새국토연구협의회 2005 제2차 포럼
국토균형발전과 농촌계획
정리｜김명수(국토연구원 책임연구원)
주제발표
1. 농촌개발의 패러다임 전환과 정책의 체계화 방안 - 농촌경제연구원 송미령 연구위원
국가정책 차원에서 농촌개발은 꾸준히 제기되어 온 과제다. 그러나 농촌개발의 의미나 의의는 농촌 을 둘러싼 여건변화에 따라 바뀌어왔다. 우선 농 업, 농촌, 농민을 강조하던 시대의 농촌개발은 농 업개발과 동의어로 사용되었다. 또한 도시화에 따 른 농촌지역의 상대적 낙후성이 강조되면서 농촌 개발은 농촌지역의 부족한 SOC 정비와 같은 의미 로 사용되었다. 그러나 최근에는 이러한 농촌개발
의 기존 개념에 대한 비판과 함께 농촌지역의 자원 과 주민참여에 기초한, 나아가 전 국민에게 열린 통합적 농촌개발의 중요성이 제기되고 있다.
농촌개발사업은 중앙정부 10개 부처가 약 40여 개의 사업을 중심으로 추진하여 왔다. 대강의 특징 을 나열하면 다음과 같다.
첫째, 개별 사업마다 그 근거 법을 바탕으로 추 진하고 있다.
둘째, 개별 사업이 적용되는 공간 범위는 마을, 마을권, 읍∙면, 시∙군 일부지역(대체로 3~5개 읍∙면) 등으로 다양하다.
셋째, 사업내용은 표면적으로는 다양하게 나타 나지만, 주택 및 도로정비나 공공시설 공급 등과 새국토연구협의회는 2005년 한해 동안‘도농격차해소와 지역균형발전’을 주제로 다양한 포럼을 운영 중이다. 지난 4월 농어촌연구원 주관으로 열린 제1차 포럼-지역균형발전을 위한 도농교류 촉진방안에 이어 제2차 포럼‘국토균형발전과 농촌계획’이 8월 24일 국토연구원 강당에서 열렸다. 국토연구원과 한국농촌계획학회가 주관하고 새국토연구협의회가 주최한 이번 제2차 포럼에서는 우리나라 농촌현실 과 농촌계획방향, 농촌개발계획의 문제점, 농촌정주생활여건 개선방안, 지방분권시대의 농촌계획 등을 주제로 심도 있는 토론이 이어졌다.
같이 농촌의 부족한 SOC를 보충하는 하드웨어 정 비가 주를 이루었다. 굳이 그 내용을 구분하자면, 일반 농촌의 정주기반 확충, 낙후 농촌의 정주기반 확충, 도농교류 등 소득기반 조성으로 큰 구분이 가능하다.
넷째, 사업추진 절차와 방식에서는 법률 등으로 사업대상지가 먼저 지정된 상태에서 추진하는 방 식과 시∙군 등이 작성한 사업계획서 등을 토대로 하여 공모 형태로 추진하는 방식으로 양분할 수 있다.
기존의 농촌개발사업에 대해서는 다양한 각도 의 평가가 있었다. 절대적 낙후의 시대에는 하드웨 어적 정비가 불가피한 선택이었던 만큼 기존의 농 촌개발사업이 농촌의 낙후한 물리적 기반을 구축 하는 데 상당 부분 기여했다는 점을 부인할 수 없 는데도 불구하고 물리적 기반을 닦는 일에만 지나 치게 치중하여 왔다는 것이 가장 보편적인 평가다.
농촌개발사업은 다음과 같은 체계를 형성할 수
있도록 개선이 필요하다.
