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대도시권 교통체계의 현황과 정비방향
노정현｜한양대학교 도시공학과 교수
머리말
대도시권광역교통관리에관한특별법(1997. 4. 10)에 따르면 대도시권을 교통측면 에서‘서울특별시와 6개 광역시 및 그 도시와 같은 교통생활권에 있는 지역’으로 정의하고 있으며, 경제적 측면에서 보면‘도시 중에서도 상대적으로 사회∙경제 적으로 밀집의 정도가 매우 높은 중심 대도시와 이와 경제적 의존도가 높은 그 주 변지역’을 총칭한다고 할 수 있다. 결국 대도시권은 인구와 산업활동의 집중이 매 우 심한 지역이라고 할 수 있다. 이러한 지역은 규모의 경제, 집적의 경제라는 경 제학적 측면에서 보면 효율적이라 할 수 있으나, 이들은 공통적으로 도시활동의 수요에 따른 기반시설 및 서비스의 공급이 부족하여 교통혼잡, 주택부족, 환경오 염 등의 도시문제를 갖고 있다.
대도시집중에 따른 도시문제는 수도권 이외에도 6개 광역시를 중심으로 유사 하게 나타나고 있다. 이러한 집중현상은 해방 후 국가경제의 성장을 도모하기 위 한 의도적 거점개발정책에서부터 야기되었다고 할 수 있다. 특히 서울을 중심으 로 한 수도권은 국가행정과 경제의 중심지로서 지난 30여 년간의 집중방지 및 분 산정책을 시행하여 왔음에도 불구하고 지속적인 집중으로 인한 심각한 도시문제 를 나타내고 있다. 이는 인간의 사회∙경제적 활동의 집중을 인위적으로 조절하 는 데 한계를 보여준다고 할 수 있다.
이 글에서는 대도시의 집중, 그 자체를 근본적으로 해결할 수 있는 방안보다는 대도시권이 갖고 있는 각종 도시문제 중 교통문제를 대상으로 그 현황과 정비방
특 집
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에서 검토하고, 대도시권 주변 광역교통의 혼잡 문제를 해결하기 위한 개선방향을 제시하고자 한다.
대도시권 교통체계 현황 및 과제
1. 대도시권의 무질서한 확산과 교통체계 미비
도시공간구조의 형태라는 측면에서 보면 수도권 을 비롯한 대부분의 대도시지역이 자연발생적으 로 형성된 방사형의 광역도로망을 따라 소규모 의 산발적 택지개발이 일어나고 있다. 이러한 무 계획적이고 무질서한 도시확산으로 인해 광역도 로망을 중심으로 한 교통축을 중심으로 교통혼 잡은 점차 가중되고 있다. 이와 함께 불필요한 지가상승, 환경훼손, 생활의 질 저해, 토지자원 의 낭비 등 또 다른 문제를 발생시키고 있다.
일반적으로 지역 간의 경제적 의존도를 판정 하는 기준으로 중심 대도시로의 통근자 비율이 가장 널리 채택되고 있다. 문동주(1994)는 대도 시에 인접한 시∙군의 통근자 비율이 10%를 초 과하면 해당 행정구역을 대도시에 속하는 대도 시권 또는 통근권으로 분류하였다. 1980~2000 년 인구주택 총 조사와 2002년 수도권 가구통행 실태 조사자료에 나타난 전국 7대 도시의 통근 권 변화를 살펴보면 통근자 비율이 10%를 초과 하는 지역이 1980년에 비해 2000년에 공간적으 로 확대되었다(김강수, 정경옥; 2005). 수도권의 경우를 보면 꾸준한 인구증가와 더불어 도시공 간의 광역화에 따라 서울로 출근하는 직장인이
중심에서 10~20km 떨어진 8개 도시 중 안양시 를 제외한 7개 도시에서 통근 직장인 3명 중 1명 이 서울로 출근하는 것으로 나타났다. 한편, 10% 통근비율을 기준으로 할 때 서울시의 통근 권역이 반경 40km인데 비해 부산권 15km, 대구 권 35km, 대전권 15km, 광주권 20km로 조사되 었다.
