농정분야별 정책방향:
『농업·농촌의 가치 확산과
새로운 농정패러다임 구축』 자료집
채광석·박준기·김종인·김정섭·김용렬·정도채·황윤재 최병옥·박성진·박지연·임영아·이상현·김미복
정책연구보고 P238 연구자료-1 농정분야별 정책방향: 농업･농촌의 가치 확산과 새로운 농정패러다임 구축 자료집 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 3. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱(사)한국척수장애인협회 I S B N︱979-11-6149-051-9 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다. ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017024706)
김종인︱부연구위원︱제3절 김정섭︱연구위원︱제4절 김용렬︱연구위원︱제5절 정도채︱부연구위원︱제6절 황윤재︱연구위원︱제7절 최병옥︱연구위원︱제8절 박성진︱부연구위원︱제9절 박지연︱부연구위원︱제10절 임영아︱부연구위원︱제11절 이상현︱강원대 교수︱제12절 김미복︱연구위원︱제13절
차 례
제1절. 농지보전제도 정비 및 농지임대차 합리화로 이용 효율성 제고 ···1 제2절. 농업경영안정지원제도 개선·확충으로 안정적 농업경영 실현 ··· 11 제3절. 품목에서 식량중심 정책으로 쌀 수급불균형 완화 ···25 제4절. 청년의 농업 진입장벽 해소 및 고령농 복지 확대로 지역 활성화 촉진···34 제5절. 농촌산업 활동 다양화로 건전한 농촌산업 생태계 조성 ···41 제6절. 농촌 주민과 도시민이 함께 체감하는 삶의 질 향상 추진 ···50 제7절. 양질의 안전한 농산물 공급으로 국민 영양·건강 개선 ···63 제8절. 산지유통 및 수급조직 육성과 도매시장 경쟁력 강화로 유통 활성화···73 제9절. 농업과 기업 간 상생협력을 통한 미래 식품외식산업 활성화 ···· 83 제10절. 농업의 미래성장산업화와 농업기술혁신 촉진을 위한 R&D 추진···98 제11절. 신기후체제 이후 저탄소 사회로의 전환을 위한 대응 전략 수립···111 제12절. 세계 통상질서 변화에 대응한 모니터링 강화 및 제도 정비 ···· 126 제13절. 농업정책금융 등 농업투융자 사업의 실효성·효율성 제고 ··· 135표 차례
제1절 <표 1-1> 연도별 농업진흥지역 지정 현황 ···1 제4절 <표 4-1> 연도별 농가 및 농가 인구 수 ···34 제5절 <표 5-1> 농가 다각화율 ···43 <표 5-2> 전체 농가 소득구조 변화 ···44 제6절 <표 6-1> 도시 농촌 빈곤율 변화 ···50 <표 6-2> 최저 주거기준 미달 가구 비율(자가 주택 기준) ···50 <표 6-3> 농촌 주민의 정주 만족도 변화 ···53 <표 6-4> 2016 농어촌 서비스 기준 이행실태 변화 ···58 <표 6-5> 기술기반 삶의 질 중점 추진 요소 ···62 제8절 <표 8-1> 정부지원 산지유통시설 정책지원 사업별 구분 ···76 <표 8-2> 분석 대상 APC의 운영주체별 설치 현황 ···77 <표 8-3> 분석 대상 APC의 조직유형별 설치 현황 ···77 <표 8-4> 2015년 노지채소 계약재배 사업실적 ···79제10절 <표 10-1> 기관별 농업 부문 연구개발투자액 및 비중 ···102 <표 10-2> 농업 관련 부처별 국가연구개발 예산 및 성과 현황(2014) ··· 103 <표 10-3> 스마트 팜 도입 효과 ···104 제12절 <표 12-1> 기 체결 FTA를 반영한 품목별 관세개방도 ···129 제13절 <표 13-1> 농식품부 소관 2016년 예산 내역 ···143
그림 차례
제1절 <그림 1-1> 농지임대차율 변화 추이 ···3 제2절 <그림 2-1> 농업직불제 개편 방향 ···18 <그림 2-2> 농업직불제 체계 개편(안) ···19 <그림 2-3> 농업경영회생지원제도 체계(안) ···24 제3절 <그림 3-1> 쌀 수급 추이 ···26 <그림 3-2> 쌀 목표가격 운영 현황 ···27 <그림 3-3> 쌀 재고량 추이 ···28 <그림 3-4> 일본 사료용 쌀·가루용 쌀의 단수별 보조금 단가 ···32 <그림 3-5> 생산 비연계 시 효과 ···33 제4절 <그림 4-1> 전체 농가 및 청년 농가 수 감소 추세 ···35 제6절 <그림 6-1> 농어촌 삶의 질 및 지역발전지수 변화 ···51 <그림 6-2> 농어촌 및 도시주민의 정주 만족도 및 지역 발전 전망 ··· 52 <그림 6-3> 농어촌 및 도시주민의 삶의 질 정책 부문별 정주 만족도 ···53 <그림 6-4> 농촌복지 예산 확대 필요성에 대해 긍정적 인식을 가진 도시민 비율(%) ···54<그림 6-5> 기술기반 삶의 질 요소 ···61 제7절 <그림 7-1> 연도별 인구·가구 구조 변화 추이 ···64 <그림 7-2> 한국 국민의 영양섭취 수준 ···65 제8절 <그림 8-1> 대형마트 연도별 매출액 및 점포 수 추이 ···74 <그림 8-2> 온라인쇼핑 시장규모 추이 ···75 <그림 8-3> 청과물 생산량 대비 도매시장 취급물량 추이 ···80 제10절 <그림 10-1> 총 연구개발비 현황 ···99 <그림 10-2> 농업 부문 연구개발비 현황 ···99 <그림 10-3> 정부 연구개발예산과 농업 부문 비중 ···100 <그림 10-4> 기업의 연구개발비와 농업 부문 비중 ···101 제11절 <그림 11-1> 기후변화가 곡물 단수에 미치는 영향 ···112 <그림 11-2> 기후변화 대응 중점과제 개념도 ···118 제13절 <그림 13-1> 연도별 농림수산부문 예산과 국가 예산 대비 비율 ···136 <그림 13-2> 농림수산식품 분야 융자액 비중 추이 ···138 <그림 13-3> 농식품부 재정 관계도 ···142 <그림 13-4> 현재 농업정책금융 전달체계(2015년 말 잔액 기준) ···145
1. 배경
1.1. 농지보전정책의 중장기 방향 설정과 우대지원 수단 도입 필요
○ 경지면적은 2025년 160만 ha 미만으로 감소할 것으로 전망되지만, 현행 농 업진흥지역 지정 방식은 개발압력에 효과적으로 대응하기 어려움. - 절차적 요건 충족 시 농지전용 신청을 불허하기 곤란함. ○ 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위해 농업진흥지역을 지정·운용 (1992년)하고 있으나 우량농지의 양적 확보라는 목적을 충분히 달성하지 못함<표 1-1>. - 2015년 현재 진흥지역 내 농지는 전체 농지의 48%에 불과함. <표 1-1> 연도별 농업진흥지역 지정 현황 단위: 천 ha, % 구 분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 농 지 면 적(A) 1,715 1,698 1,730 1,711 1,691 1,679 논(B) 984 960 966 964 934 908 밭(C) 731 738 764 748 757 771 진흥지역농지면적(D) 807 807 809 808 811 810 진흥구역 751 751 753 752 755 754 보호구역 56 56 56 56 56 56 논(E) 710 710 712 711 714 713 밭(F) 97 97 97 97 97 97 D/A 47.1 47.5 46.8 47.2 48.0 48.2 E/D 88.0 88.0 88.0 88.0 88.0 88.0 E/B 72.2 74.0 73.7 73.8 76.5 78.5 F/C 13.3 13.1 12.7 13.0 12.8 12.6 자료: 농림축산식품부 농림축산식품 주요통계.○ 농업 보호 차원에서 일정 규모의 우량농지를 확보하고 계획 없는 전용으로 부터 우량농지를 보존하기 위한 수단으로 농업진흥지역제도가 도입되었지 만, 제도 운용 과정에서 당초 취지가 퇴색되고 쌀 생산 농지 및 규제지역 이미지만 강하게 남아 있음. - 쌀 생산 농지라는 이미지 때문에 쌀 공급 과잉 국면에서 농업진흥지역 해제 및 면적 축소 주장으로 이어짐. - 규제지역 이미지 때문에 지가가 낮게 형성되어 농업진흥지역 지정 해제 또는 재지정 요구가 빈발함. ○ 농업진흥지역에 허용된 개발 행위는 지역 내 어디서나 가능하기 때문에 난 개발 요인으로 작용함. - 지역 내에서 계획 없이 이루어지는 축사, 창고, 농가주택, 가공시설, 농업 인공동편의시설 등의 설치가 농지 보전에 지장을 주고 있음. ○ 농업진흥지역 내 농지 가격은 진흥지역 밖에 비해 약 50%에 불과하여 농업 진흥지역 지정으로 인한 불이익이 큰 데 비해, 우대지원은 낮은 수준임. - 2015년 농업진흥지역 밖 대비 진흥지역 평균 농지가격은 52%에 불과한 상황에서, 농업진흥지역에 대한 우대 인센티브를 확대하는 등 낮은 지가 에 대한 보상이 필요함.