① 지방의 자율성과 창의성을 담보할 수 있는 체계 - 지방에서 추진할 수 있는 사업은 지방의 특성에
맞도록 지방정부의 자율과 책임하에 추진할 수 있는 환경 구축(농촌 지역개발은 지방의 자율적 역량강화에 기여)
② 농촌지역의 정주공간체계에 부응하는 사업체계 - 정주체계상 중심지 > 배후 마을 > 오지 마을 등으
로 서열화가 가능하며, 사업내용은 점차 정주기 반 확충과 소득기반 조성을 겸하는 방식으로 전 환(농촌 지역개발은 국토의 효율적 정비에 기여)
③ 중앙부처간 미션과 기능을 고려한 역할분담 체계
- 중앙정부 부처마다 고유한 업무미션과 노하우가 있음을 인정하여 그에 걸맞은 사업을 추진(상호 시너지효과 기대)
④ 사업의 목적 및 내용에 따라 통합된 시행 체계 K R I H S F O C U S
<그림 1> 농촌개발사업의 중앙∙지방간 추진체계 예시
농림부
농정과
농정산림과 도시건설과 상수도사업소 농업기술센터
개발건축과 수질환경과 해양항만과 지역계획과 산림과 농업기술원 정주권개발
마을종합개발사업 녹색농촌체험마을
소도읍육성 오지개발 도서개발
농어촌생활 용수개발
어촌종합개발
어촌체험마을 개발촉진지구 산촌종합개발 전통테마마을
행자부 환경부 해수부 건교부 산림청 농진청
중 중앙앙 정 정부부
도 도
시 시군군
으로 시행되는 단위 사업 들을 통합, 연계 추진(투 자 효율성 증진 기대)
또한 농촌계획과 국토계 획체계와의 관계 정립이 필 요하다. 국토의 계획은 공간 계층에 따라 국토종합계획- 도종합계획-시∙군종합계획 의 종적 체계를 유지하는 가 운데, 시∙군종합계획은 기 본계획, 관리계획, 지구단위 계획으로 삼분되어 있으나
도시계획체계를 농촌 전역에 적용하는 구도로 되 어 있을 뿐 농촌의 특성과 여건을 살린 계획이 실 현되기가 어려운 형식과 내용을 갖고 있다. 따라서 농촌을 대상으로 하는 계획들과 국토계획체계를 어떻게 접목시킬 것인가는 향후의 남은 과제다.
2. 농촌계획의 새로운 방향 모색
- 서울대학교 조경∙지역시스템공학부 이정재 교수
System Engineering은 여러 가지 요소가 동일한 목 적으로 결합하여 이루어진 System의 최적 설계와 최적 운영을 위한 공학적 접근방법이다. 농촌계획 은 농촌이 가지고 있는 부존자원과 공간을 경제, 사회, 문화적으로 최적화하는 것이며, 공학적 관점 에서 System Engineering의 한 적용분야가 될 수 있다.
농촌계획의 목표는 농촌 가치를 최대화하고, 개 발불이익을 최소화하는 것이다. 그러나 농촌가치
와 개발불이익은 가변적이다. 따라서 미래지향적 인 농촌가치 및 개발불이익에 대한 정의와 분석방 안이 필요하다.
시대에 따라 농업은 변해 왔고, 형태를 바꾸며 진화해 왔다. 우리 농촌은 농산업공간에서 신활력 공간으로 변화할 것이다.
농업∙농촌문제는 사회적 변화와 세계화의 결 과이며, 농산물은 국부적 공급과잉과 많은 인구의 영양결핍이 공존하고 있다. 세계적으로 보면 농업 생산량은 확대될 것이고, 국부적 공급과잉이 지속 되지는 않을 것이다.
또한, 식생활의 변화, 소득 향상에 따른 농산물 기호의 변화, 고급 농산물 소비로의 전환이 일어날 것이다. 이러한 변화에 대응하기 위해 한편으로는 공급을 축소하고 다른 한편으로 소비를 확대해야 한다. 공급축소를 위해 유기농으로의 회귀(국부적 해결방안)가 하나의 방법이지만, 국내 생산량은 줄 고 수입량은 증가하여 공급과잉 상태는 지속될 것
시대 농업 구분 배경
가족 단위 수렵, 채집
~ 부족국가 재배농업 빈포드 가설
~ 근대국가 유기농업 사회체계 발전으로 수요 증대
~ 현대 고 에너지 농업 질소고정, 산업혁명
구분 1970년대 1990년대 2010년대
농촌의 정의 - 농산업 공간 - 농산업 공간
- 정주 공간 - 신 활력 공간
주요사업 - 생산기반조성 - 소득지원사업
- 생산기반조성 - 소득지원사업 - 환경개선
- 지역균형발전
농업/농촌 인구
(백만 명/%) 46 / 59 15 / 26 3 이하 / 20
농업 GDP(%) 37 8 3 이하
<표 2> 우리나라 농촌의 변화
K R I H S F O C U S
이다. 소비를 늘리기 위해서는 시장변화에 따른 고 급 농산물 생산, 농민의 경영마인드 육성, 수출농 업 육성이 필요하다.