인구증가 측면에서 보아도 알 수 있듯이 1980 년에 전국 인구의 43%가 대도시권에 거주하였 으나 2000년에는 48%가 대도시권에 거주하여 대도시권으로의 인구집중이 급속히 일어났음을 알 수 있다.
수도권지역의 택지개발을 보면 1980년대 중 반에는 서울 시청을 기점으로 15km 이내에서, 1980년대 후반에는 15~25km 지역에서, 최근에 는 30~40km 지역에서 택지개발이 진행되면서 광역화, 교외화 현상이 확연히 나타나고 있다.
그러나 이러한 광역화, 교외화 추세에도 불구하 고 도시기반시설에 대한 공급이 이에 따르지 못 하여 서울과 주변도시 간의 교통소통문제가 발 생되고 있다. 특히 간선도로의 교통혼잡이 가중 되고 있으며 중심도시인 서울로 향한 통행패턴 의 심화로 교통혼잡이 심각한 수준에 이르고 있 다. 그러나 이들 지역 간의 대량수송수단이 충분 히 갖추어져 있지 않아 교통혼잡은 더욱 심해질 우려가 있다.
이러한 현상은 대부분의 대도시권이 공통적 으로 겪고 있다고 할 수 있다. 대중교통 서비스 가 광역화되어 있는 수도권마저도 다양한 운영 기법을 도입하지 못하여 이용의 편의성, 신속성
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등 서비스 수준이 낮은 실정이다. 따라서 대중교통이 충분한 서비스를 제공하지 못하여 승용차를 통한 통행분담이 오히려 늘어나고 있는 실정이다. 수도권의 경 우 통행의 40% 이상이 승용차를 이용하고 있으며, 광역철도망이 체계적으로 정비 되어 있지 않아 수단 간 연계, 노선 간 환승, 운행 효율성 등의 측면에서 경쟁력이 떨어지고 있다. 또한 신규 택지개발지역에 대한 대중교통 서비스가 부족하며, 그 나마 운행 중인 버스노선의 경우 노선부족, 굴곡노선으로 인한 통행시간 과다 등 으로 경쟁력이 크게 떨어지고 있다.
2. 대도시권 확산이 교통체계에 미친 영향과 전망
1) 통행거리 및 교통량 증대
대도시 중심도시 내의 개발가능지 부족으로 외곽지역으로의 확산이 활발히 진행 되면서 통근거리와 통행의 광역화로 인한 교통량이 증가되고 있다. 이러한 광역 화 현상은 중심도시와 연결되는 전철망 등 대중교통망의 확충 및 고속도로와 간 선도로의 확충을 유도하게 될 것이다. 또한 기존의 철도망을 따라 확산이 진행될 것으로 보인다. 이는 수도권의 경우에서 보듯이 철도수송력이 낮은 김포축, 내륙 축, 강원축, 경춘축, 경원축은 1ha당 5~25인 수준인데 비해, 철도수송능력이 높 은 경인축, 서해안축, 경부축을 중심으로 인구밀도가 1ha당 45~55인 수준에 이 르고 있으며 이러한 현상은 앞으로도 지속적으로 진행될 것으로 예상된다.
2) 자족기능 부족 및 중심도시 의존도 심화
대도시 외곽의 도시개발이 중심도시 근로자의 주거서비스 공급형태로 진행되면 서 중심도시로의 경제적 의존도가 높아 중심도시로의 통행이 집중되고 있다. 이 러한 현상은 중심도시의 서비스 기능이 외곽으로 이전하면서 다소 완화될 것으로 예상되나 그 정도는 크지 않을 것으로 보인다. 수도권 주변의 5대 신도시의 경우 를 보더라도 의존도가 다소 낮아지고는 있으나 분당의 경우 53%, 일산 41%, 중 동 40% 등으로 중심도시 서울로의 의존도가 매우 높게 나타나고 있다.
3) 대중교통체계 부족으로 자가용승용차 통행량 증가
대도시권 중심도시 외곽의 신규 택지개발지역은 광역철도망 부족, 버스서비스 공 급부족, 교통수단 간 연계성 미흡 등으로 승용차통행량이 상대적으로 높아 도로 교통을 더욱 혼잡하게 하고 있다. 수도권의 경우를 보면 신도시 통행자의 14.2%
도 80%를 상회하고 있다. 따라서 대중교통 서비 스의 공급확대가 시급히 요구되고 있다.