1.2. 농지소유 및 이용정책에 대한 재검토가 필요
○ 1996년 이후 취득한 농지는 예외적인 경우를 제외하고는 임대차가 원칙적 으로 금지되고 있지만, 전체 농지에서 임차 농지가 차지하는 비중은 2015년 50.9%에 이름(통계청)<그림 1-1>. - 1996년 이후 거래된 농지면적은 총 132.7만 ha(중복 필지 포함)로 전체 농지의 상당 부분이 농지법 상 임대규제 대상 농지임.- 농지법 이 도입되면서 농지 임대차를 일정 부분 억제하고 있음. <그림 1-1> 농지임대차율 변화 추이 자료: 통계청(각 연도). 농가경제조사. ○ 다년생 작물 또는 시설작물 재배농가의 안정적 농지 이용이 주요 정책 고려 사항으로 대두됨. - 시설농업 농가는 쌀 농가보다 농지임차 비율이 낮음. * 임차농지 비율(2015년 기준, 경영체DB): 벼(52.2%), 식량작물(벼 제외, 50.0%), 과일류(29.5%), 채소류(44.3%), 시설농업(36.1%) ○ 농지개혁에 의한 자작농 체제 확립에도 불구하고, 이농·상속 등에 의한 비 농업인의 농지 소유가 증가하지만, 농지 이용 관리는 여전히 미흡함. - 2010년 현재 비농업인 소유 농지비율은 약 41.7%으로 1985년(19.3%)보 다 22.4%p 상승함(2010년 농업총조사 원자료). - 부재지주 소유농지의 과반수가 상속(54%) 및 증여(12%)에 의하여 농지 를 취득함.
- 부재지주가 소유하고 있는 농지 중 15.9%가 휴경 상태임. 2015년 한국 전체 휴경농지 비율이 2.3% 수준인 것을 감안하면, 부재지주 소유 농지 가 매우 비효율적으로 이용되고 있음. ○ 재촌지주에 의한 농지임대가 확대되고 있음. - 농지법상 은퇴하지 않는 65세 이상 재촌지주의 농지임대는 규제 대상임. 임차농지의 농지소유자 특성을 분석한 결과, 60세 이상인 재촌지주의 임 대농지가 전체 임차농지의 10.1%에 달함. - 불법자 양산을 막고 법적 테두리 내에서 농지임대차 계약이 보호될 수 있도록 합법적 임대차 사유의 조정이 필요함.
2. 정책 방향
농업진흥지역지역 내 보존 농지의 대한 관점 전환과 농지의 효율적 이용을 위하여 농지임대차 합리화 방안 마련2.1. 중장기 적정 면적 확보를 위한 핵심 자원 지원 확대
○ 보존할 우량농지 개념을 재설정하여 농업진흥지역 지정기준 재정립 후, 농 업진흥지역을 단계적으로 재정비함. - 기본의 ‘논벼 생산성’ 중심에서 토지적성평가 등을 통한 ‘지목과 무관한 농지의 활용가능성’ 중심으로 기준을 재정립함. - 농업진흥지역 지정목적(우량농지 보전, 농업진흥)을 분명히 하고 목적 간 우선순위를 정립함.○ 난개발 방지 및 우량농지 환경 조성을 위하여 계획적 개발과 공간적 정비를 강화함. - 중장기 적정 농지면적 유지를 위한 최우선 보전농지로서 농업생산 및 농 지개량 외 농지전용을 원칙적으로 제한함. - 용도구역의 세분화 또는 별도 지구의 신설로, 시·군별 농업용시설이 집 단적으로 위치할 수 있는 ‘농업용시설지구’를 지정함. ○ 강한 행위규제로 인한 재산 손실을 보상함. - 직불제 개편방안과 연계하여 농업진흥지역 밖 농지보다 강화된 직불금 을 지원함(직불금 차등 지원 확대). - 그 밖에 정책사업·자금 지원 시 진흥지역 농지소유자·경작자를 우대함. - 농업진흥지역 농지에 대한 세제 감면(예, 취득세·상속세 면제)도 검토함. ○ 현장 민원이 많은 이용행위의 타당성 및 인정기준을 재검토함. - 확·포장된 농로, 축산용 시설, 작물재배용 시설 등에 있어 농지이용행위 로의 인정기준에 대한 일관성 확보가 필요함. - 건축법상 건축허가·신고 대상의 시설부지는 농지이용 범위에서 제외함.
2.2. 농지의 효율적 이용을 위하여 농지임대차 합리화 방안 마련
○ 고령화된 농촌 현실을 반영하여, 65세 이상 또는 8년 이상 자경한 농업인의 경우 농지 일부(일정 규모 이하) 임대를 허용함. - 경자유전 원칙을 강하게 실천하는 일본(1ha)도 재촌지주 임대를 허용함. ○ 현행법상 임대차가 허용되는 구역을 적극 활용함. - 시장·군수·자치구청장이 ‘지역특화발전특구(농업)’ 지정 또는 ‘농지이용 계획’을 수립하여 합법적인 농지임대 지역을 확대함.○ 임차인 권리보호 및 경영안정 미비점을 보완함. - 농지임대차 표준계약서를 마련하고, 임대차계약 확인의 의무화 등을 통 해 서면계약 정책을 유도함. ○ 농지임대차 신고 제도를 도입함. - 임대차 질서 확립에 기여하는 신고요건을 정하고 신고요건 갖춘 자에 대 하여 정책적인 지원을 함. ○ 전부 위탁 경영 범위를 확대함. - 지역·품목 농협(농작업대행 서비스 가능)을 통한 농지의 전부 위탁 경영 을 허용하여 농지이용 효율성을 제고함.
3. 중점 과제
3.1. 농지이용계획 수립을 통한 농지의 양적·질적 관리체계 수립
○ 시 군 단위로 중장기 농지 보전 및 이용 계획을 수립하고 적극 활용하여 진 흥지역 농지는 철저히 보전하고, 진흥지역 밖 농지의 효율적 이용을 위한 5년 단위 계획 수립 - 도시관리계획상의 용도지구와 용도구역 수립 및 재조정 시 농지이용계 획상의 토지이용계획을 반영함. - 농지이용계획에 근거하여 진흥지역과 농업생산 위주의 진흥지역 밖 농 지에 대하여 생산기반정비 등 투융자사업을 우선 지원함. ○ 농지이용계획을 작목별 배치도 형태에서 시·군 단위 농지이용증진사업 실 시 및 농지이용행위 자유 지대 설정 등의 형태로 변경함.- 마을단위 농지 집단화 계획, 농지 장기임대차 장려 계획 등을 포함한 농 지이용증진사업계획 수립하고 사업지구를 지정하는 등 농지의 효율적 이용을 위한 적극 행정을 유도함. - 시 군 단위 농지이용증진사업과 농지이용계획이 활성화되도록 농지은행 사업 개편방안과 연계하여 검토함. - 지자체별 농발계획, 원예산업발전계획, 생산기반정비계획, 주산지 육성 및 정비, 공동경영체 육성, 기초생활권계획 등 관련 계획을 종합적으로 고려한 농지이용계획을 수립함. ○ 농지이용계획 수립 및 변경에 대한 심사·평가 지원하기 위한 별도 전문가위 원회를 구성함. - 시·군 단위 농지이용계획 수립 및 변경 시 시·도의 심의·평가 절차를 도 입하여 적정 농지면적 보전 및 효율적 이용 도모함.
