미국의 토지적성평가(

미국의 토지적성평가(LESA) 시행현황

조춘만｜국토연구원 책임연구원

머리말

미국의 토지적성평가(Land Evaluation & Site

Assessment: LESA) 제도는 1971년 뉴욕주 오렌지

카운티가 최초로 도입한 토지분류체계(Land

Classification System: LCS)에 그 효시를 두고 있

다. 이후 1982년 LCS는 토지의 물리적 특성 자체 에 대한 평가의 한계에서 벗어나 주변 토지들과의 연계성을 고려한 해당 토지의 입지적 특성까지 포 함하여, 토지평가(Land Evaluation: LE)와 입지평 가(Site Assessment: SA) 모두를 포괄하는 토지적 성평가로 발전하게 되었다. 이와 같이 LESA는 토 지의 물리적 특성과 함께 입지적 특성을 모두 고려 하여 해당 토지의 농업적성에 대한 종합적성값을 산정하여, 우리나라 토지적성평가제도와 마찬가 지로 평가토지에 대한 종합적성값이 높을수록 해 당 토지의 보전적성도가 높은 것으로 평가된다.

미국의 LESA는 지자체로 하여금 첫째, 해당 지자체 내 우수한 농업토지(Prime Farmland)를 발

견하고 보호하는 데 도움을 주며, 둘째, 제반 농업 토지 보전관련 정책들(Farmland Protection

Policies)을 수행하는 기초자료로서 상당한 견인차

역할을 담당한다.

이 글은 캐나다의 LEAR(Land Evaluation &

Area Review)과 함께 한국 토지적성평가의 여러

전형(prototype) 가운데 하나로 볼 수 있는 미국의

LESA 제도 및 현황을 소개하고, 우리나라 토지적

성평가제도의 발전을 위한 시사점을 얻고자 한다.

LESA 개념의 기원

LESA는 전술한 바와 같이 1971년 뉴욕주 오렌지

카운티에 의해 도입된 LCS가 발전한 형태에 해당 하며, LCS는 당시 1979년까지 농업토지에 대한 재산세 과세를 위해 임시변통적인 근거자료로 사 용되었다. 1979년 뉴욕주 농무부(Dep、t of

Agriculture)는 LCS를 주 전체 토지의 농업적성 파

악을 위한 공식자료로 사용하기도 했다.

해 외 리 포 트

1970년대 후반부터 1980년대에 들어서면서 다

수의 지방 및 주정부들은 농지보호를 위한 다양한 프로그램 및 정책들을 수립하는 데 발빠른 움직임 을 보이기 시작했다. 일부 지자체의 경우 입지를 전혀 고려하지 않은 모든 우수농지(Prime

Farmland)를 보전하도록 하거나, 농업 이외 용도

로 사용되는 주변토지를 고려하지 않은 우수농지 보전을 위한 정책수립 등에 중점을 두었다. 일부 주정부의 대외협력담당관(Cooperative Extension

Service agents), 지역환경보호담당관(District Conservationists) 및 지자체 도시계획가 등은 토

지보호사무국(Soil Conservation Service), 즉 현재 미국 농무성(USDA) 산하 천연자원보호사무국 (Natural Resources Conservation Service: NRCS) 에 타 용도로 농지전용시 토지의 평가방법에 대한 조언을 구하기에 이르렀다. 1981년 NRCS의 토지 이용 전담반은 뉴욕주에서 이미 시행 중인 LCS 평가체계와 토지의 용도전용 관련 의사결정에 필 요한 평가도구의 거리를 좁히고자 하는 노력으로

LESA를 도입하게 되었다. 토지평가와 입지평가

의 조합으로 이루어진 LESA 가운데 토지평가는 지자체 공무원과 함께 지역에 상주하는 NRCS 파 견관에 의해 수행될 수 있으며, 입지평가는 필지 의 규모 또는 토지의 지리적 환경 등 비토지관련 (non-soil) 지표들이 평가대상이 된다. 입지평가에 사용되는 각종 표준은 National Agricultural Lands

