2020년 하반기부터 기존 균형발전정책의 대안으로 메가시티에 대한 관심이 커지면 서 본격적인 논의가 시작되었다. 현재는 메가시티보다 초광역권 발전전략 혹은 초광 역협력을 화두로, 보다 구체화된 전략적 논의가 지속되고 있다. 메가시티 혹은 초광 역협력에 대한 관심 증대의 배경은 무엇보다도 수도권과 지방 간 격차가 최근 몇 년 사이 빠른 속도로 심화되기 시작한 데 있다. 이는 2020년 수도권 인구가 전체 인구의 50%를 돌파하는 등 각종 통계수치로도 명확히 확인되고 있으며, 더 중요한 것은 집 중의 질적 측면에서 뚜렷한 변화가 있다는 것이다. 몇 가지를 언급하면, 청년세대의 수도권 이동 현상 심화, 지역의 전통적 산업 위기 및 산업 생태계 해체, 첨단산업과 연구개발 기능의 수도권 집중 심화, 지방 소재 대학의 심각한 위기, 중소도시의 쇠퇴 와 지방 대도시의 중추 기능 약화 등이 최근 10여 년간 두드러진 현상이다.
걱정스러운 것은 이 같은 격차 확대와 지방의 위기에도 불구하고 균형발전에 대한 요구가 국가 비전의 주류 담론에 포함되지 않고 있다는 점이다. 참여정부 시기 행정수 도 이전과 혁신도시 건설이 ‘서울과 지방이 다 같이 잘사는 시대를 열자’라는 국가 미 래 비전으로 표상되었던 것과는 사뭇 다르다. 서울과 수도권 중심의 관점이 국가 담론 을 재생산하고 있으며, 수도권의 많은 이들은 균형발전에 큰 관심이 없거나 수도권의 경쟁력을 훼손해서는 안 된다는 분위기를 형성하고 있다. 위기라고 인식하지만 인식 의 온도 차가 큰 것이다. 현재보다 더 악화될 미래의 상황을 걱정해야 하는 이유이다.
초광역권에 대한 강조는 이 같은 모순적 상황의 결과물이다. 2020년 여름, 서울의 부동산 가격 급등을 통해 표면화된 수도권 집중 문제는 기존의 균형발전정책을 유지 하거나 개선하는 것만으로는 지역 격차 해소와 수도권으로의 과도한 집중을 도저히 막을 수 없다는 판단에 확신을 부여했다. 그러나 수도권의 자원을 하향식으로 분배하 는 것만으로는 국민적 공감대를 형성할 수 없으며, 국토균형발전 비전의 대위기에서 지역의 혁신잠재력을 강화시킬 수 있는 대안으로 광역시·도를 넘어선 공간 범위의 필요성이 강조되기 시작했다. 즉, 수도권에서 밀어내는 힘(push factor)을 넘어서 더
초광역권 육성의 필요성과 향후 과제
진종헌 공주대학교 지리학과 교수 ([email protected])
배경: 새로운 균형발전정책의 필요성과 초광역권 육성
special issue
초광역권 육성의 의미
근본적으로 지방의 인력(pull factor)을 어떻게 강화시킬 것인가의 문제가 된 것이다.
이를 위해 초광역권에서 거점 대도시의 중추 기능을 강화하고, 혁신거점들을 연계 시키며, 산업 및 혁신 생태계를 초광역공간 연계를 따라서 구축하는 것이 필요하다 는 데 공감대가 형성되었다. 그리고 지방의 인구-산업-도시 생태계에 새로운 활력을 가져올 메가시티 구상과 광역교통망의 필요성에 대한 주장이 동남권에서 구체화되 기 시작했다. 이 같은 지역의 요구는 작년 하반기 정부의 ‘초광역협력 지원전략’(2021 년 10월 14일)으로 일차적인 결실을 맺었다. 초광역권 협력은 향후 균형발전정책의 중장기 키워드가 될 가능성이 크기에, 이제 지원전략을 넘어서 ‘추진전략’이 필요한 시점이다. 추진전략의 기본적 방향은 이미 제시한 바 있다(<그림 1> 참조, 진종헌 외 2021). 이 글에서는 초광역권 육성의 필요성, 과거 초광역 접근의 평가와 향후 과제 에 대해 간략히 정리하고자 한다.