3.2. 농업진흥지역 안팎 농지의 계획적 관리
○ 도시관리계획 수립 시 고려되어야 하는 상위계획 및 관련 계획에 농지이용 계획을 포함시킴. - 농지이용계획이 도시관리계획 수립을 위한 농업 농촌 분야의 전문계획 이 되도록 국토계획법 을 개정함. ○ 도시관리계획의 필지별 이용계획을 관리지역 전체로 확대하여 농업진흥지 역 밖 농지에 대한 계획적 관리 수단으로 활용함. - 도시관리계획상의 필지별 토지이용계획이 확정된 농지는 도시관리계획 의 변경을 통해서 농지전용이 가능하므로, 개별 농지소유자에 의한 분산 적 소규모 농지전용 억제가 가능함.○ 용도지역별 허용된 개발행위에 대해서는 시설개발가능지구 설정과 농업용 건축에 대한 상세 규정을 도입으로 난개발을 방지함.
3.3. 농업진흥지역 안팎 농지전용허가제도 개선
○ 청정한 농촌 환경 및 우량농지 보전을 위해 농지이용행위 범위를 조정함. - 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 상 가축사육 제한지역 지정기준 에 농업진흥구역을 추가함. - 건축법 상 건축허가나 건축설계가 필요한 개발행위는 농지전용 허가 (신고) 대상에 추가함. ○ 우량농지 보전을 위한 진흥지역 내 행위제한을 조정함. - 농업생산 등과 직접 관련이 없는 시설(시험·연구시설 등)은 진흥지역 내 설치를 제한함. - 농업인의 공동이용 시설 중 수요가 없는 시설(구판장, 일반목욕장 등)은 진흥지역 내 설치를 제한함. ○ 농지전용 허가 업무의 전문성·객관성을 확보함. - 진흥지역 밖 농지의 계획적 관리와 농지전용허가 판단기준이 통일될 수 있도록 허가권한을 상향 조정함. * (현행) 시·도지사 3만 ㎡~20만 ㎡/장관 20만 ㎡ 이상 → (개선) 시·도지 사 3만 ㎡~10만 ㎡/장관 10만 ㎡ 이상 - 농지전용 허가는 개별농지에 대한 개발계획과 이용계획 간의 체계적 관 리가 가능하도록 검토 심사 기관을 신설함. * (현행) 지자체 담당자 검토 → (도시계획위원회 심의) → 농지보전부담 금 납부 → 허가증 교부* (개선) 지자체 담당자 검토 → 농관원 심사 → (도시계획위원회 심의) → 농지보전부담금 납부 → 허가증 교부 - 농지전용 신고기관을 상향 조정함(읍·면장 → 농관원 심사, 시장·군수·구청장).
3.4. 농업진흥지역 우대 지원 강화
○ 직불제 개편방안과 연계하여 농업진흥지역 밖 농지보다 강화된 직불금을 지원함. - 쌀고정직불제과 밭직불제를 농지보전직불제로 통합함. ○ 진흥지역 농지에 대한 상속세·증여세 납세유예 제도를 도입함. - 비농업인 상속·증여 농지를 20년 동안 농지은행 사업에 위탁할 경우 상 속·증여세를 면제함(20년 동안 납세유예 후 면제). ○ 진흥지역 내 농지소유자에게 장기보유특별공제를 도입함( 소득세법 제95 조). - 8년 이상 자경 시 양도소득세 감면 제도 폐지하고, - 10년 이상 보유 시 1가구 1주택 공제율(80%) 수준 또는 보다 높은 수준 을 적용함.3.5. 농지임대차 제도 개선
○ 국가적인 특수자산인 농지를 농지법 이외의 별도 법률을 제정하여 농지유 동화를 적극적으로 촉진함. - 일본은 농지법과 함께 농용지이용증진법을 제정하여 농지유동화를 적극 적으로 도모함.○ 농지임대차관리법을 실효성 있게 운용하기 위해서는 농지임대차 신고제도 를 도입함. - 농지임대차 신고는 직불제, 세제혜택(장기보유특별공제방식)과 연계·운용함. ○ 농지임대차 규제를 일부 완화하는 방안으로 재촌 농지소유자의 농지임대를 허용함. - 농촌 고령화 및 농지에 대한 상속 욕구로 고령지주의 농지임대 수요가 지속 증가할 전망으로, 은퇴한 재촌고령농의 기준연령 및 농업경영 이용 기간을 상향(65세, 8년)하고, 비은퇴한 재촌고령농(65세, 8년)의 부분임 대(1만 제곱미터 이하)를 허용함. ○ 지자체 농지이용계획에 의해 (가칭)농지이용효율화 특구로 지정된 지역은 모든 농지임대차를 허용하고 들녘단위 농지이용 효율화를 도모함. - 대상농지: 농업진흥지역 내 농지로 한정함. ○ 농지유동화를 촉진하기 위해 농업진흥지역 내 농지소유자(자경, 임대 포함) 에게 장기보유특별공제 제도를 도입함( 소득세법 제95조). - 음성적 농지이용을 야기하는 8년 이상 자경농지의 양도소득 감면제도 폐 지함. - 농업생산용 행위만 허용된 농업진흥지역 내 농지에 대해서 특별한 손실 보상 개념임. ○ 농지은행의 중간관리기능을 강화를 위해 농지거래 정보를 집적화함. 농지임 대차 거래에 필요한 임대농지에 대한 정보(소재지, 임차기간, 생산기반정비 수준, 임차료, 토지 특성 등)를 전산정보로 집적 DB 구축함. - 단기적으로 농지은행 사업대상 농지를 대상으로 농지은행포털 고도화 사업내용에 포함하여 추진하고, 장기적으로는 농지임대차 신고제도로 축적되는 사적 임대차 정보도 통합 관리함.
제
2절. 농업경영안정지원제도 개선·확충으로 안정적 농업경영
실현
1. 배경
1.1. 농업 여건 변화와 농업 경영위험 증가
○ 농산물 소비는 정체되어 있는 반면, 영농 기술 발전에 따른 생산성 향상과 시장개방으로 인한 수입 농산물 공급량 증가로 농산물 공급이 늘어나면서 농업 수익성이 낮아지고 있음. ○ 시장개방이 본격화된 1990년대 중반 이후부터 최근으로 올수록 농업소득의 절대 금액 규모가 하락하고, 소득변동성은 확대되어 농업 경영위험이 높아 지고 있음. - 농업 경영위험이 높아진 원인은 농산물 공급 확대로 인한 시장경쟁 심 화, 농산물 가격에 비해 빠른 투입재 가격 상승으로 인한 농가교역조건 악화와 수익성 저하, 고령화에 따른 농업 노동력의 질적 저하 등임. ○ 최근 들어 자연재해 발생 빈도가 늘어남은 물론, 재해규모가 커지고, 재해 종류가 다양화되며, 재해 영향 범위가 광역화되고 있음. 이 결과 재해(자연 재해, 가축질병, 병해충 등)로 인해 생산위험이 증가하고 있음. ○ 농산물 공급 증가와 수요 정체는 시장경쟁을 심화시킴으로써 가격위험이 높아지는 요인으로 작용함. 또한 지속적인 시장개방 정책을 추진하면서 농업 부문에서 제도위험이 커지고 있음. 자연재해, 시장경쟁, 제도 변화 등은 농가 영농실패의 가능성을 높임으로써 파산 등 재무위험 발생의 원인이 되 고 있음. ○ 한편, 농업경영체의 구성 변화를 보면 최근으로 올수록 전업화·규모화·자본 집약적 농가 비중이 높아지고 있음. 농업경영체의 규모화·전업화는 생산효 율성 제고와 규모의 경제 등 긍정적 측면도 있으나, 가격위험이나 생산위험 등 농업 경영위험에 대한 노출이 커지는 부정적 측면도 공존함.