Study(NALS)(Coughlin et al., 1981

¹⁾) 및 Compact

Cities Report(Subcommittee on the City, 1980

²⁾)에

제시된 제반 정보에 기초하였다. NALS 보고서는 농지전용을 막는 다양한 방법론을 제시하였으며,

Compact Cities

보고서는 기존 대도시지역의 쇠퇴 및 전국적 우량농지들의 무분별한 개발에 의한 소 실 등 도시의 무계획적 외연성장(Urban Sprawl) 에 의한 각종 파괴양상을 생생하게 보여주었고, 정부로 하여금 이러한 외연성장을 막기 위한 다양 한 대비책의 필요성을 절감하게 하였다. NRCS는 이러한 양대 보고서들에 의한 제안내용을 충분히 반영하여 토지를 비농지로 용도를 전용해야 할 경 우 어떤 입지가 기존의 지역 농업경제에 가장 충 격을 덜 줄 수 있을지에 관한 입지평가 표준을 제 시하게 되었다.

이와 같이 LESA 체계는 지자체 담당공무원이 우수한 농업적성 토지를 분별하는 데 있어서 단지 물리적 토질(soil quality)뿐만 아니라 농지 주변의 기타 요소들을 통합적으로 고려하여 각 토지에 대 한‘농업적성도’를 평가하도록 하였다. 입지평가 의 표준체계는 도시지역으로부터의 거리 또는 농 업관련 투자규모 및 농업기반시설의 정도 등 토지 이용을 위한 의사결정과정에 영향을 미치는 사회 적, 지리적, 경제적 요소들을 평가하기 위한 것이 었다. 이처럼 NRCS는 입지평가 개념을 LESA 평 가체계에 포함시킴으로써 연방정부로 하여금 확 산 또는 우량 농지의 손실을 동반하지 않을 만한 프로젝트 개발 및 재정지원 등을 위해 원활한 의 사결정을 가능하도록 하였다.

1) Coughlin, Robert E., John C. Keene, J. Dixon Esseks, Lisa Rosenberger, and William Toner. 1981. The Protection of Farmland: A Reference Guidebook for State and Local Governments. National Agricultural Lands Study, U.S. Government Printing Office, Washington, DC.

2) Subcommittee on the City, Committee on Banking, Finance, and Urban Affairs, U.S. House of Representatives, 96th Congress, second session. 1980.

Compact Cities: Energy Saving Strategies for the Eighties (Committee Print 96-15). U.S. Government Printing Office. Washington, D.C.

1980년 NRCS의 주도하에 토지평가와 입지평가

를 통합한 LESA 개념이 최초로 도안되었다. 미 전역 6개 주 12개 카운티에 LESA 개념이 도입되 어 각 지역에 대한 농지평가작업이 시행되었는데, 이는 전국에 통용 가능한 LESA 모델을 공식적으 로 제시하고자 함이었다. 이러한 시범실시에 의한 데이터 결과 및 교훈을 바탕으로 1983년 National

Agricultural Land Evaluation and Site Assessment Handbook이 완성되었고, 이는 미국이 LESA를

도입하지 못한 지자체들도 LESA 시행지침을 마 련할 수 있도록 하기 위한 노력의 일환이었다.

그 이듬해 1984년에는 LESA 표준체계가 미국 연방농지보호법(Federal Farmland Protection

Policy Act: FPPA)에 포함되기에 이르렀고, 연방

정부로 하여금 우선보전 성향의 우수농지 보전을 위해 원활한 의사결정을 돕도록 했다. FPPA 세부 규정에 따라 연방정부는 농지보전에‘직접 또는 간접적으로’영향을 미칠 수 있는 연방정부 프로 그램이 있을 경우 예상 가능한 농지손실의 역효과 를 사전에 파악하고 방지하기 위해 LESA 표준체 계를 사용하도록 하였다. 또한 연방정부는 필요에 따라 연방 프로그램이 농지에 대한 역효과를 최소 화하고 주정부, 지방정부 및 개인사업자의 개발프 로그램 등과 잘 조화될 수 있도록 하는 대체적 방 안을 제시하도록 규정하였다.

한편 LESA의 고유성은 해당 지역의 현황과 특

토양요소 및 기타 입지적 요소 등을 혼합하여 일 단의 토지분류 절차를 제시하였다는 데에 있다.