이를 위해서는 농업은 사양산업이 아니라 시대 의 요구에 맞게 변해가는 것이며, 현재 새로운 변 화에 직면해 있다는 인식의 전환이 필요하다. 농촌 은 근본적으로 농업과 괴리될 수 없으며, 농업의 효과를 극대화하는 공간이라는 인식이 필요하다.
농업효과 극대화를 위해 정보공학(IT, 공간거리 의 단축), 생명공학(BT, 새로운 생산기술), 문화공 학(CT, 전통문화의 재해석), 환경공학(ET, 소극 적∙적극적 농업분야 창출) 등 다양한 학문분야를 결합한 입체적 계획이 필수적이다.
농업은 사회의 변화에 따라 발전해온 산업이며, 현재의 문제도 사회의 변화와 요구에 따라 발전적 으로 해석해야 한다. 종래에는 농촌을 산업에 종속 적인 평면구조로 이해했지만, 농업관련 활동이 일 어나는 신활력 공간으로 개념을 확대한다.
따라서 농촌계획은 재래농업과 다양한 첨단공 학을 결합하여 농촌가치를 최대화하고, 개발불이 익을 최소화하는 방향으로 수립되어야 한다.
3. 신활력사업 추진현황과 발전방안 - 국토연구원 이원섭 연구위원
낙후지역 육성을 위한 각종 지역개발 지원사업이 개별적, 산발적으로 추진되어 사업간 연계성이 이 루어지기 어려울 뿐만 아니라 사업규모의 영세화 와 세분화로 규모의 경제를 이룩하는 것이 구조적 으로 어렵다. 그러므로 한정된 재원의 효율성을 높 이고 낙후지역의 활성화에 실질적으로 기여할 수 있도록 국가 차원의 종합적인 프로그램을 마련해 야 할 필요성이 크다. 이를 위해 우선 신활력지역 정책을 통해 부처별로 다기화되어 있는 낙후지역 개발시책을 연계하여 통합적 운영체제를 구축하는 것이 급선무다.
<표 3> 신활력사업과 기존 낙후지역사업의 차이점
구분 신활력사업 기존 낙후지역사업
사업주체 � 민간참여 가능(산∙학∙연) � 관주도(지자체)
사업내용 및 예시
� S/W 분야(지역혁신역량 강화 지원) - 함평 나비축제
- 함양 옻칠산업 - 순창 인재학숙
� H/W 분야(SOC 건설, 생활∙정주환경 개선) - 도로 확∙포장
- 상∙하수도 시설구축 - 마을회관 건립
지역범위 � 시∙군∙구 단위 � 지구 단위 또는 읍∙면∙동 단위(사업별로 상이)
사업계획 수립 및 평가
� RIS 구축+중기사업계획+연차별시행계획
� 전문가 컨설팅 등을 통해 지자체 스스로 수립 (상향식)
� 사업계획에 대한 평가 및 컨설팅
� 단위사업계획
� 중앙부처가 계획수립(하향식)
� 사업계획의 타당성에 대한 평가절차 부재
다른 사업과의 연계
� 기존 낙후지역사업과 합리적 연계∙차별 강조
� 장기적으로 통합유도
� 다른 사업과 별도로 추진되고 있어 중복여부 확인 불가
재정지원 � 낙후도에 따라 차등지원
� 신활력사업 전체에 대한 포괄지원
� 사업량에 따라 지원
� 세부사업단위 지원
사업실적평가 � 평가결과의 환류 � 예산심의 외 별도 평가절차 부재
실천모델로서 SAP 모델을 제시하고 있다. SAP 모 델은 시스템(System), 주체(Actor 또는 Innovator), 프로그램(Program 또는 Project)의 세 가지 요소로 구성된다. 여기서 시스템(S)은 구성원간의 네트워
있는 하부구조를 이루는 시스템을 의미한다. 주체 (A)는 지역혁신을 이끌어갈 주체로서 기업가, 공 무원, 전문가, 주민대표, 연구원 등을 의미하며, 프 로그램(P)은 주체간 네트워킹을 통해 혁신시스템 을 구축한 기반 위에서 실제 이루 어지는 선도사업을 말한다. 그러 므로 SAP 모델은 Program이 Actor간 네트워킹 System 위에서 기획되어야 함을 의미한다.