1.2. 농업경영안정지원제도의 개선과제
○ 농업의 특성상 농업 경영위험을 효과적으로 관리하려면 정책적으로 개입하 여 시장실패를 보완해야 함.1 현행 제도는 농업 여건 변화(제도적 여건, 농 업통상 여건 등)에 따라 개별 정책 단위로 도입·운용되고 있어서 체계화 및 정책 간 연계가 부족하다는 비판을 받고 있음. - 직접지불제는 수매제 폐지에 따른 제도위험 완화를 위하여 도입되었기 때문에 쌀 농업 위주임. - 농업재해보험은 자연재해로 인한 생산위험(생산량 감소)을 완화시키고 있지만, 대규모 재해에 효과적으로 대응하지 못하는 한계가 있음. - 수급안정사업은 특정 시점에서 발생하는 단기적 소비지 시장 수급 불안 정과 그로 인한 가격변동성을 완화하려고 운영되고 있어, 농업경영안정 화는 부수적 효과에 머무름. 1 첫째, 농산물 가격 및 생산위험에 효과적으로 대응할 수 있는 보험 및 금융 시장의 불완전성, 둘째, 농산물의 공공재적 특성, 셋째, 농업의 공공재적 특성에 따른 정보의 불완전성, 넷째, 농업기술 측면에서 외부성의 존재, 다섯째, 농업 부문 특성(시장 불 완전성, 정보비대칭성, 공공재적 특성)으로 인한 시장에서 효율적인 소득분배의 한계 등임.○ 농업 경영 안정화를 위한 정책 지원의 비전과 목표가 무엇인지도 검토해야 함. 현행 제도는 개별 정책 단위로 성과목표를 제시하고 있지만 과거 ‘도·농 간 소득균형’과 같은 중장기 비전을 제시하지 못하고 있음. ○ 시장개방에 따른 농산물 가격의 추세적 하락 가능성, 경영비 상승에 따른 소득률 하락과 그에 따른 농업소득 수준의 저하 등 농가가 직면하고 있는 농업경영위험에 대한 체계적이며, 종합적인 접근이 필요함.
1.3. 농업경영안정지원제도 체계화 및 확충 필요
○ 농업경영안정화 지원을 위한 정책 체계화 및 확충이 필요함. - 농업 여건 및 농업구조 변화 전망에 기초한 농업경영안정정책의 목표와 비전을 설정해야 함. - 기존 제도가 농업경영안정 목적 달성을 달성했는지 성과를 검토하고, 관 련 제도 간 시너지 창출을 위한 정책적 연계 강화가 필요함. 이러한 분석 및 검토를 토대로 확충·개선해야 할 제도를 정리할 필요가 있음.2. 정책 방향
농업경영안정지원제도 개선 및 확충으로 안정적 농업경영, 농업인의 합리적 수준 삶 영위와 지속가능한 농업 실현2.1. 소득보전 지원제도
○ 농업의 공공재 공급 역할에 대한 실질적 소득보전 방안을 마련함. - 식량 공급, 환경 및 자원 보전, 경관 유지, 생물다양성, 분산 거주 등 농업 부문의 공공재 창출 기능을 강화하고 국민적 공감대를 도출함. 국민 지 지에 기초한 실질적 소득보전 방안을 마련함. ○ 직불제 간 역할을 정립하고, 단위 목적 사업을 확충함. - 시장개방의 간접 피해 대응, 지역사회 유지 등 목적에 맞추어 직불제 체 계를 정비함. 고정직불제(논, 밭)과 조건불리직불제의 관계를 명확하게 설정하고, 피해보전직불제의 한계를 보완함. - 밭작물의 생산비 및 가격급락 가능성을 염두에 두고 제도를 확충함. ○ 특정 품목(쌀) 위주 지원 방식을 개선함. - 현행 직불제 예산의 60% 이상이 쌀에 투입되어 다른 품목과 형평성 문 제를 초래하고 있음. 특정 품목 편중 구조는 논농업의 다양화를 저해하 여 농업 전반의 식량자급률 제고, 구조조정 등을 추진하는 데 장애요인 으로 작용함. - 품목 간 형평성 제고, 논농업 다양화, 적정 수준의 구조조정 추진을 위해 서는 쌀 위주의 직불제 지원방식에서 벗어나야 함.2.2. 경영안전망 지원제도
○ 경영비 상승 및 수입 감소에 따른 소득하락에 대응하여 경영안정 기능을 강 화함. - 농산물 특성상 기후, 재배면적 변화 등에 따라 농업수입이 급격하게 줄 어들 수 있으므로 농업수입을 안정화시킬 수 있는 방안을 모색해야 함.- 경영비 상승에 따른 이윤 저하에 대응하려면 경영비 비중이 큰 품목을 중심으로 투입재 가격 상승에 따른 경영비 상승의 영향을 최소화할 수 있는 방안을 모색해야 함. ○ 대규모 재해로 인한 생산위험에 대응할 수 있도록 보험제도를 확충함. - 현행 농업재해보험에서 문제점으로 지적되는 낮은 가입률, 대규모 자연 재해 대응 미흡 등을 중점적으로 보완함. ○ 품목 특성별 접근 방식을 취하되, 지원 대상 농가를 명확하게 설정할 필요 가 있음. - 농가 단위보다는 파급 영향이 커서 집중 관리가 필요하다고 판단되는 특 정 품목 중심으로 접근할 필요가 있음. - 농가 전체가 아닌 특정 규모 혹은 조건 이상의 규모화·전업화된 농가 및 가족농 법인을 정책대상으로 특정화할 필요가 있음. ○ 농가와 정부 간 역할 관계를 명확하게 설정함. - 상호준수조건 명확화, 제도 단순화, 개별 제도 시행에 대한 명확한 목표 와 방향 제시하여 책임성과 효율성을 높이도록 유도함.
2.3. 피해보전 지원제도
○ 시장개방에 따른 피해보전 지원의 실효성을 높일 수 있도록 제도를 개선함. - FTA피해보전직불제 등 직접피해 보전 제도는 보상 시기 대상 방식 등 검토하여 실질적 피해보전이 이루어질 수 있도록 보완함. - 간접피해 보전은 밭농업직불제의 소득보전 성격을 보완하여 정책 연계 강화하는 방식으로 보강함. 품목별 지원방식에서 면적 지원방식으로 전 환을 검토하여야 함.2.4. 시장조성기능 활성화
○ 수급안정지원제도와 경영안정제도 간 연계를 강화함. - 수급안정지원제도는 노지채소 공급불안에 따른 가격 급등락에 대응하기 위한 제도로 운영되고 있으며, 주로 단기적 수급안정에 중점을 둠. - 계약재배에 참여하는 농가에 대하여 경영안정지원제도와 연계한 경영안 정화 방안 마련이 필요함. ○ 경영회생지원제도를 확충해야 함. 현행 농지은행 경영회생지원제도만으로 는 농가의 재무위험을 효과적으로 관리하는 데 한계가 있음. 농업의 특성을 고려한 경영회생지원체계의 구축이 필요함. ○ 자조금 제도를 활성화하여 자생력을 높여야 함. 명목적 수준에 머물러 있는 자조금 제도가 보다 실질적으로 활성화될 수 있도록 개선 방안을 모색함. ○ 농업경영체 정보 관리 및 경영컨설팅 강화 방안을 마련함. - 현행 농업경영체등록제의 개선 방안, 최근에 침체를 겪고 있는 농업경영 컨설팅사업의 침체 이유와 활성화 방안을 검토함.3. 중점 과제
3.1. 농업직불제 개편
□ 개편 방향○ 첫째, 농정목표인 경영안정화 중 소득보전과 소득안정의 역할을 직접지불제 에서 담당할 수 있도록 명확히 할 필요가 있음. 다만, 소득안정은 직접지불 제만으로 감당하는 데 한계가 있으므로, 보험, 자조금 등 시장조성 기능이 병행되어야 할 것임<그림 2-1>. ○ 둘째, 품목 단위 접근에서 농지 단위 접근으로 전환이 필요함. 농지 단위로 접근하면 생산왜곡의 정도를 완화시킬 수 있으며, 작목별 면적 파악 등 행 정비용 감소도 기대할 수 있을 것임. ○ 셋째, 직접지불제 수급 시 상호준수조건을 강화하여 농업소득 보전 필요성에 대한 국민적 공감대를 형성할 수 있는 토대를 마련해야 함. 다원적 기능을 제고할 수 있도록 구체적 상호준수조건과 연계하여 지원함으로써 납세자의 공감도를 높여 나가야 함. ○ 넷째, 쌀 편중지원 완화와 구조적 공급과잉 문제를 완화할 수 있는 방안으 로 개편되어야 함. 즉, 쌀 중심의 수급안정 정책으로부터 곡물자급률 차원 의 수급안정 방안을 모색할 필요가 있음. 이를 통해 쌀의 수급안정은 물론, 품목 간 형평성 확보, 곡물자급률 제고를 동시에 이루어낼 있는 합리적 방 안 모색이 필요함. ○ 다섯째, 국토관리와 지속가능성이라고 하는 공익적 차원에서 조건불리지역 직불제의 합리화 방안이 마련되어야 함. 반면, 경관보전직불제는 지역특화 사업 성격이 강하여 지역단위로 지역 특성에 적합한 사업을 지자체 주도의 프로그램사업화로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있음.