FPPA에 의해 LESA가 적용되기 시작하면서 이후

전국의 200개 주정부 및 지방정부에서 지역 나름 대로의 현황 및 지역 정책목표에 부합하는 LESA 를 시행하였다. 이는 연방정부가 제안한 개발프로 젝트에 대한 LESA의 경우 NRCS의 승인을 통해 연방 LESA 표준체계를 주정부 또는 지방정부의

LESA

평가체계로 대체할 수 있도록 하는 유연성 을 확보하고 있기 때문이다.

연방 LESA vs. 지역 LESA

농지전용 가능성이 내포된 연방정부 제안 프로젝 트의 LESA 시행은 당시 각 주정부 및 지방정부로 하여금 해당 관할지역의 우량농지 보전을 위한 효 과적인 대안으로서 주목을 받기 시작하였다. 전술 한 바와 같이, 전국에 걸쳐 약 200개 가량의 주 또 는 지방정부가 연방 LESA 체계의 기본개념을 도 입하여 각 지역현황에 적합한 지역 LESA 모델을 개발하였다.

LESA의 전형적인 지역모델들은 개발프로젝트

입지선정, 농업용도의 전용, 개발영향권 판단 등 의 의사결정 과정에 활용되고 있으며, 보전지역권 (Conservation Easement³⁾)의 집중설정을 위한 우 선등급지역(priority areas) 규명 등 농지보호프로

3) Conservation Easement(保全地役權): 지주(landowner)와 토지신탁(land trust) 또는 정부기관간의 법적인 협정을 말하며, 토지의 보전가치를 수 호하기 위해 해당 토지에 대한 사용권의 일부를 영구적으로 제한하는 제도를 말한다. 보전지역권은 많은 융통성을 내포하고 있는데, 지주는 해당 토지를 소유하고 매매하거나 자손에게 유산으로 물려줄 수도 있는 반면, 해당 토지가 지닌 중요한 천연적 특성만은 반드시 수호해야 한 다. 여기서 토지신탁은 토지에 대한 제약조건들이 현 소유주뿐만 아니라 차기 소유주에게도 영원히 동일하게 적용되도록 하는 책임을 지는 동 시에 그러한 관리자적 법적 권리를 보장받는다

해 외 리 포 트

그램의 비중이 더욱 커지고 있다.

연방 LESA 시스템

1. 농지전용영향평가표(Form AD-1006)

1984년 NRCS가 LESA의 전국 표준화를 완성하

여 FPPA에 이를 명시하였고, 그 이후 농지전용이 직접 또는 간접적으로 예상되는 연방정부지원 개 발프로그램 또는 프로젝트의 경우, 사전 승인요건 의 하나로서 반드시 연방 LESA 체계를 적용하여 해당 프로그램의 농지전용 관련 역효과를 검토하 도록 규정하고 있다. 즉, 그 지역에 대한 개발효과 를 평가하기 위해서 해당 지역에 상주하는 관련 연방정부기구(federal agencies)는 반드시 농지전 용영향평가표(Farmland Conversion Impact Rating

Form, 또는 Form AD-1006)를 작성하여 해당지

역 관할 NRCS에 제출하도록 하고 있다(<그림 1>

참조). 이는 농지전용 허가요청서로서의 기능보다 는 주요 우량농지를 타 용도로 전용하는 데 따른 역효과와 관련 정보를 수집∙평가한 후 NRCS 내

FPPA

위원회에 상정하여 판

단하도록 하기 위한 것이다.

2. 평가과정

전술한 바와 같이, NRCS에 의한 표준화 LESA 모델은 토지평가 및 입지평가를 모 두 포함하며 토지평가과정에 사용되는 평가지표는 표준 토지조사(Soil Survey)에 의 한 토지특성(때로는 수질도 포함) 자료를 활용하도록 하

고 있다. 표준화 LESA 모델은 각 지표에 대해 0 에서 100점까지를 측정값 영역으로 하며, 0점은 해당 지표에 대한 아주 낮은 측정값 그리고 100은 아주 높은 측정값을 의미한다. 모든 지표들에 대 한 측정값이 매겨지면 각 지표의 전체 기타 지표 들 대비 상대적 중요도를 고려하는 의미에서 가중 치를 적용하게 된다. 가중치(%)의 전체 합은 최대