낙후지역의 활력을 되찾기 위 해 도입된 신활력지역 정책은 기 존의 낙후지역 지원정책과 차별화 되는 진일보한 요소들을 지니고 있다. 중요한 차이점으로는 낙후 지역 스스로 사업계획을 수립하고 집행을 책임지게 되며 중앙정부는 재정지원과 사업의 평가를 담당하 는 분업화된 정책추진 방식을 도 입하고 있다는 점을 들 수 있다.
중장기적 관점에서 전략적이고 단 계적 접근방법을 이용하여 신활력 정책을 개선, 발전시켜 나가야 할 것이다.
4. 지방분권시대의 농촌계획과 지방 조례
- 국토연구원 김선희 연구위원
바야흐로 지방분권시대다. 지방화 시대를 간판으로 내걸고 있는 참 여정부는 지방분권을 위한 3대 특
<그림 2> 신활력지역의 비전
<그림 3> 신활력지역 현황
자료: 국가균형발전위원회. 2004. 신활력지역 발전구상
주: 음영부분이 신활력지역에 해당됨
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별법을 제정하고 지방분권 로드맵을 설정하는 등 의욕적이고 다양한 정책을 추진해 오고 있다. 일본 의 지방조례를 통해 우리 농촌과 농촌계획에 대한 시사점을 얻고자 한다.
지방분권의 취지라면 시정촌은 주민의 목소리 를 반영한 독자적인 시책을 추진할 필요가 있다.
이처럼 지방분권시대에 있어서 농촌계획에 대한 과제는 시정촌 자치체 스스로 확실한 자주적 대응 체계를 만들 필요가 있다. 시정촌조례는 새로운 농 촌계획의 유효한 수단임이 일본의 사례와 경험에 서 말해주고 있다.
시정촌조례는 주로 총칙의 목적 또는 기본이념, 마을만들기계획(시정 전역), 토지이용계획(시정전 역), 심의회, 특별구역 및 지구, 지구마을만들기계 획, 개발행위∙규제, 마을만들기협의회(주민참 가), 잡칙 등으로 구성되어 있다.
조례 적용구역 설정은 시정촌 사정에 따라 시정 촌 전역을 대상으로 하는 것과 특정지역지구를 대 상으로 하는 것으로 구분할 수 있다. 이는 다시 규 제∙유도 토지이용구역을 지정하는 경우와 지정하 지 않는 경우로 나눌 수 있다.
우리나라의 경우, 지방분권을 선언한 지 10년이 지났다. 특히 참여정부 들어 지방분권 3대 특별법 이 제정되고, 국토균형발전과 지방살리기를 위한 다양한 국정과제들이 추진되고 있다.
농촌지역의 양호한 자연환경을 보전하고 지역 민들의 삶의 질을 개선시킬 수 있는 계획적 개발과 토지이용규제∙유도가 필요한 시점이다. 일본의 10년 전 상황과 유사하다고 판단되는데, 농촌지역 토지이용계획상의 문제점과 시사점을 잘 살펴보 고, 더 이상 농촌지역을 국토이용계획체계의 공백 지역으로 방치해서는 안될 것이다.
국가균형발전시행계획, 각종 농촌마을사업, 1사 1촌 등 최근 중앙정부 차원에서 추진되는 각종 농 촌계획과 개발계획은 농촌체험, 도농교류 등 외지 인에게 초점을 맞춘 농촌활성화에 중점을 두어야 할 것이다. 장점과 활력은 계속 유지하되, 여기서 한걸음 나아가 농촌에 살고 있는 주민관점에서 농 촌을 농촌답게 보전하고, 삶의 질을 보장하는 토지 이용규제와 유도의 중요성을 새롭게 인식하며, 조 례제정 등 관련 장치를 마련하고 정비해야 할 시점 이다.