대도시권 교통체계의 개선방향
1. 토지이용-교통 연계계획 수립 및 집행
산업사회에 들어서면서 각종 경제∙사회활동은 복잡∙다양해지고, 그 규모 또한 늘어나게 되었 다. 그러나 급격히 늘어나는 각종 도시활동에 대 한 수요를 충족할 만한 기반시설의 공급은 이에 따르지 못하고 있다. 특히 교통시설계획과 토지 이용계획이 유기적으로 연계되지 못한 채 제각 기 집행되고 있어 도시의 혼잡이 발생하게 되고 이로 인한 경제적 비효율성이 야기되고 있다. 특 히 교통혼잡문제는 통행수요에 따른 서비스 공 급부족이 근본적인 원인이기는 하나 토지이용계 획과 연계된 교통서비스 공급계획이 이루어진다 면 혼잡문제로 인한 경제적 비효율성을 어느 정 도 줄이는 효과를 가져다 줄 수 있을 것이다. 특 히 대도시권의 광역화는 인구분산 위주의 주택 지 개발이라는 면에서 정책의 초점이 맞추어져 진행되어 이들 지역 입주자들의 사회∙경제활동 과 이에 따른 통행에 대해서는 충분히 고려하지 못하였다. 그 결과 통근권역의 확대에 따른 장거 리통행 증대, 광역 대중교통체계 미비에 따른 도 로혼잡이라는 현상이 나타나게 되었다.
이를 해결하기 위해서는 대도시권의 광역교 통에 영향을 미치는 대규모 개발사업 시행 시 계 획입안단계에서부터 광역교통개선대책이 수립
공급의 과정을 밟는다면 교통소통 여건을 더욱 악화시키는 결과를 가져다 줄 것이다. 현재 추진 중이거나 계획 중인 토지이용계획부터 교통시설 계획과 상호 보완적인 연관을 가지도록 수정∙
반영하여야 한다. 즉 수도권을 다핵화하되 자족 기능을 부여할 수 있도록 직주 근접형 도시개발 을 유도하고, 기존 도심∙부도심에 입지하고 있 는 직장을 주택지에 근접하여 유지할 수 있도록 하여야 한다. 또한 향후 개발되는 신도시와 택지 개발은 대중교통 중심의 교통시설계획을 우선 수립하여 확충한 후 토지개발이 이루어질 수 있 도록 하여야 한다. 또는 대중교통시설, 특히 광 역전철, 도시철도, 경전철 등이 이미 구축되었거 나 계획된 지역을 중심으로 도시개발을 유도해 야 할 것이다.
아울러 교통시설의 변화는 교통체계 자체뿐 아니라 도시 및 지역활동체계의 또 다른 물리적 환경체계와 토지이용체계에도 영향을 주게 된다 는 점을 고려하여야 할 것이다. 효율적인 교통계 획을 수립하기 위해서는 단편적인 교통시설 투 자위주의 계획에서 벗어나 교통체계, 나아가 토 지이용체계, 도시 및 지역생산∙소비활동체계 전반을 종합적 그리고 체계적으로 조사, 분석, 평가하고 이를 계획에 적극 반영하여야 한다.
2. 광역교통정책에 대한 통합조정 및 행정∙제도∙
재정적 뒷받침
도시가 광역화됨에 따라 대도시권의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위해
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1997년‘대도시권광역교통관리에관한특별법’을 제정하여 광역교통계획을 5년 단위로 수립하도록 하고 있다. 광역교통 업무는 행정구역, 시설의 특성 및 규모 등에 따라 중앙정부, 철도청, 경찰청, 지자체, 공사 등이 나누어 담당하고 있다. 이 러한 체계는 개발계획과 교통계획의 부조화, 교통시설 간의 연계체계 미흡, 비효 율적인 교통시설 운영 등의 문제가 발생할 수 있다. 광역교통계획의 목표를 달성 하고 대도시권 교통문제를 능동적으로 대처하기 위해서는 국가적 차원의 국가기 간교통망계획, 도로법의 도로정비기본계획, 도시철도법의 도시철도계획 등 각 시 설 위주의 투자계획과 지자체 차원의 교통정비기본계획 등을 통합∙조정하는 기 능이 있어야 한다. 아울러 중앙과 지방정부에 대한 재정적, 행정적 지원 및 실질 적인 협의체 구성이 필요하다. 특히 대도시 주변 지자체의 교통계획을 조정할 수 있는 기능을 가진 광역교통관리 기구의 활성화가 필요하다.