100%이어야 하는데 가중치가 적용된 전체 지표

들의 합(총점)이 단순한 숫자로 평가될 수 있도록 하기 위한 것이다. NRCS는 토지평가 과정에 최대

100점 그리고 입지평가 과정에 최대 160점을 부

여하여 전체 LESA 과정의 총 평가점수가 최대

260점이 되도록 했다. 그러나 지자체마다 지역의

특수한 상황에 따라 총점을 200점으로 축소하여 적용하는 사례 또한 빈번하다. 이와 같이 NRCS는

FPPA

규정을 통해 지역에 상주하는 연방정부기 관으로 하여금 고속도로, 공항, 또는 기타 도시기 반시설 등의 설치에 앞서 연방프로그램들의 농지 전용 가능성을 미리 예측하고 역효과를 최소화하 려는 노력으로 LESA를 강제하기도 하였다. 그러

<그림 1> 농지전용영향평가표(일부분)

나 1984년 LESA가 FPPA에 명시된 이후 많은 지 자체들은 LESA가 기타 다양한 분야의 토지이용 조정에도 적용할 수 있다는 것을 발견하는 계기가 되기도 하였다.

지역 LESA 시스템

1. 적용의 자율성 및 공통점

미국의 LESA 시스템은 전술한 바와 같이 연방정 부기구의 개발프로젝트 또는 프로그램에 의해 농 지전용의 가능성이 있는 경우 FPPA에 의해 제시 된 연방 LESA 시스템을 적용해야 하는 반면, 각 주정부 또는 지방정부는 각 지자체의 상황, 여건 및 도입목적에 합당하도록 다양한 형태의 LESA

시스템을 개발하여 활용하고 있다. 지역 LESA 시 스템의 구조 및 적용의 강제성은 전적으로 지역간 협약(agreement)에 의존하는 한계성을 보이고 있 으며 지역 LESA 도입이 활발한 지자체들의 경우 에는 다양한 적용사례들의 이면에 다음과 같은 공 통점들을 내포하고 있다.

첫째, 지역 LESA 제도는 연방정부의 지원과 관계없는 개발사업 또는 프로그램의 경우 그 시행 및 적용이 지역 지자체의 재량에 전적으로 맡겨져 있고(so locally driven), 해당 지역의 고유한 특성 및 역사적 배경에 따라 그 강제성 및 평가방법의 일부가 상이한 상황이므로, 미국 전체의 지역

LESA

실시 현황 및 지역에 따른 평가방법의 차이 를 획일적으로 정리하기는 불가능하다.

출처: Land Evaluation and Site Assessment: A Guidebook for Rating Agricultural Lands by James R. Pease and Robert E. Coughlim 주정부 또는 지방정부: Project Coordinator 선정

기존 LESA 활용사례 조사

주정부 또는 지방정부: LESA 위원회 구성

LESA

위원회: LESA체계 수립

LESA

위원회: 지표에 가중치 적용

LESA

시스템 Field Test

LESA

지표 및 가중치 수정

지표값 임계치 설정

지역 프로젝트에 대한 LESA 평가시스템 적용

정기적 LESA 시스템 평가 및 수정

LE 위원회:

지표설정 및 지표값 측정

SA 위원회:

지표설정 및 지표값 측정

둘째, 일반적으로 지역 LESA 시스템을 활발히 적용하고 있는 지역들은 북부 일리노이주의 중심 도시 시카고 또는 서부 캘리포니아주의 샌프란시 스코 등 전통적으로 양질의 대단위 농업토지를 풍 부하게 확보하고 있다는 특성을 지닌다. 이들은 개발압력의 핵심에 해당하는 주내 중심도시로부 터 도시외곽으로의 급격한 도시개발, 즉 주로

subdivision, 대규모 산업단지 입지 또는 상업시설

의 도로변 확산 등에 의해 무분별하게 침식당할 우려가 있는 양질의 농지보전을 위해 체계적 의사 결정 방법의 하나로서 LESA 제도를 적극 활용하 고 있으며, 주변의 인근 카운티들로 연접하여 퍼 져 나가는 양상을 보이고 있다(<그림 3> 참조).