<표 4> 주요 시정촌조례 구성내용
마나츠루정(眞鶴町) 고베시(神戶市) 호다카정(穗高町) 하치고정(八鄕町)
2장 마을만들기계획협정 - 마을만들기계획 - 토지이용규제기준 - 보전구역, 유도구역 - 미의 원칙 - 마을만들기심의회 3장 건설행위의 기초 4장 건설행위 절차 5장 마을만들기 추진
- 마을만들기조직 지원 (지구마을만들기협의회) - 지구마을만들기계획
2장 사람과 자연공생존 3장 농촌용도구역∙
농촌경관보전형성지역 4장 마을만들기협의회
마을만들기계획 마을만들기협정 마을만들기지역협의회 5장 표창∙지원책 6장 사람과 자연공생존
심의회
2장 마을만들기 시책 - 토지이용조정기본계획 3장 마을만들기 심의회 4장 마을만들기촉진지구
- 마을만들기촉진지구 - 마을만들기협의회 - 지구마을만들기 기본계획 5장 개발사업절차
- 개발사업심의회 - 협정
2장 마을만들기 방침 - 마을만들기 촉진계획 - 마을만들기심의회 - 개발억제지역 - 개발협의지역 3장 개발사업의 적정화 4장 안전하고 풍요로운 지구
만들기
5장 주민참가마을만들기 - 마을만들기협의회 - 건축협정지구
- 김진영(행정자치부 균형발전팀장): 농촌에 대한 인 식의 전환과 패러다임의 변화가 필요하며, 새로운 패러다임에 의한 정책개발이 중요하다. 신활력사 업은 도시와 농촌의 상생발전을 추구하는 데 현실 성이 결여된 사업들도 있다.
계획대로 사업추진이 잘 되고 있는 지자체와 그 렇지 못한 지자체가 있다. 지자체, 주민, 외부 전문 가의 네트워크 형성을 통한 지역혁신역량 강화가 농촌을 살리고 지역균형발전을 이루는 핵심적인 요소다.
- 이봉훈(농림부 농촌정책과 서기관): 기존 농림부 의 농촌정책은 농업생산기반 조성(물확보, 배수, 간척을 통한 농지확대 등)에 치중되어 있었다. 이 제는 농촌의 삶의 질을 개선하는 방향으로 정책전 환이 필요한 시기다. 농촌의 복지, 교육, 문화시설 문제를 검토할 필요가 있다. 삶의 질 개선을 통해 살고 싶은 농촌, 다시 돌아오는 농촌을 만든다면 농촌관광을 통해 도시민을 유치할 수 있다.
- 이상문(협성대학교 도시∙건축학부 교수): 농촌에 서 농업이 중심인 것은 항구적인 가치다. 가치가 발견되지 않은 지역특성과 자원을 찾아 농촌의 성 장동력으로 삼아야 한다. 농촌자원 발굴을 위한 인 적혁신과 역량강화가 중요하다. 주민참여가 중요 한데, 특히 사업주체로서 참여해야 한다. 농촌사회 가 사업공동체를 중심으로 조직되는 것이 필요하 며, 사업공동체 운영을 위한 조직형성이 반드시 필 요한 요소다.
농촌문제에서 중요한 것은 사람이다. 농촌의 인구 가 줄고 있으며, 특히 질적인 인구가 거주하지 않 는 것이 문제다. 농촌지역 난개발 방지를 위해 선 계획, 후개발이 필요하고 농촌경관 보전을 위해 경 관보전 직불제를 활성화할 필요가 있다. 농촌계획 의 방법론도 아직 미흡하지만, 농촌행정 분야에서 계획 전문인력이 너무 부족하다. 농촌계획 전문가 양성이 시급하며, 농촌계획을 위한 상상력이 필요 한 시점이다.
- 최진석(지속가능발전위원회 수석연구위원): 농촌 은 개발과 이용이 우선시 되어야 하며, 그대로의 가치보다는 금전적 수익을 극대화하는 노력이 필 요하다. 분권과 균형발전에도 경제학적 사고가 필 요하며, 경쟁을 통한 동기유발이 중요하다. 지방에 대한 수혜적 사업지원보다는 사업계획과 아이디어 에 대한 경쟁을 통한 지원이 필요하다. 경쟁이 있 을 때만 인력개발, 자생적 발전, 역량강화가 가능 하다.
