있는 개발환경의 특수성 및 이를 고려한 개 발협력 추진 필요성을 강조하여 왔음.
◇ OECD DAC은 최근 발간한 군소도서국 개발협력 보고서를 통해 이들 국가가 처한 개발환경의 특징, 국제사회의 지원현황을 분석 하는 한편, 개발 효과성을 제고하기 위한 협력방안을 제시하였음.
ㅇ 군소도서국은 협소한 인구, 제한적인 시장 접근성 및 산업기반 으로 인한 높은 변동성, 자연재해 및 기후변화에 대한 취약성 등 타 개도국과는 다른 독특한 개발환경에 노출
ㅇ 군소도서국의 잠재력을 활용하고 지속가능성장 기반을 마련하기 위해서는 한정된 공적개발재원의 전략적인 활용과 혁신적 지원 수단을 확대하기 위한 파트너십이 중요하다고 강조하면서 이를 위한 사례 및 정책방향을 제시
※ 출처 : Making Development Co-operation Work for Small Island Developing States(OECD, 2018. 4월)
Ⅰ. 군소도서국 개발환경의 특징
□ 군소도서국(Small Island Developing States, ‘SIDS’)은 인구 규모, 밀도 및 자원, 경제발전 수준 등에서 국가간의 차이가 크며, 동일 한 소득수준 및 지리적 환경에도 불구, 국제사회의 지원수준 등 개발환경에 있어 큰 차이를 보임.
ㅇ OECD 개발원조위(DAC) 분류에 따르면 소득수준별로 9개 최빈국 (LDC), 5개 중저소득국(LMIC) 및 21개 중고소득국(UMIC)으로 구
성되며, 지리적으로는 캐리비안, 태평양 지역에 산재
ㅇ 일례로 동일한 태평양 지역내에서도 솔로몬 아일랜드의 일인당 국 민소득(GNI)은 1,830달러로 동일 지역내 SIDS인 나우루*의 13,330 달러와 큰 차이를 보임.
- 나우루는 단일 천연자원(인산염광물) 채굴에 기인한 높은 소득수 준에도 불구, 경제, 기후 등 외부충격에 대한 취약성이 높고, 실업 율이 90%에 달하는 등 지속가능한 성장에는 한계 노출
ㅇ 자메이카, 모리셔스 등 중소득 군소도서국의 경우, 글로벌 시장에 대한 양호한 접근성을 바탕으로 양호한 경제적 잠재력을 갖는 것으로 평가되나, 이들 국가 또한 소수의 무역파트너국에 대한 의존도가 크고, 채무 수준이 높아 무역관련 취약성이 높은 것으로 평가
□ 그러나, 적은 인구 및 좁은 토지, 지리적 분산, 주요 시장과의 원거리, 기후변화 및 자연재해 등 외부 충격에 대한 취약성 등 공통점을 가지는 바, 상호학습과 당면 과제에 대한 공동대응 필요
ㅇ 전체 35개 ODA 적격 군소도서국 5개국중 3개국은 상위중소득국 임에도 불구하고, 일부 산업에 대한 높은 의존도, 글로벌 경제 및 자연재해에 대한 높은 민감도로 경제성장의 변동성이 매우 큼
- 군소도서국의 경우 소규모로 산재된 인구 구조 및 지형에 따른 소 규모 경제 구조로 인해 한번의 자연재해로 산업기반 붕괴를 비롯, GDP의 200%에 달하는 손실을 입을 수 있는 것으로 조사
- 2008-9년 글로벌 금융위기시 군소도서국 GDP 성장률은 0.9%까지 하락, 개도국 평균인 3% 대비 저조한 성장을 기록, 특히 캐리비안 지역 군소도서국의 경우 금융, 관광, 수출 등에 대한 높은 글로벌 시장의존도로 그 피해가 더욱 컸던 것으로 조사
표 1. 군소도서국의 GDP 성장률 추이
ㅇ 소득 이외의 보건, 삶의 질 등의 개발척도가 될 수 있는 UN 개발 지표(Human Development Index)에서도 군소도서국의 40% 가량 이 낮은 또는 중간 수준의 순위를 기록하고 있음.