셋째, 미국 LESA 제도는 지자체 관할지역 전 체에 대해 각 필지별 토지적성평가를 획일적으로 실시하지 않으며, 한국의 토지적성평가체계II의

경우와 마찬가지로 개발사업 제안서가 그 승인취 득을 위해 지자체에 제출될 경우에만 제한적으로

LESA

평가를 실시하고 있다. 이는 연방 LESA 체 계의 경우도 마찬가지로 해당 프로젝트 지역 및 영향을 미칠 만한 주변 토지들에 대해 제한적으로 적성평가를 실시하고 있다.

넷째, LESA 과정 가운데 토지평가 과정은 특 정한 토지이용 상황에서 해당 토지의 이용적정성 을 예측하는 과정이라고도 말할 수 있다. 그러므 로 표준 토양조사(Soil Survey)에 의한 기초데이 터를 토지평가 과정상 중요한 기초자료로 활용하 고 있다.

다섯째, 주요한 LESA 체계 활성화의 측면으로 서 토지개발권 보상제도의 적극 활용을 들 수 있 다. PDR(Purchase of Development Right), 즉 개 발권 매입의 형태로 토지적성평가를 통해 개발이 가능한 농지는 보전해야 할 농지의 개발권을 매입 하도록 되어 있고, 개발권을 판 농지는 보전지역 권(Conservation Easement)의 형태로 10년 또는 영구 보전농지로 보전하도록 되어 있다. 따라서 토지적성평가와 개발권 매입제도를 결부하여 개 발토지 소유자와 보전토지 소유자의 자산가치 격 차를 최소화하는 방법을 활발하게 적용하고 있다.

여섯째, 한국의 토지적성평가는 평가토지를

‘개발’, ‘보전’, ‘생산’의 3개 적성으로 평가하는 반면, 미국의 토지적성평가는‘개발(비농지로 전 용)’및‘보전(생산농지로 묶어둠)’의 2개 적성으 로 평가하며, 개발 프로그램의 승인신청이 지자체 에 접수될 경우 그 프로그램에 필요한 토지의 용 도전용 여부를 판단하는 수준에 머물고 있다. 즉, 우리나라의 토지적성평가 체계에 의한 용도분류 상‘생산’에 해당하는 용도가 미국 LESA의‘보 해 외 리 포 트

<그림 3> lllinois주 내 LESA 시스템을 채택한 County 분포도 (2004년)

출처: Introduction to LESA (pamphlet), lllinois NRCS, USDA 시카고

의 자연환경 보전, 그리고‘생산’은 농업생산을 의미하여 좀 더 통합적이고 일관된 국토의 계획적 규제에 접근한 반면, 미국 LESA의 경우 보전용도 의 의미가 애매하여 단지 우수한 농지를 개발압력 으로부터 보호하는 수준에 머물러 있는 한계를 갖 고 있다. 그러나 지자체 관할지역 전체를 대상으 로 하는 획일적 적성평가의 취약점이라고 할 수 있는‘기초데이터의 최신성’및‘평가의 신속성’

등의 측면에서 장점을 내포하고 있다.

지역 LESA 시스템 사례

1. 지역 LESA 모델의 개발(Yolo County)

욜로(Yolo) 카운티의 LESA 모델은 FPPA가 제시

분체계(Land Capability Classification: LCC), 욜 로 카운티의 토양조사 도면에 포함된 토지에 대한 토지적합성지표(Storie Index⁴⁾), 보전부(Dep’t of

Conservation)의 중요농지도(Important Farmland Map)에서 추출한 관개가능도(Measure of Irrigation Availability) 등의 자료들을 포함한다.

한편, 입지평가 관련 지표군은 필지규모, 기개발 지와의 거리, 미래 도시화로 인한 잠재적 갈등, 해 당 토지에 연접한 모든 필지들에 대한 Zoning 지 정내역 등을 포함한다(<표 2> 참조).