현재의 광역권은 실제 도시 및 산업 생태계의 공간 관계를 제대로 반영하기 어려울 정도로 잘게 쪼개져 있다. 예를 들면, 거점 대도시에서 통근 패턴 등으로 나타나는 실 제 도시권(city-region)의 형성은 대체로 시역(市域)의 공간 범위를 넘어서는 경우가 많다. 경제생활권에서의 상호 관련성 또한 매우 높은 수준이다. 이는 초광역권을 구 성하는 광역시·도가 몇십 년을 거슬러 올라가면 뿌리를 같이 하는 행정 단위였기 때 문에 자연스러운 것이기도 하다. 문화·역사적 정체성에서의 동질성은 도시화가 진 행되면서 상당히 약해졌지만, 거점 도시(광역시)의 정치·경제적 구심력은 여전히 주
자료: 진종헌 외 2021에서 부분 수정.
그림 1 분권형 균형발전과 초광역권 추진전략 체계도
공간, 산업, 행정체계의 연계전략으로 초광역 단위 분권 균형국가 실현 비전
[초광역 메가시티] 공간(도시 및 교통 인프라)정책
[초광역 산업 생태계 구축] 산업전략(전략산업정책 + 고등교육체계 개혁) [초광역 행정을 위한 행정체계 조정 및 개편] 특별지방자치단체 설치 목표
4대 실행전략 정책 방향
공모방식에서 수평적 계약으로의 전환
중앙부처의 일원화 및 추진 주체 형성
자율적·제도적 권역화와 지역의 추진 주체 형성
‘사업 협력’에서
‘계획’관리 및 조정체계로 전환
핵심 과제
•지역발전 투자협약을 계획 계약으로 전면화
•공모방식의 단계적 축소
•범부처 추진기구의 조직
•포괄 보조의 개편 확대(single pot)
•특별지자체를 통한 지역 거버넌스의 제도화
•메가시티 전략을 통한 산업-공간 연계 권역화
•특정 분야 계획의 중앙-지방 계약 모델 제도화
•지역발전계획(초광역 계획)의 국가계획 반영
변에서 강력하게 작동하고 있다.
둘째, 지역 주도와 자치분권이 강조되는 시대에 중앙정부와 지자체가 ‘수평적 협력 관계’(partnership)를 지향한다면, 지역의 역량 강화라는 점에서 초광역협력은 더욱 의미 있는 수단이 될 것이다. 2016년 1월 프랑스가 22개 레지옹(région)을 13개(본토 기준)로 통합한 이유는, 지방의 협상력을 강화하고 수평적 협력 관계를 통해 지역발 전은 물론이고 궁극적으로 국가경쟁력을 강화하기 위한 것이다.
또한, 경쟁력 있는 지역혁신체계의 구축에서 광역시·도 간의 경계는 장애물이 될 소지가 크다. 21세기의 산업혁신공간은 대덕연구단지와 같은 과거의 폐쇄적 과학단 지(science parks) 형태에서 샌프란시스코나 판교와 같은 도심의 개방형 혁신지구 (innovation district)로 바뀌고 있다. 대도시(거점 도시)가 만들어내는 혁신 인프라의 경제 및 도시적 파급 효과를 광역시·도의 행정경계로 가로막는 것은 어리석은 일이 며, 유사한 기능의 각종 혁신지원기관이 기계적으로 인접한 광역시·도마다 만들어 지는 현재의 방식은 상당히 비효율적이다. 이제 초광역 혁신 네트워크로 변화할 필요 가 있다.
마지막으로, 대도시권의 경쟁력이 곧 국가경쟁력이 되는 시대로 접어들고 있다. 세 계적 도시학자 리처드 플로리다(Richard Florida)는 ‘도시 자체가 지식경제를 담는 그릇이다. 과거 산업화 시대에는 기업이 사회의 조직 단위였다면, 이제는 도시 자체 가 사회경제적 조직의 핵심이다’라고 강조한다. 세계인구가 대부분 대도시권에 거주 하고, 지식과 정보가 대도시권에 집중한다. 또한, 산업구조가 변화하면서 생산공간과 사무 기능의 공간적 분화가 희미해지고 대도시권에서 제조업과 서비스업이 융합하는 패턴을 형성하고 있다. 이제 대도시공간은 정주공간인 동시에 혁신지구로 변화하고 있으며, 따라서 대도시의 중추 기능을 강화하고 이를 초광역권에서 연계확산 피드백 하는 공간 구조를 형성해 나갈 필요가 있다.