- 또한 적은 인구와 체계적 교육시스템 미비로 인한 제도적, 인적 역 량개발이 미진해 높은 실업율에도 불구, 주요 산업에 종사하는 숙 련 근로자에 대한 외국 근로자 의존 비율이 높은 것으로 조사 ㅇ 또한 지리적으로 주요시장과 멀리 고립된 경우가 많아 산업 활동
에 소요되는 비용이 높아 글로벌 가치사슬에 대한 편입수준이나 경쟁력이 낮아 투자유치에 불리한 여건을 지니고 있음.
- 글로벌 선박운송에 대한 연결성을 측정하는 UN 선박운송 연결지
수에 따르면, SIDS 국가의 연결성은 타 개도국 대비 1/3 수준에도 미치지 못함.
ㅇ 광물 등 천연자원, 관광에 대한 높은 의존도를 지니는 경우가 많아 산업다변화 수준이 미흡하며, 천연자원으로 인한 수익이 통화가치를 상승시켜 제조업, 농업 수출산업의 경쟁력을 저해하는 네덜란드병 (Dutch Disease)의 위험에 노출
- 파푸아뉴기니, 수리남 등의 국가는 원유, 가스, 니켈 등 자원을 보 유하고 있어 이들 자원으로 부터의 소득이 GDP의 10~40%를 차지 하고 있어 이들 상품의 가격에 따라 경제성장 정도가 좌우
- 천혜의 자연환경을 바탕으로 관광업의 비중이 GDP의 20%에 달해, 타 개도국 대비 관광업에 대한 의존도가 높고, 일부 국가의 경우 동 비중이 60%에 달해 고용 및 투자에서 차지하는 비중이 매우 높음.
ㅇ 한편, 국내시장 규모가 협소해 타 개도국 대비 GDP에서 무역이 차 지하는 비중이 높아, 이에 따른 높은 변동성에 노출되어 무역취약성 (Trade fragility)이 높게 나타남.
- 또한, 소수의 무역 상대국에 수출의 대부분이 집중되어 있어, 이들 국가가 관광업, 근로자 송금, 양허성 개발재원 공여에 있어 높은 비 중을 차지하고 있어 이로 인한 취약성에 노출
Ⅱ. 군소도서국의 개발재원 현황
1. 국내 개발재원
□ 군소도서국은 국내 개발재원 확보에 있어, 높은 공공서비스 비용, 빈번한 자연재해에 따른 재정여건 악화 등 중요한 도전과제를 안 고 있음.
ㅇ 대외적 상황에 대한 취약성이 높거나, 생산기반이 미약한 산업구조 로 인해 군소도서국의 국내 재원창출 능력이 취약
- 특히, 천연자원 및 관광업 기반의 산업구조로 인해 국내 수익 및 조세기반의 높은 변동성 초래
ㅇ 또한, 소규모 도서지역에 산재한 인구 구조로 공공서비스 원가가 높아 정부 지출이 GDP에서 차지하는 비중이 상대적으로 높음.
ㅇ 기후변화에 따른 빈번한 자연재해는 협소한 정부재원을 구호활동, 긴급보수에 소요되게 함으로써 경제, 사회 인프라에 투자하는 정부 의 재정여력에 부정적 영향 초래
□ 군소도서국은 GNI 대비 대외채무 비중이 타 개도국 평균(47%) 대비 높인 수준을 기록하고 있으며, 특히 중소득국에 해당하는 군소도서 국에서 동 비중은 높은 경향을 보임.
ㅇ 높은 부채수준은 개발투자를 위한 정부의 재정 여력을 감소시킬 뿐 아니라, 총 국가부채 및 이에 대한 상환능력은 대외 자본시장에 대한 접근과 관련 국가 신용도에 영향
ㅇ 과거 15년간 고채무빈국(HIPC)으로 분류된 5개 군소도서국*의 부채 여건은 크게 개선되었으나, 그 외 군소도서국의 경우 GNI 대비 부 채 수준이 악화되어 왔으며, 약 12개 군소도서국이 높은(high) 또 는 심각한 채무위험(in debt distress)에 노출된 것으로 조사
* Comoros, Haiti, Guinea Bissau, Guyana, Sao Tome and Principe
2. 대외 개발재원
□ 군소도서국으로 유입되는 대외 재원은 크게 △근로자 송금, △해외 직접투자 및 채권투자), △민간증여, △비양허적 공적재원, △ 양허 성 재원으로 구분해 볼 수 있음.