2. LESA 지표별 평가방법 개요

첫째, 욜로 카운티의 토지평가는 토지능력구분체 계상 등급(Land Capability Classification Rating),

주: LAFCO(Local Agency Formation Commission)는 주정부 위임에 의한 지역기구로서 인근 도시간 경계지역 및 특별지역(Secial Dstricts)의 행정 을 관할하는 역할을 수행한다. 효율적인 지역간 경계설정, 도시의 외연확산(urban sprawl) 방지 및 우량농지 및 오픈스페이스 보호 등이 LAFCO 의 핵심목표에 해당한다

출처: E-LESA(www.yolocounty.org/lafco), Yolo County LAFCO, 1998

구분 기초자료 목록

토지평가 (Land

Evaluation)

- Yolo County의 중요농지도(Important Farmland Map)

�California 보전국(CDC, California Dep’t of Conservation)이 제작 및 지자체의 요청시 배포하며,

Yolo County LAFCO

^주)및 농지국(Farm Bureau)에서 또한 열람 가능

- Yolo County의 토양조사 데이터

�USDA의 NRCS 출장소 등에서 열람 가능 - 부정형 필지 측정시 사용되는 면적계(面積計) 내역 - Land Evaluation 기록표(LE worksheet)

�LESA 지침상 부록으로 첨부되어 있음

입지평가 (Site

Assessment)

- Yolo County 주소체계상 해당 토지 관련페이지 복사본 현행 Zoning Map

�Yolo County의 도시계획부(Planning Dep’t)에서 수집가능 - 면적계(面積計), 콤파스 및 Engineer’s Scale 내역 - Site Assessment 기록표 (SA Worksheet)

�LESA 지침상 부록으로 첨부되어 있음

<표 1> Yolo County의 LESA 평가를 위한 기초자료 목록

4) Storie Index: 토지조사 당시 토양의 집약적 농업 또는 임업용도로 이용시 그 상대적 적합도를 산술적으로 표현한 지표를 말한다

토지적합성지표(Storie Index Rating)에 의한 등급 및 관개토지지표(Irrigated Farmland Rating)에 의 한 등급 등 세 가지 지표군의 지표값을 측정한다.

둘째, 입지평가는 프로젝트 규모 등급(Project

Size Rating), 도시화갈등지역과의 거리등급

(Separation from Urban Conflict Rating), Zoning 등급 등 세 가지 지표군의 지표값을 측정한다.

셋째, 토지평가 및 입지평가 지표값 측정은 100 점 만점을 기준으로 점수값이 매겨진다. 단, 적용 되는 각 지표에 대한 가중치는 해당 카운티의

LESA committee가 정기적으로 LESA 시스템을

평가 및 수정할 때 카운티의 현안 및 주변상황에 따라 변경할 수 있다.

넷째, 토지 및 입지평가를 위한 각 지표값에 가 중치를 적용하여 나온 전체 산술값의 합계가 해당 프로젝트에 대한 최종 LESA 점수가 된다.

다섯째, 욜로 카운티의 LESA 시스템은 산출된

LESA

평가점수를 기초로 하여 평가대상 토지를 4 개 등급으로 세분하도록 하는 표준임계치 정보를 제공하며, <표 3>과 같다. 단, 각 표준임계치 기준 은 카운티 스스로 LESA 시스템에 관한 광범위한 현장조사 결과에 의거하며, 역시 LESA committee 에 의해 정기적으로 수정 및 보완될 수 있다(<표

3> 참조).

출처: Yolo County Agricultural Forum LESA Subcommittee. 1998. Yolo County LESA Model Instruction Manual 출처: Yolo County Agricultural Forum LESA Subcommittee. 1998. Yolo County LESA Model Instruction Manual

<표 2> Yolo County LESA 시스템, 지표별 가중치

<표 3> Yolo County LESA 시스템 평가등급 및 임계치 기준

LESA

평가점수 평가등급 성향

75점 이상 1종 농지

농지로서 중요도가 매우 높음

60

- 74점

2종 농지

농지로서 중요도가 높음

40

- 59점

3종 농지

농지로서 중요도가 보통

40점 이하

4종 농지

농지로서 중요도가 낮음

LE

지표군

Land Capability Classification 20%

Storie Index Rating 20%

Irrigation Farmland Rating 10%

SA

지표군

Project Size 20%

Urban Separation 15%

County Zoning 15%

총 LESA 지표별 가중치 합계

100%

해 외 리 포 트