<그림 2-1> 농업직불제 개편 방향
3.2. 논농업고정직불제와 밭농업직불제를 (가칭) 농지관리직불제로
통합
○ 논농업고정직불제와 밭농업직불제를 (가칭) 농지관리직불제로 통합하는 것 은 소득지원의 근거가 특정 품목의 생산보다는 농지 보전과 기능 유지에 대 한 보상이며 공익적 기능을 높이는 농지 이용을 장려하는 방향으로 전환한 다는 점에 의의가 있음<그림 2-2>. ○ 일정 기간 동안 논에 대한 고정직불금 인상은 억제하면서 밭직불금을 점차 인상하도록 함. 또한 직접지불제의 지급면적 상한도 조정할 필요가 있음. 농업의 다원적 기능에 초점을 둔다면 현재의 논농업직불의 상한 면적 30ha 를 축소·조정하여 대농에게 편중된 지원방식을 개선할 필요가 있음.○ 면적기준 지원에 따른 직불금 편중을 해소하는 방안으로 직불금 지급기준 을 현재의 면적 비례가 아닌 둘레 방식 혹은 소규모 농가와 대규모 농가 간 에 지급차등화하는 방식 등도 고려할 수 있음. ○ (가칭) 농지관리직불제의 수급조건을 현재보다 강화하여 환경과 생태 보전 을 위한 적극적인 활동을 추가하는 것도 직불제의 대농 편중을 완화하는 방 안으로 고려할 수 있음. <그림 2-2> 농업직불제 체계 개편(안)
3.3. 직불제 수급에 따른 농가 상호준수조건 강화
○ 직불금을 수급하기 위한 농가의 상호준수조건을 강화함으로써 농업지원에 대한 사회적 공감을 확대할 필요가 있음. 수입개방 확대 등 정책의 변화가직불제 도입의 계기가 되었지만 개방 피해만으로는 농업 지원을 지속하는 사유가 되기 어려움. 점차 농업지원에 대한 대가로 사회적·환경적 이익을 사 회에 제공할 것을 요구받게 될 가능성이 큼. 논농업고정직불제와 밭농업직 불제를(가칭) 농지관리직불제로 전환하자는 제안도 이런 점을 고려한 것임. ○ 현행 소득보전직불제의 지급요건은 고정직불금의 경우 ‘농지의 형상과 기능 유 지’ 수준이고, 변동직불금은 이에 더해 농약과 화학비료 사용 기준을 따른 것으 로 되어 있음. 농업의 공익적 기능을 제고하기 위한 적극적 노력이 포함되어 있 다고 보기 어려움. ○ 한국에서 직불제 수급에 어느 수준의 상호준수조건을 부과할 것인가는 이 연구와 별도로 추가 연구가 필요한 사항임. 한국 농업정책에 상호준수조건 을 강화하기 위해서는 농업을 둘러싼 사회적·환경적 조건과 보전·개선해야 할 공익적 가치, 다양한 농법이 환경과 생태에 미치는 영향 등에 관한 과학 적 분석들이 선행되어야 할 것임. 그 위에 농업인의 실천 가능성과 비용 부 담을 따져보고 사회적 합의를 이루어나가야 할 것임.
3.4. 농작물재해보험 개선
□ 품목 및 상품 내실화 ○ 2001년 농작물재해보험 도입 이후 양적 확대에 집중해온 결과 14년 만에 대 상 품목 수가 46개로 확대되었음. 특히 2006년부터 품목 확대를 최우선으로 하여 2008년부터 매년 5개씩 품목을 확대해 왔음. 보험 여건이 갖추어지지 않은 상태에서 무리하게 품목을 확대하면 재해보험제도의 부실운영 및 타 품 목에 대한 부정적인 영향을 미칠 수 있으므로 내실화에 초점을 맞추어야 함.□ 보험 가입률 제고 ○ 2001년 이후 지속적으로 보험 대상 품목을 확대하고 보장 수준을 다양화하 는 등 양적 질적 제도 개선을 추진했음. 그럼에도 가입률은 2015년 현재 21.8%에 불과하며, 46개 품목 중 가입률이 50% 이상인 품목은 사과, 배뿐 임. 대다수 품목 가입률이 10% 미만으로 매우 저조함. □ 농가 수요를 반영한 상품 개선 및 도입 ○ 농업인 및 전문가 의견을 수렴하여 주요 품목 주산지 중심으로 농가가 원하 는 상품을 개발·도입해야 함. 수요가 적은 품목 및 상품은 수요 증대 방안을 강구하거나 과감하게 폐지하는 방안을 동시에 검토할 필요가 있음. ○ 동일한 품목이라도 지역에 따라 재해가 발생하는 양상에 차이가 있으므로 지역별 기상 여건을 반영하는 상품 개발이 필요함. 지리적 여건상 재해발생 이 많은 지역에 대하여 보장 범위를 확대하는 등 지역적 특성을 고려하여 상품 개발 및 공급이 필요함. □ 품목 재조정을 통한 선택과 집중 ○ 가입률이 저조한 품목에 대한 현장 수요조사를 실시하여 상품 개선 방법을 모색하거나 일몰제를 추진할 필요가 있음. - 수요 조사 결과 수요가 없거나 재해 노출 빈도가 낮은 경우 혹은 가입률 정체가 지속되는 품목은 상품 판매를 중단하여 정부 예산을 절감하고 필 요한 품목에 집중하는 효과를 거둘 수 있음.