ㅇ 민간투자재원을 포함한 군소도서국의 대외재원 구조는 타 개도국 큰 변동성을 크며, 구성에 있어서도 근로자 송금에 대한 의존도가 높고, 민간재원의 비중이 낮은 것으로 나타남.
ㅇ 2012-15년중 해외 근로자 송금이 군소도서국 대외 재원의 약 52%
를 차지, 총 361억달러에 달하며, 도미니카 공화국, 자마이카 등에 서는 75% 이상을 차지
표 2. 군소도서국의 대외개발재원 구성
ㅇ 비양허적 공적재원은 전체 재원의 약 8% 정도로 미미하며, 파푸아 뉴기니, 자마이카 등 상대적으로 고소득, 일정규모 이상의 시장을 가진 군소도서국에 집중되어 있음.
- 비양허적 공적재원을 투자하는 기관 역시 소수로 한정되어 있어 IDB, 미국, IBRD 3개 공여국/기관이 전체의 70% 이상을 제공 ㅇ 공여국 및 다자기구의 양허성 재원은 군소도서국으로 유입되는 대
외 자금 중 두 번째로 높은 비중을 차지하고 있으며, 22개 국가에 서는 가장 큰 비중을 차지
3. 양허성 개발재원의 특징
□ 양허성 원조자금은 군소도서국 대외조달 재원의 27%를 차지하는 것으로 나타났으며, 5개중 3개 군소도서국에서 대외조달 재원중 가장 큰 비중을 차지
ㅇ 일부 군소도서국에서는 양허성 원조자금이 공공예산의 큰 비중을 차지하고 있어 보건, 교육, 상수도 등 공공 서비스 제공에 있어 핵 심적인 역할을 수행
ㅇ 또한 기후변화 및 자연재해에 대한 대응력 강화를 위한 공공투자 에 있어서도 양허성 개발재원의 역할이 중요
ㅇ 군소도서국은 지리적 또는 정치적 근접성에 따른 양자공여국으 로부터 대부분의 개발원조를 지원받고 있으며, 아이티 등 일부 국가의 경우 일회성 긴급지원의 성격을 띈 자금의 비중이 높음
□ 군소도서국 앞 개발원조는 연평균 9%의 증가세를 보이고 있으나, 이러한 증가세는 아이티 지진, 쿠바에 대한 채무탕감 등 일회적 이벤트로 인한 급격한 증가에 기인
가. 공여국별 지원현황
□ 2012-15년 기간중 DAC 회원국의 양자지원이 전체 양허성 원조의 77%를 차지, 연평균 36억달러를 지원하였으며, 다자기구의 지원액 비중은 총 21%이나, 증가세는 22%로 양자원조 대비 빠른 증가세 ㅇ 최대 공여국/기관은 호주, 미국, EU, 프랑스, 미주개발은행(IDA)
순으로, 이들 5개 공여국/기관이 전체 지원액의 58%를 차지 ㅇ 특히 미국의 아이티 지진피해 지원, 호주의 개발협력 정책상 군소
도서국 지원정책에 따라 이들 두 국가로 부터의 지원액이 두드러짐
ㅇ 지리적 근접성, 정치적 관계 등에 의해 주요 공여국이 결정되며, 이는 호주 및 뉴질랜드의 태평양 지역 군소도서국, 미국의 캐리비안 지역에 대한 지원 집중을 설명