광역교통시설에 대한 재정지원적 측면에서 볼 때 현재 광역도로 및 광역철도 에 대한 국고보조비율이 다른 국지도 및 국도대체도로와 기간철도의 국고보조비 율에 비해 낮게 책정되어 있는 바 광역도로 및 광역철도에 대한 지원을 확대하는 방안도 검토되어야 할 것이다.
3. 교통시설의 효율성 제고
대도시화에 따라 대규모 교통수요를 처리하기 위해서는 상응하는 규모의 교통시 설이 제공되어야 한다. 제한된 도시공간에서 효율적 교통처리를 위해서는 대중교 통이 가장 우수한 대안으로 제시되고 있지만 대중교통체계를 정비하기까지는 많 은 시간이 필요하다. 각종 개발사업에 따라 교통수요 증가에 대처하는 단기적인 시설개선 및 공급도 중요하지만 교통수요를 적당한 수준으로 제한하고, 시설의 운영을 효율화하여 교통서비스의 질과 양을 제고시키는 방안이 병행되어야 할 것 이다.
그동안 사람과 물자를 효율적으로 수송하고자 하는 수요관리정책이 제안되어 왔다. 그 실행방안은 대부분 승용차 이용억제를 위한 주차제한, 유류가격인상, 대 중교통 전용차로 통행제한 등이다. 이러한 정책들의 효과는 기대한 수준에 미치 지 못하였으며, 사람과 화물에 보다 나은 이동성을 제공한다는 교통의 본래 목적 에 완전히 부합한다고 할 수 없다. 또한, 대중교통수단과 개인교통수단은 그 특성 이 다르며, 대중교통수단이 승용차보다 뛰어난 기능을 제공하지 못한다면 승용차 이동성의 자유를 빼앗는 위협만으로 효과적인 교통개선을 달성하기 어려울 것이
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요하다. 또한 혼잡통행료 징수의 확대를 통한 첨 두시간대 교통수요를 조절하여 교통자원의 효율 적 배분을 유도하여야 할 것이다. 아울러 기존 철도∙지하철, 버스 등의 대중교통수단에 대한 정시성 확보, 합리적 노선조정 및 운영을 통한 대중교통서비스 수준제고로 대중교통수단으로 의 이용을 적극 유도해야 할 것이다.
4. 대중교통 중심의 합리적 수송분담
세계 여러 나라의 대도시권에서는 집중하는 교 통수요를 효과적으로 저감시키는 방안으로 철 도∙지하철의 구축을 필수적으로 채택해 왔다.
그러나 우리나라 대도시권은 광역화로 인한 공 간적 확대와 중심 도시로의 통행집중을 철도가 아닌 도로시설을 중심으로 한 교통시설 확충으 로 해결하는 방향으로 진행되어 왔다. 이는 장기 간의 기간이 소요되는 철도건설보다는 급격한 경제성장에 따른 통행급증과 이를 단기간에 해 결할 수 있는 대안으로 선택된 것이기는 하나 장 기적 관점에서 볼 때 철도위주의 대량수송체계 가 필수적이라고 판단된다. 수도권을 비롯한 대 부분의 대도시권은 인구가 높은 지역에 대량의 대중교통수단을 적용해야 하는데도 불구하고 합 리적이고 계획적인 대중교통체계의 부재로 인해 선진국의 35%~55% 수준에 매우 못 미치는 수 준이다. 특히 새롭게 건설되는 신도시의 경우 대 중교통 위주로 교통시설을 확충하는 것이 필요 하다. 예를 들어 광역전철, 경전철, 간선급행버 스체계(Bus Rapid Transit: BRT) 등 대중교통시
주어야 한다. 이와 아울러 대중교통환승요금제 도의 개편, 도심 또는 부도심의 교통혼잡 관리방 안, 도심주차관리 강화 등의 수요관리정책을 병 행하여야 한다.