3.5. 수입보험제도 안정화를 위한 실효성 확보
□ 시범사업 추진 내역 ○ 수입보험은 농가의 실제 수입이 계약 시 약정한 보장수입보다 적으면 차액 일부를 보장해 주는 방식임. 현행 재해보험이 재해로 인한 수확량 감소만을 보전해 주는 것과 달리 생산량, 가격 변동과 상관없이 농가의 수입 안정에 기여할 수 있는 제도임. ○ 수입보험 시범사업의 대상 품목은 도상연습 결과에 따라 선정된 양파, 콩, 포도 등 세 품목임. 2015년 현재 품목별 주산지를 중심으로 13개 시·군에서 시범사업을 시행하고 있음. 수입보험의 가입대상 농가는 재해보험과 동일 하며, 개별농가가 품목단위로 임의 가입하는 방식임. ○ 수입보험의 보장 수준은 현행 재해보험과 마찬가지로 농가의 수입을 모두 보장해 주지 않으며 농가가 일정 부분의 손실을 부담하는 방식으로, 시범사 업의 보장수준은 60%형, 70%형, 80%형 중 농가가 선택함. □ 보험료 산출을 위한 자료 축적 ○ 공정한 보험요율을 산정하기 위해 과거 농가 단위의 생산량 및 판매가격 정 보가 필요하나 현재 농가별 자료가 축적되어 있지 않음. 생산량 자료는 재 해보험 자료를 이용할 수는 있으나 재해 발생으로 보험금을 신청한 해에만 수확량 조사를 실시하였으므로 자료가 제한적임. ○ 적절한 보험료를 산출하지 못하면 저품질, 고위험 농가의 가입이 증가하는 등 역선택 문제가 발생할 수 있음. 이는 보험요율 증가 및 가입률 저하로 이어질 가능성이 높음.□ 공정한 기준가격 설정 ○ 농가별 보장수입을 산출하기 위하여 개별 농가의 기준가격을 공정하게 산 정해야 함. 현재 수입보험의 기준가격은 직전 5년간 도매시장 가격의 올림 픽 평균을 적용하고 있음. 어느 도매시장을 선택할지, 품종, 품질, 가격 산정 기간 등 구체적인 가격선정 방식에 이견이 있음. ○ 기준가격 공정성이 확보되지 않으면 농가의 역선택 문제가 발생함. 즉, 기준 가격이 높은 품목에 대한 가입률만 높아져 이들 품목에 대한 보험금 지급이 증가하고 보험사의 위험관리에 어려움을 초래할 가능성이 높음. 공정한 기 준가격 설정은 수입보험의 효과적 운영을 위해 가장 어렵고 중요한 과제임. □ 효율적 손해평가체계 구축 ○ 공정하고 효율적인 손해평가체계는 현행 재해보험에서도 지속적인 개선과 제의 하나로 검토되고 있음. 수입보험은 수확량 감소와 가격하락 위험을 동 시에 보장하는 방식으로 재해보험에 비해 보장범위가 넓어 손해평가가 더 욱 복잡함. 효율적인 손해평가체계를 갖추지 못할 경우 보험 손해율이 불안 정해지고 손해평가비용으로 정부 예산이 과다하게 지출될 가능성이 높음.
3.6. 농업경영회생지원제도 확충
□ 농업 특성을 고려한 금융서비스 지원제도 확충 ○ 전면개방 시대를 맞이하여 농업 부문의 시장위험이 높아짐에 따라 경영회 생 지원 대상 농가도 불가피하게 늘어날 가능성이 높음. 농가도 개인신용회 복지원제도를 이용할 수 있으나 다음과 같은 한계가 있음.- 첫째, 개인신용회복지원제도는 가계부채를 포함한 소비성 부채의 신용불 량 문제 해결을 위한 지원 방안이지만, 농가 부채는 영농 활동에 따른 생 산성 부채의 성격이어서 대응 방식을 구분할 필요가 있음. - 둘째, 농가는 금리가 낮고, 상환기간도 비교적 긴 농업정책자금 활용 비 중이 높아 개인신용회복지원제도에서 제시하는 지원방안에 참여할 유인 이 적음. - 셋째, 농가의 핵심 자산인 농지는 담보자산인 동시에 수입 창출을 위한 생산수단으로 이를 처분하면 경영회생 기회가 상실됨. ○ 농업 특성을 반영한 별도의 경영회생지원제도의 확충이 필요함. 그 핵심은 농업여건을 반영하여 농가의 신용을 평가할 수 있는 별도의 신용평가기구 가 있어야 하며, 이를 뒷받침할 수 있는 농업 부문 배드뱅크(bad bank)2가 설치되어야 함<그림 2-3>. <그림 2-3> 농업경영회생지원제도 체계(안) 2 농가의 부실자산이나 채권만을 사들여 별도로 관리하면서 전문적으로 처리하는 구조 조정 전문기관을 의미함.
제
3절. 품목에서 식량중심 정책으로 쌀 수급불균형 완화
1. 배경
1.1. 쌀 수급은 2000년대 이후 구조적 공급 과잉 상태
○ 쌀 생산과 소비가 모두 감소 추세이지만 소비 감소가 더욱 빠르게 이루어지 고 있음. 이 결과 쌀 수급은 구조적 공급과잉 상태에 직면해 있음<그림 3-1>. - 2006~2015년 연평균 변화율을 비교해 보면, 생산량(-1.3%)도 감소하였 으나, 식용소비량(-1.9%)의 감소 폭이 이보다 더욱 높음. - 재배면적은 같은 기간 2.0%씩 감소하였으나, 단수가 늘어나 생산량 감소 폭은 1.3% 수준에 머물렀음. - 2007~2016양곡연도 동안 연도별 초과공급 물량을 산출한 결과, 기준(당 해단수, 평년단수)에 따라 매년 29만~35만 톤씩 초과공급이 이루어짐. 구조적 공급과잉상태인 것으로 판단됨.<그림 3-1> 쌀 수급 추이 300 350 400 450 500 550 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 만 톤 수요량 공급량 생산량+수입량+전년이월 식량+가공+종자+수출+감모 등 주: ‘감모 등'은 박동규·이응연(2011, 쌀 감모통계 개선을 위한 감모율 추정)의 추정치를 활용. 자료: 농림축산식품부 양정자료. ○ 이 외에도 쌀 관세화 유예 대가로 의무적으로 수입해야 하는 쌀 물량(MMA, Minimum Market Access)이 크게 늘어나 수급 부담으로 작용함.
- 쌀 의무수입물량은 1995년 5만 1,000톤에서 2014년 40만 8,700톤까지 크 게 증가하였음. 이는 2014년 총수요량(442만 4,000 톤)의 약 9%에 이름.
1.2. 변동직불제의 생산연계성이 구조적 공급과잉의 원인으로 작용
○ 현행 변동직불제는 2004년 양정개혁 때 쌀 수급이 시장에서 결정되는 구조 로 전환하면서 가격하락 위험에 대한 최소한의 안전장치로 도입되었음. ○ 변동직불금을 수령하기 위해서는 쌀을 생산해야 한다는 조건이 있고, 기준 가격 역할을 하는 목표가격 운영방식이 본래 취지대로 운영되지 않아 쌀 생 산을 일정 정도 유인하는 효과가 있음. - 변동직불금을 수령하기 위해서는 ‘논에 물을 가두어 쌀을 생산해야만’ 한다는 조건이 있어 쌀 생산과 연계되어 있음.- 기준가격 역할을 하는 목표가격 산정 방식이 법률3에서 정해져 있으나, 국회의 동의를 받는 과정에서 산식보다 높은 수준에서 결정되어 쌀 생산 을 일정 정도 유인하는 효과가 있음. - 당초 산식에 따라 정부는 2008년산의 목표가격을 161,265원/80kg으로 제출했으나 170,083원으로 인상되었고, 2012년산도 174,083원/80kg으로 제출하였으나, 국회 논의 과정을 거쳐 188,000원/80kg으로 결정되었음 <그림 3-2>. <그림 3-2> 쌀 목표가격 운영 현황 자료: 농림축산식품부 홈페이지 자료(http://www.mafra.go.kr: 2017. 2. 13.). 3 농업소득의 보전에 관한 법률 의 시행령 제9조에서 정하고 있으며 다음과 같음. 변 경 목표가격 산출 직전 목표가격×비교연도(변경 목표가격을 산출하는 연도의 직전 5개 연도) 수확기 쌀값의 절단평균값/기준연도(비교연도의 직전 5개 연도) 수확기 쌀값의 절단평균값임.