□ 공여국들은 군소도서국에 대한 별도의 지원목표를 설정하고 있지 않으며, 국제사회에서도 최빈국(LDC)에 대한 지원목표 외에, 군소 도서국을 포함한 ‘지원이 긴요한 국가’ (countries most in need)에 대해서는 별도의 합의된 양적 목표를 갖고 있지 않음
ㅇ 그 결과, 군소도서국 지원이 개발원조의 53%, 24%를 차지하는 뉴질 랜드, 호주 등에 반해 미국, EU, 일본 등 상위 공여국에서 군소도 서국 지원이 차지하는 비중은 1~3%에 그침
표 3. 공여국별 군소도서국 지원현황(2012-15)
□ 중국, 러시아, UAE 등 신흥공여국은 군소도서국 개발협력에 있어 그 중요성이 증가하고 있으며, 특히, 소득수준 상승에 따라 DAC ODA 적격국에서 졸업하는 군소도서국의 경우, 이들 신흥공여국으 로부터의 양허성 재원이 더욱 중요
ㅇ 12개 비 DAC 회원국의 2012-15년 기간중 군소도서국 지원액은 연 평균 12억달러에 달하는 것으로 집계, 동 기간중 군소도서국에 지 원된 재원의 2.6%를 차지
ㅇ 중국은 기니아, 쿡아일랜드, 피지, 파푸아뉴기니 등에서 주요 공여 국의 지위를 확보하고 있으며, 인프라, 교육 부문을 주로 지원 ㅇ 또한 개발협력 사업 파트너의 다변화는 재원의 양적 확대 뿐 아니라,
더 다양한 상호학습과 파트너십의 기회를 제공
□ 지원형태에 있어서는 증여 및 프로젝트가 주요 지원수단으로 사용 되며, 수원국의 공공거버넌스 강화를 위한 예산지원(budget support) 방식의 지원이 증가
ㅇ 각 공여국별 상대적 우위에 기반하여 개발협력 분야의 우선순위를 선정하고 있어, 일본의 경우 인프라와 에너지 분야, 미국은 보건 및 거버넌스 등에 집중
나. 수원국별 현황
□ 지역별로는 캐리비아 및 태평양 지역 군소도서국이 전체 지원액의 44%, 42%를 차지하고 있으나, 이는 지역내 소수의 군소도서국 앞 으로 지원이 집중된 것에 기인함.
ㅇ 특히 아이티, 파푸아뉴기니, 도미니카공화국 등 상위 7개국에 대한 지원이 전체 군소도서국 앞 양허적 재원의 64%를 차지, 일부 국가에 대한 편중이 두드러진 것으로 나타남.
- 이들 7개국의 소득수준(최빈국~중소득국) 및 지역(캐리비아, 태평 양, 인도양 및 지중해)은 다양한 것으로 나타나고 있어 특정 지역 및 소득그룹에 대한 편중과는 무관
ㅇ (인구 1인당 지원액) 태평양 지역 군서도서국의 경우 적은 인구로 인해 일인당 지원액이 186달러에 달해 66달러에 그치는 캐리비안 지역 국가에 비해 높은 수준을 기록
표 4. 수원국별 지원액 및 1인당 ODA 규모(2012-15)
□ 다양한 글로벌 프로그램을 통한 군소도서국이 접근가능한 재원의 증가에도 불구하고, 글로벌 펀드의 복잡한 인증 및 지원절차, 복잡 하고 상이한 재원별 적격성 요건 등으로 해당 재원을 활용하는데 어려움을 겪고 있음.