다행하게도 최근의 교통계획과 투자정책이 대중교통 중심 교통체계로의 개편을 주요 목표 로 제시하고 있다. 이를 위해 전철망 확충과 도 시철도 및 경전철∙복선전철의 조속한 완공과 BRT를 도입하는 방안을 강구하고 있으며, 수도 권의 경우 2004년 7월 대대적인 버스노선체계 개편을 통해 대중교통시스템에 획기적인 개선을 수행하여 1년 동안 모니터링한 결과 버스 및 지 하철 승객 수에 있어 상당한 증가를 가져오는 성 과를 이루었다.
그러나 대중교통 중심의 교통체계 구축에 있 어 간과해서는 안 될 사항이 있다. 이는 비용의 문제다. 대중교통체계는 대표적으로 지하철∙경 전철 등 철도시스템과 버스시스템으로 나눌 수 있는데, 철도시스템의 경우 건설과 유지관리를 위해서는 많은 비용이 소요된다. 비교적 이용자 가 많은 서울 지하철과 수도권 전철 또한 정부의 보조에도 불구하고 적자문제에 직면하고 있는 실정이다. 또한 버스의 경우에도 민영화에서 공 영화를 추진함에 있어 면밀한 사전연구 없이 무 리하게 추진하여 상당한 재정적자가 예상되고 있다. 따라서 보다 종합적이고 포괄적인 계획과 집행이 요구된다.
또 하나 고려하여야 할 것은 세계 여러 도시 들이 대중교통수단의 이용강화를 위해 대중교통 부문에 대해 양적인 투자와 운영보조금 지급 등
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각종 노력을 기울이고 있지만 일부 도시를 제외하고는 수요가 감소하거나 현 수 준을 유지하고 있는 실정이며, 우리나라의 경우도 동일한 현상이 나타나고 있다 는 점이다. 대중교통체계가 개선된다고 하더라도 개인교통수단인 승용차에서 대 중교통수단으로의 전환은 비교적 적으며, 대중교통 내 지하철과 버스 간의 수단 전환이 상당부분을 차지하고 있다. 따라서 대중교통수요의 특성을 이해하고, 이 를 바탕으로 대중교통 투자정책의 목표를 정하는 것이 중요하다.
맺음말
우리나라는 1970년대 근대화∙산업화 시대에 들기 시작하면서 대도시 중심의 거 점개발과 수출주도형 산업구조로 국가경제 성장을 유도하여 왔다. 이러한 국가 경제정책에 따라 급속한 경제성장을 이루었으며, 이러한 경제성장은 주로 서울을 비롯한 대도시를 중심으로 인구와 각종 산업이 집중하여 왔다. 그 결과 이들 대도 시권은 과밀로 인한 혼잡으로 많은 도시문제를 가져다 주었다. 대표적인 문제로 교통혼잡을 들 수 있다. 이 글은 이러한 교통혼잡문제를 겪고 있는 대도시권의 교 통체계와 현황, 과제를 살펴보고, 다음과 같은 정책방향을 제시하였다.
첫째, 대도시권 공간구조 및 토지이용과 교통계획에서 부조화로 인해 도심지 로의 교통여건은 더욱 악화되고 있다. 이를 개선하기 위해서는 선 개발계획-후 교통계획 체계의 문제점을 인식하고 이에 대한 근본적인 대책을 마련해야 한다.
둘째, 행정구역, 시설의 특성 및 규모 등에 따라 주체가 나누어진 기관들에 대 해 대도시권 광역교통정책에 대한 통합조정 및 행정∙제도적 뒷받침이 필요하다.
셋째, 교통시설의 효율적 이용을 위해 승용차 이용을 억제하고 대중교통을 촉 진시키는 과감한 수요관리정책을 수행하고, 아울러 첨단교통기술 도입으로 도로 의 효율적 이용을 제고하도록 하여야 한다.
끝으로, 지역특성을 잘 파악하여 수송분담을 합리적으로 설정하고, 대중교통 중심의 교통체계를 구축하여야 한다.
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참고문헌
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