1.3. 구조적 공급과잉으로 인해 주기적으로 쌀 재고 과잉문제 발생
○ 양곡연도 말 재고는 대략 8~10년 주기로 증감을 반복함. - 1991양곡연도 말에 214만 1천 톤으로 최고치를 기록하였고, 1996양곡연 도에는 24만 4천 톤으로 최저치를 기록하였음. ○ 2013년부터 연이은 풍작으로 공급이 늘어났으나 과거와 같이 대북지원 등 대량의 재고처리가 이루어지지 못하여 과잉재고 문제가 심화되었음<그림 3-3>. - 양곡연도 말 재고량은 2014년(87만 4,000톤), 2015년(135만 7,000톤), 2016년 170만 2,000톤)으로 갈수록 누증하는 상황임. - 2002년부터 2005년까지 연간 40만 톤의 국내산 쌀을 북한에 지원하였고, (2004년은 10만 톤), 지금까지 총 지원량은 180만 5,000톤임. <그림 3-3> 쌀 재고량 추이 자료: 농림축산식품부 양정자료.2. 정책 방향
품목 중심 정책에서 식량 중심 정책으로 전환하여 쌀 수급 불균형을 완화하는 동시에 곡물자급률 제고 도모 ○ 쌀에 편중된 농업정책이 쌀 생산 감소를 둔화시키는 요인으로 작용함. - 2004년 양정개혁을 통하여 쌀 수급 및 가격은 시장을 통하여 결정되고, 가격하락에 따른 소득감소에 대해서만 직불제로 보전하는 것을 목표로 하였으나, 실제로는 양정개혁 이후에도 정부가 빈번하게 시장격리 등을 통하여 시장에 개입하였음.4 - 2016년 예산 기준 직불제 예산 총액 중 쌀 직불제 예산이 차지하는 비중 이 73.1%에 달했던 반면, 밭농업직불 예산은 10.0%에 그쳐서 쌀과 밭작 물 간 직불금 수혜 규모의 차이가 큼.5 - 중앙정부와 별개로 지방정부 또한 쌀 생산지원 정책을 적극적으로 펼치 고 있음. 2015년 기준 쌀 관련 지자체 편성 예산 중 약 77%가 생산지원 부문에 투입되었음.6 ○ 전체 곡물자급률은 2015양곡연도 기준 23.8%에 불과함. - 쌀(101.0%)은 자급하고 있으나, 밀(0.7%), 옥수수(0.8%), 콩(9.4%) 등 주 요 곡물의 자급률이 매우 낮은 편임. 4 양정개혁 이후에도 7개 연도에서 시장격리가 이루어졌음(농업전망 2017, “정부의 사 후적 쌀 수급관리 실태와 개선방향). 5 2016년 농업직불제 관련 예산 총액은 2조 1,124억 원이었고, 이 중 쌀 직불제 관련 예산이 1조 5,433억 원이었고, 밭농업직불제 예산은 2,119억 원이었음. 6 농식품부 보도자료. 2015. 12. 31. “농식품부, 중장기 쌀 수급안정 대책 마련”○ 국제 곡물 시장의 변동성이 크고 식량 위기 시에는 수출국이 수출제한조치 를 취하는 경우도 많아 주요국들은 기초식량을 자급하는 상황임. - 캐나다(202.8%), 프랑스(179.3%), 미국(118.0), 독일(106.2%), 영국(103.6%) 등은 자급률이 100%를 상회하고, 이탈리아(75.3%)와 스페인(73.0%)도 한 국보다 자급률을 높게 유지하고 있음. ○ 일본도 쌀 중심 농정을 펼쳐오다 1978년 이후 자급률이 낮은 곡물을 대상으 로 한 전작 지원으로 정책 방향을 선회하였고, 이후 곡물자급률 하락 폭이 완화되었음. - 일본의 곡물자급률은 1961년 75%에서 1977년 35%까지 급격하게 하락 하였으나, 전작 지원 정책이 본격적으로 실시된 1978년 이후 하락 폭이 줄어들어 1980년대 중반 이후부터 30% 내외에서 안정적인 추세를 보임. - 한국의 곡물자급률은 1970년 80.5%에서 지속적으로 하락하여 1990년대 중반 30% 이하로 떨어졌고 이후에도 하락세가 이어지고 있음. ○ 일본은 장기간 동안 식량작물로의 전작을 지원하여 논에서 전작 작물이 차 지하는 비중이 상승하였고 이에 따라 곡물자급률 향상뿐 아니라 새로운 농 가소득원으로 기능하고 있음(김태곤 2016). - 2014년 기준 일본의 전체 경지면적(232만 ha) 중 주식용 쌀 재배면적은 147.4만 ha로 63.5%를 차지하고, 지원 대상 전작 작물이 차지하는 면적 이 66.3만 ha로 28.6%를 차지함. - 반면, 한국은 2015년 기준 전체 경지면적 91만 ha 중 주식용 쌀이 차지하 는 비율이 87.9%(80만 ha)임.
3. 중점 과제
3.1. 논에 타 작물 재배 지원
7 ○ 주식용 쌀과 타 작물 간 소득 격차를 상당 수준 보전할 수 있는 보조금을 지급하여 논에 타 작물을 재배하도록 유인하는 지원 정책을 도입할 필요가 있음. ○ 대상 작물은 곡물자급률 제고 목표를 고려하여 선정하되, 국내 수급에 미치 는 효과를 최소화할 수 있는 방안 등도 종합적으로 고려되어야 할 것임. - 곡물자급률 제고를 목적으로 수입대체 효과가 예상되는 사료작물이나 콩 등의 식량작물을 고려할 수 있음. - 과거 시행되었던 유사 사업인 ‘논 소득기반 다양화’ 사업은 전작 작물인 배추, 대파, 콩 등의 생산이 늘어나면서 이들 품목의 가격이 하락하였다 는 지적이 제기되었으므로(배민식 2015) 국내 수급에 영향이 예상될 경 우에는 해당 작물에 대한 경영안정 대책도 함께 고려되어야 할 것임. - 또한, 논에서 재배할 수 있는 작물을 위주로 대상 작물을 선정한다면 논의 형상을 유지할 수 있으므로, 국내외 상황이 급변하여 식량 사정이 악화될 때에 주식용 쌀 생산으로 전환하여 식량안보에도 기여할 수 있을 것임. ○ 해당 타 작물의 수익성을 제고할 수 있는 유인책을 함께 고려하여 타 작물 재배 지원 보조금을 점차 줄여나가서 장기적으로는 보조금에 의존하지 않 고도 자율적으로 해당 타 작물을 재배할 수 있는 체계를 구축할 필요가 있음. 7 기획재정부(2016) 자료를 기반으로 하여 추가·보완하였음.□ 일본 사례 ○ 일본은 전작 지원 정책을 실시하고 있는데, 2014년 이후 전작 작물의 경제성을 제고하여 장기적으로 보조금을 줄여 나가기 위해 타 작물의 단수가 높을수록 보조금 단가가 상승하도록 보조금 단가에 차등을 두었음<그림 3-4>. 이로써 장기적으로 해당 작물 재배 시 보조금 의존 비율을 낮출 계획임. <그림 3-4> 일본 사료용 쌀·가루용 쌀의 단수별 보조금 단가 직불금 (만엔/10a) 단수 (kg/10a) 5.5 8.0 10.5 380 530 680 하한 표준 상한 167엔/kg 자료: 農林水産省(2014). ｢平成26年度予算の概要水田活用の直接交付金｣. ○ 소규모의 개별 농가 차원에서 전작을 실시하면 경제성 측면에서 한계가 있 고, 기존의 규모화 유도 정책과도 배치되므로 일정 규모 이상으로 단지화할 수 있는 지역을 대상으로 사업을 수행하는 것이 효과적일 것임. - 일본도 1987년 이후에는 전작지를 단지화할 경우 보조금을 추가로 지급 하여 규모화에 따른 수익성 제고를 도모하였음(김태곤 2016).