ㅇ 그 결과, 1개 공여국에 대한 재원 의존도가 평균 46%에 달하는 등 소수의 공여국 및 수원국 만이 접근성을 갖는 것으로 나타나, 기후 취약성, 에너지 및 인프라 부족 등 당면과제를 해결하는 데는 부족
다. 분야별, 수단별 지원현황
□ 분야별로는 거너넌스 및 시민사회, 보건, 인프라 분야가 상위 3개 지원분야인 것으로 나타났으며, 이는 최대 수원국인 아이티, 파푸 아뉴기니 등의 상위 지원분야와 유사
ㅇ 지원주체별로 양자 공여국의 경우 거버넌스 및 제도개선(18%)에, 다자지원기관의 경우 인프라개발(21%)에 대한 지원비중이 높음 ㅇ 그러나 지역별로 우선추진 분야에는 차이가 있어 태평양 지역에서는
거버넌스 및 시민사회에, 캐리비아 지역에서는 보건분야에 가장 많 은 재원이 배분된 것으로 나타남
□ 군소도서국 앞 양허적 재원중 지원수단별로는 무상증여(Grant)가 83%를 차지, 다른 개도국(73%) 보다 높았으며, 차관의 비율은 14%
ㅇ 그러나 소득수준과 무관하게 국가별로 나우루, 안티구아 바두다 등 무상증여만 지원받는 국가와 모리셔스, 그르나다 등 50% 이상을 양허적 차관으로 조달하는 국가가 혼재
ㅇ 일부 공여국은 최근 군소도서국과의 개발협력에 있어 거래비용 절감과 프로젝트 타입 협력사업의 협업 및 조정 부족을 해결하기 위해 예산지원(budget support)을 확대
- 특히, 태평양 지역의 상위중소득국인 마셜군도, 그르나다, 모리셔스 등에서는 예산지원의 비중이 전체 양허성 재원의 20%를 초과
Ⅲ. 군소도서국과의 개발협력 방향
□ 양허적 재원에 대한 접근성, 지원수단의 확대 및 이를 위한 파트 너십 강화를 통해 소수의 공여국에 대한 재원의존도 감소 노력 ㅇ 재원 접근성 확대를 위한 기술지원을 통해 장기적 재원조달 역량을
배양하고, 거래비용 감소를 위한 예산지원 방식의 활용 등 공동 재원조성 노력
- 녹색기후기금(Green Climate Fund)은 역량개발 지원사업(readiness support)을 통해 59개국의 적격지원국 요건 충족, 프로젝트에 대 한 재원조달 제안서 작성 등을 위한 국별 프로그램을 지원
ㅇ 삼각협력을 비롯, 상호학습과 추가재원의 동원을 촉진하는 지원 수단의 활용하는 한편, 국제적 논의에서 군소도서국의 개발환경의 복잡성에 대한 증거기반의 정책대화 확대
- OECD DAC의 ODA, 세계은행의 IDA 차관 적격성에 있어 소득 수준(GNI) 이외에 군소도서국이 당면한 재원 취약성 등을 반영하기 위한 논의 필요
□ 세수기반 확대 등 국내재원의 활용, 혁신적 금융수단 도입 등 추가적 개발재원 동원을 위한 양허적 재원의 혁신적 활용
ㅇ 해외이민자 투자 프로그램, 세수기반 확대, 관광 등 주요산업에 대한 조세 투명성 및 효율성 제고를 통한 국내재원 동원
- 법인세, 면세철폐, 누진세 도입 등 조세 커버리지 확대를 위한 재정 개혁 지원 및 관광, 수산업 등에 대한 조세 효율성 제고
ㅇ 금융계약상 허리케인 조항* 삽입 등 군소도서국의 채무지속가능성을 개선하기 위한 국제사회 협력 및 혁신적 금융수단 활용
* 대규모 자연재해시 대출금 상환 등 채무이행을 자동적으로 연기하는 예외조항
ㅇ 양허적 기후재원과 민간지원수단간의 혼합금융, 자연재해위험 보험 등 군소도서국에 특화된 리스크 경감수단, 지원수단을 활용
- 캐리비안 재난리스크 보험(CCRIF), 태평양 재해위험평가 및 지원 프로그램(PCRAFI) 등을 통해 사이클론, 지진 및 쓰나미 등 재해 위험을 커버
□ 경제성장 및 자생력 향상을 위한 전략적 중요성이 높은 분야에 대한 우선적 재원 배분
ㅇ 민간부문 개발을 위한 정책 및 제도적 환경구축을 통해 국내 수 익창출 기반을 확대하는 한편, 국제무역에 대한 접근성 향상
- 세계은행의‘Cascade approach’, 아시아개발은행의 민간부문개발 이니셔티브(PSDI) 등 군소도서국을 포함한 최빈국, 저소득국의 민간 분야 육성을 위한 지원 노력
- ‘무역을 위한 원조(AfT)’ 프로그램 지원을 통해 군소도서국의 시장 접근성 향상, 경제인프라 및 생산능력 향상 및 다변화 지원 ㅇ 저탄소, 기후대응력이 높은 경제로의 전환과 함께 ‘블루 이코노미’
를 통한 새로운 성장기회 확보를 지원하기 위한 개발협력 추진 - 관광, 수산업의 기반이 되는 군소도서국의 해양자원의 지속가능한
개발을 통한 식량, 에너지, 교통 등의 산업기반 확대 및 다변화