공간전략
과거의 초광역정책에서 가장 부족했던 점은 공간정책이라는 견해가 있다. 사실 이는 역설적인 비판이기도 하다. ‘5+2’와 같은 초광역권 설정은 그 자체로 명시적인 지리 적, 공간적 접근이기 때문이다. 그렇다면 왜 ‘공간정책의 부재’라는 비판이 있는 것인 가? 초광역권역의 경계는 설정했지만 권역 내에서의 공간 관계, 지역 간 연계에 대해 서는 공간정책적 접근이 부족했다는 의미일 것이다. 그리하여 권역 설정(공간)+산업 지원(산업)의 기계적 조합이 과거의 모델이었다면, 향후에는 공간과 산업의 기능적 통 합(functional integration), 중층적이고 네트워크적 연계를 추구해야 할 것이다. 기능 적 통합 모델에서는 지역산업의 성장이 집적경제 효과를 통해 지역과 도시에 확산되 고, 대도시 문화의 창조성과 연계공간의 구축은 지역혁신 생태계를 강화할 것이다.
평가와 향후 과제
다음과 같이 혁신거점도시의 기능강화, 즉 압축(compact)과 거점의 기능이 공간적 으로 확산되는 연계(network)를 조화시키는 것 또한 중요하다(박경현, 이윤석, 허동 숙 외 2021). 거점 대도시의 기능과 역할에 대해서는 과거 광역경제권의 단일 중심 사 고에서 벗어나 여러 개의 혁신거점이 각각 특화된 역할을 수행하면서 연계될 수 있도 록 유도하는 것이 필요하다. 권역의 중심역할을 해 온 부산이나 대전과 같은 거점 대 도시, 혁신도시, 주요 대학이 있는 도시, 특화된 잠재력이 있는 중소도시 등이 초광역 권 내 혁신거점 도시의 후보군이 될 수 있다. 물론 이는 과거 접근과의 차이, 그리고 바람직한 변화 방향을 강조한 것이며, 거점 대도시의 역할과 중추 기능은 여전히 중 요하고 현실적으로 다양한 모델이 가능하다.
거점의 혁신역량 강화를 위해서는 새로운 정책도 필요하지만, 이미 진행되고 있는 여러 개의 거점화 도시정책들(예: 도심융합 특구)을 초광역 연계 강화를 고려하여 수 정·보완하는 것이 중요하다. 이미 큰 규모로 투자되고 있는 정부사업의 방향을 약간 수정함으로써 거둘 수 있는 효과는 크다. 정부의 ‘초광역협력 지원전략’에서도 지금까 지는 광역도시급 거점 대도시 위주로만 선정되었던 도심융합 특구사업의 입지가 혁 신 잠재력이 있는 중소도시로 확대될 수 있는 가능성을 열어 놓았는데, 이는 적절한 방향으로 보인다. 마찬가지 맥락에서 캠퍼스 혁신 파크 사업도 방향과 입지선정에서 초광역협력지원으로 조정 및 진화를 검토할 수 있다.
‘연계’에 대해서는 두 가지 경로의 접근이 필요하다. 한 가지는 중심도시-배후도시 (지역)의 관계에서 중심도시의 혁신역량과 자원(R&D와 같은 창업 기반 자원이나 문 화적 다양성과 같은 창조도시적 기반)이 주변의 배후지 기능과 조화를 이룰 수 있도 록 대중교통체계를 통해 유기적으로 연결되는 것이다. 중심-주변 간 전통적 연계에 더하여, 여러 특화된 거점들이 연결되면서 수도권과 같은 거대도시권 효과를 가져올 수 있도록 교통 인프라를 구축하는 것이 중요하다. 이러한 점에서 최근 부·울·경 (부산·울산·경남)이나 충청권 메가시티 논의에서 광역교통망 구축이 가장 먼저 논 의되는 것은 자연스러운 일이다. 유의해야 할 것은 혁신거점 간 연계교통망이 사실상 초광역 혁신공간축이자 중심으로 작동하는데, 거점 간 거리가 너무 멀리 위치하지 않 도록 할 필요가 있다. 대체로 혁신 효과가 파급되는 공간적 한계는 80~100km 이내, 한 시간 이내의 거리라는 연구들이 있으며(진종헌, 정준호 2022 참조), 권역 내 균형 발전과 효과적인 혁신공간축의 설계를 조화시킬 필요가 있다.
부가하자면 지금까지 많은 (초)광역권역의 교통망 구축에 대한 현실적 요구는 대체 로 두 가지 방향인데, 초광역권 내부 연결망과 서울 방향 교통망이다. 이와 함께 타 광역권과의 협력 연계망 구축이 장기적으로 필요하며, 이는 남북축과 동서축이 조화 를 이루는 격자형 국토균형발전의 미래상과도 부합된다. 광주와 대구를 연결하는 달 빛내륙철도 혹은 서산에서 울진에 이르는 중부권 동서횡단철도 등이 이에 해당되는 데, 예비타당성조사 등의 장벽으로 인해 진행속도는 더디다.
중앙정부 주도 vs. 지역 주도
과거 정부의 초광역 접근은 정부 주도의 하향식(top-down) 방식이었다는 점이 비판 의 대상이 되었는데, ‘권역 설정(권역화)’에 대한 논의가 대표적이다. 2020년 이후 메 가시티와 초광역협력에 대한 논의가 분출하는 가운데, 권역 설정에 대해서는 유예적 인 관점이 다수 있었다. 이는 과거 하향식 권역 구분이 초래한 비판적 관점의 유산이 라 할 수 있다. 과거의 초광역 추진을 단순화하면 ‘지역의 협력 거버넌스 부재와 정 부의 하향식 추진’이라 할 수 있는데, 이 두 가지는 동전의 양면 같은 관계이다. 지자 체 간 협력적 거버넌스가 없거나 미약한 상태에서 초광역화를 추진하려 하니 정부가 일방적으로 끌고 가는 형태가 된 것이다. 따라서 큰 성과를 내기가 힘들었고, 박근혜 정부 출범 이후 2014년에 광역경제권발전위원회는 폐지되었다.
초광역권역 설정에 대해 유예적인 관점, 즉 ‘유연한’ 초광역협력론은 정부의 ‘초광 역협력 지원전략’에도 어느 정도 영향을 미친 것으로 보인다. 중앙정부의 주체가 왜 범부처 ‘추진기구’가 아니고 ‘지원기구’인지에 대해 생각해 보면, 지역이 주도하는 ‘초 광역협력’을 ‘지원’하는 것이 중앙정부의 바람직한 역할이라는 데 암묵적인 동의가 있 기 때문이 아닐까 한다. 그러나 중앙정부가 소극적 역할에 머무르는 것은 향후 권역 간 격차를 더 커지게 할 수 있고, 결국 균형발전 관점에서 사업을 전략적으로 기획 및 추진하기 위해서는 국토 재디자인 수준의(권역화를 포함한) 초광역전략이 필요할 것 이다.
이러한 점에서 ‘초광역협력 지원전략’에서 제시하는 초광역협력의 유형 구분에는 다소 아쉬움이 있다. 기능별 유형과 공간별 유형으로 나누고 있으며, 공간별 유형에 서도 부·울·경과 같은 인접 광역지자체 간의 유형이 대도시권으로 분류되어 6개의 유형 중 하나로 제안되고 있다. 초광역협력은 유형에 따라 기능별·권역별로 이루어 질 수 있고, 각각의 유형이 모두 의미 있고 지역에 경제사회적 활력을 줄 수 있을 것
표 1 초광역협력의 공간별 유형
자료: 관계부처 합동 2021에서 발췌.
구분 대도시권 형성 중소도시권·강소권 초광역 선형 벨트
개요
A 광역 지자체 인접 B 지자체 인접 C 지자체
인접 D 지자체 B 지자체 C 지자체
A 지자체
중소도시의 공동 이슈 및 자원 활용으로 인프라 한계 극복
산업 보건
주거
선형 벨트 A 지자체
B 지자체
C 지자체
이다. 그러나 이러한 협력은 궁극적으로 ‘지리적으로 인접한 권역 간 협력’이라는 의 미에서 ‘초광역권 육성’으로 수렴될 필요가 있다.
2020년 메가시티 논의가 촉발된 근본 이유인, 기존 균형발전정책의 효과가 한계를 보이고 있는 상황에서 지역에 혁신성장거점을 형성할 수 있는 보다 강력하고 새로운 방향이자 수단으로서의 초광역(권)에 대한 관심을 상기한다면, 다양한 형태의 초광 역협력은 궁극적으로 부·울·경이나 충청권과 같은 고정된 권역으로 성과가 수렴될 때 국토 다극체제가 비로소 현실이 될 것이다.
수평적 파트너십을 위한 협약체계
‘하향식 초광역화 전략에 대한 대안은 무엇인가?’라는 질문에 ‘수평적 협력 관계’가 정 답이라는 것을 우리는 이미 알고 있지만, 이를 실질적으로 구현하기 위한 실행방안이 중요하다. ‘지역 주도’라는 미사여구는 오히려 많은 경우에 중앙정부가 주도하고 지 자체는 (사실상 부처가 설정한) 가이드라인을 좇아가기에 급급한 현실을 미화하는 레 토릭(rhetoric)이 될 수도 있다. 현재의 논의에서, ‘권한과 책임의 조화’를 실질적으로 실현하기 위해 가장 현실적인 답은 정부와 (초광역) 지자체 간 ‘협약’을 확대하는 것이 다. 이는 기존의 일반화된 지역사업방식인 ‘공모’ 형태가 많은 장점에도 불구하고 중 앙과 지방 간의 기울어진 운동장을 교정할 수 없다는 인식에 기초해 있다. 이러한 이 유로 문재인 정부는 프랑스 사례를 참고하여 ‘지역발전 투자협약’ 시범사업을 도입하 였으나, 본래의 문제의식이 다소 옅어진 것 또한 사실이다. 초광역협력 지원과정에서 다시 도입될 예정인 ‘초광역발전 투자협약’(초광역 특별협약)에서는 「국가균형발전특 별법」 개정과정에서 기존 ‘지역발전 투자협약’의 제도를 활용하는 것으로 방향이 잡혔 는데, 향후 법 개정 혹은 제도개선을 통해 초광역권 특별지방자치단체와 정부 간 협 약의 진일보한 모델을 만들어 나가야 할 것이다. 이를 위해 필요한 몇 가지 방향과 원 칙을 재강조하면 다음과 같다.
먼저 개별 사업에 대한 협약이 아니라 계획에 대한 협약(계약)이어야 한다. 이것 이 프랑스 계획 계약(Contrats de Plan)의 합리적 핵심을 유지하는 것이다. 권역의 초광역발전계획을 구성하는 ‘사업들’ 전체에 대해 계획 및 재정분담에 합의하고 지 방과 중앙부처는 각각 반영하는 것이다. 두 번째는 약속 위반 시 페널티를 명확히 부과하여 실질적으로 협약(agreement)을 넘어서 계약(contract)의 의미에 가까워 지도록 제도적 장치를 마련해야만 한다. 현재의 초광역협약은 계획 계약과 개별 사 업 협약의 중간 단계 정도에 있는 사업 패키지에 대한 협약으로, 중장기적 발전 방 향이 중요하다.
필자는 2020년 메가시티 기반 초광역전략의 필요성과 함께 ‘3+2+3’에 기초한 권 역화 중장기전략의 필요성을 강조하였으며(진종헌 외 2021), 이 보고서에서 초광 역권 전략의 기본 방향을 이미 제시했다. 그간의 상황 변화와 함께 행정통합 유형 이 장기 과제가 되고 「지방자치법」 개정이 이루어짐에 따라, 메가시티 구상이 다수 초광역권에서 현단계 의제가 되면서 ‘5+3’으로 변화가 불가피해졌다. 이 글에서는 다루지 못했지만 강소권역의 초광역협력 방향과 지원전략에 대해 섬세한 방향설정 이 필요하다.
마지막으로, 초광역 접근이 향후의 균형발전정책에서도 중요한 흐름이 될 가능성 이 커짐에 따라 균형발전과 관련된 기타 주요 정책과의 관련성에 대해 생각해 볼 필 요가 있다. 지역균형 뉴딜, 제2차 공공기관 이전 및 혁신도시 2.0, 지방소멸 대응(기 금) 등이 그것이다. 이 정책들을 초광역권 육성과제와 지원전략하에서 융합시켜나가 야만 균형발전정책에서 효과를 거둘 수 있다. 특히, 이번 정부에서 실행이 미루어지 면서 지역의 가장 큰 불만이 되고 있는 공공기관 추가이전과 혁신도시 발전방안은 ‘초 광역 기반’전략의 큰 그림과 함께 다시 재조정할 필요가 있다. 균형발전정책들 간의 융합과 연계가 지역 주도로 진행되기 위해서도 필요하다.
참고문헌
관계부처 합동. 2021. 초광역협력 지원전략(안).
박경현, 이윤석, 허동숙, 최예술, 정준호, 강민규. 2021. 국토균형발전을 위한 초광역연계 발전전략. 국토정책Brief 821호. 세종: 국토연구원.
정준호, 진종헌. 2022. 초광역권 공간구상, 초광역 지역시대. 서울: 정책기획위원회.
진종헌 외. 2021. 분권형 균형발전과 초광역권 전략. 서울: 정책기획위원회. 미발간.