3.2. 변동직불금 생산 비연계
○ 현재 벼를 재배하여야 지급되는 변동직불금을 벼를 재배하지 않고 타 작물 을 재배하거나 휴경하여도 지급하는 것으로 지급조건을 변경함.○ 변동직불금 생산 비연계 시 쌀 재배면적이 감소하여 생산이 줄어들고, 이로 인해 수급 불균형 문제가 다소 완화되는 효과가 있을 것으로 기대됨. 생산 감소에 따라 가격이 상승하여 변동직불금 지급액도 감소할 것으로 예상됨. - 박동규(2016)는 변동직불금 지급 조건을 벼 생산과 연계되지 않도록 조 정하면 벼 재배면적이 연평균 베이스라인 대비 평균 4.2%(연간 3만~4만 ha 수준) 줄어들 것으로 추정하였음<그림 3-5>. <그림 3-5> 생산 비연계 시 효과 자료: 박동규(2016). 『중장기 곡물 수급분석 및 대응방향 수립』. ○ 농가는 시장가격에 따라 품목을 자율적으로 선택하여 자원배분의 효율성이 개선되고, 소비자는 쌀 가격 상승으로 쌀로 인한 잉여가 감소하지만 소비자 의 수요가 증가하는 품목의 생산이 늘어나 잉여 감소분을 상쇄할 수 있음. ○ 한편, 생산 비연계 방식으로 변경하면 논 타 작물 재배 지원 등으로 주식용 쌀에서 타 작물로 전작한 농가의 소득이 보전되어 논 타 작물 재배 지원 정 책이 일몰된 이후에도 타 작물을 지속적으로 재배하는 유인으로 작용함. - 논 타 작물 재배 지원 정책은 한시적으로 주식용 쌀에서 타 작물로 전환 하는 것을 유도하고, 중기적으로는 생산 비연계 방식을 통해서 전작한 농가들의 경영 안정을 도모하는 정책 결합 형태임.
제
4절. 청년의 농업 진입장벽 해소 및 고령농 복지 확대로
지역 활성화 촉진
1. 배경
1.1. 농가 및 농가 인구 감소로 농업의 지속가능성 위기
○ 최근 20년 동안 농가 수는 약 150만 호에서 109만 호로 27.5% 감소하였음. 같은 기간 농가 인구는 약 485만 명에서 275만 명으로 47.0% 감소하였음. - 농가 인구 중 20세~39세 사이 청년층 비율은 21.4%에서 11.0%로 낮아진 반면, 65세 이상 노년층 비율은 16.2%에서 38.4%로 높아짐<표 4-1>. <표 4-1> 연도별 농가 및 농가 인구 수 단위: 호, 명 1995 2000 2005 2010 2015 농가 수(D) 1,500,745 1,383,468 1,272,908 1,177,318 1,088,518 농가 인구(A) 4,851,080 4,031,065 3,433,573 3,062,956 2,569,387 20-39세(B) 1,038,975 769,305 540,185 429,800 282,786 65세 이상(C) 784,701 876,009 999,306 972,679 987,201 비율(B/A) 21.4% 19.1% 15.7% 14.0% 11.0% 비율(C/A) 16.2% 21.7% 29.1% 31.8% 38.4% 비율(A/D) 3.2 2.9 2.7 2.6 2.4 자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사.○ 농가 인구 감소 및 고령화 추세는 계속될 전망임(김정섭 김미복, 2017). - 농가 수는 2026년 약 96만 호까지 감소할 것으로 전망됨. 농가 인구 중 65세 이상 고령 인구 비율은 2016년 39.3%에서 2026년 49.3%까지 증가 할 것으로 전망됨. ○ 전체 농가 집단의 연령 구성비에서 드러나는 청년 농가 과소화 현상은 농업 경영 인력 및 농업노동력 측면에서 위기 요인임. - 2000년 전국 138만 농가 중 경영주 연령이 20대 및 30대인 청년 농가는 9만 1,516호로 6.6%를 차지했는데, 2015년에는 1만 4,366호로 1.3%에 불과함<그림 4-1>. <그림 4-1> 전체 농가 및 청년 농가 수 감소 추세 자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사. 김정섭 외(2016)에서 인용.
1.2. 농업 노동력, 농업 경영인력, 고령농 복지 등에 정책 개입 필요
○ 단기적으로 영농 과정에 투입되는 가족 노동력이 감소하고 고용 노동력 수 요가 증가하면서 노동력 수급에 어려움이 발생하고 경영비 상승 요인이 됨. - 농가 구성원 중 임시 농업 종사자가 단 한 명도 없는 농가 비율이 2003년 65.5%에서 2012년에는 74.6%로 크게 증가하였음(김정섭 외, 2014). ○ 중장기적으로 농업경영 인력 유지 및 재생산 자체가 불투명해짐. 청년 신규 취농 인구를 확보하는 것이 중요 농정 과제로 부각됨. - ‘영농 승계자가 있다’는 농가의 비율은 1995년 13.1%에서 2015년 9.8% 로 감소하였음. ○ 현재 남아 있는 고령 농가의 살림살이와 복지 측면에서도 시급히 해결해야 할 과제가 다수임. - 65세 이상 고령 농가 경영주가 전체 경영주의 53%, 그 가운데 절반 이상 이 노인 부부로만 구성된 농가임. 노인 독거 농가 비율도 전체 농가의 13%에 달함.2. 정책 방향
청년의 농업 진입장벽을 해소하고, 고령농 복지와 경영이양 지원2.1. 청년 신규취농 지원 정책 체계화
○ 이주 초기 젊은 귀농인과 청년 신규취농자를 종합적으로 지원하고 육성하여 생계, 농업 교육훈련, 영농기반 등 청년 신규취농의 3대 진입장벽을 해소함. - 40대 이하 청년 귀농 가구들이 꼽는 영농활동의 가장 큰 어려움은 ‘영농 기술 및 경험 부족’(33.4%)과 ‘자금 부족’(33.2%)이었음. ○ 농업 교육훈련 체계를 정비해 영농 기술 및 경험 부족 문제를 해소함. - 농과계 학교 등 기존의 직업교육 체계를 경유하지 않고 귀농하는 다수의 청년 신규취농자를 대상으로 현장 실천적인 교육훈련 기회를 제공함. ○ 영농기반 확보 및 자본 투자 규모를 확대할 필요가 있음. - 일정한 교육훈련을 거친 청년 귀농자를 대상으로 자본 투자 지원을 확대 하여 초기 진입을 원활하게 유도함. 예를 들어 일본에서는 인정신규취농 자 지원 제도를 도입해 청년 창업농에게 영농 투자 자금을 파격적으로 지원하고 있음. ○ 농촌 정착 초기 단계 생계 유지를 위한 직접 지원 제도를 강화함. - 교육훈련 중에 있는 청년 신규취농자에 대한 영농창업 인턴급여를 지급 함. 일본에서는 ‘청년 등의 신규취농 촉진을 위한 특별조치법’에 따라 신 규취농급부금 제도를 운영하여 최장 5년간 생활비를 보장함. - 청년 농업인 직접지불제 도입을 추진함. EU의 청년 농업인 직불제 (Young Farmers Direct Payment)는 기존의 직접지불 프로그램에 덧붙여2.2. 농업 경영이양 촉진 정책 강화
○ 농업 부문에 신규 진입한 청년 농업인에게 농지 등 영농기반이 원활하게 제 공될 수 있게 기존의 경영이양 프로그램을 확대하고 체계화함. ○ 농지 유동화와 관련하여 농지은행의 청년 농업인 지원 기능을 강화함.2.3. 고령 농가 구성원에 대한 복지 정책 강화
○ 기초연금 등 공적 부조를 강화하여 사회안전망을 확충함. 농지연금제도 등 고령 농업인 대상 공적 부제 제도와 경영이양 관련 정책을 결합해 실행하는 방안을 검토할 수 있음.3. 중점 과제
3.1. 청년 창업농 교육농장 지정 설치 및 운영
○ 신규취농을 희망하는 예비 청년 귀농인 또는 지역 내 청년이 장기 연수 훈 련을 받을 수 있는 교육농장을 운영함. - 청년 창업농 교육농장에서 1~2년 동안 장기 농업 연수를 시행함. 연수기 간 동안 생활 급여와 전문적이고 실습 위주의 교육훈련을 제공함. - 연수생(신규취농 준비자)은 성실근로와 교육훈련 이수 의무를 지님. 연 수생이 일정 시간을 지역 내 농가에서 농업 임금노동에 참여토록 하여 경험을 축적할 기회를 마련함.○ 다양한 방식으로 청년 창업농 교육농장을 확보함. - 지역의 농업법인이나 농가로부터 농장 부지를 임차하거나 매입하여 신 규 조성하거나, 체류형 농업창업지원센터를 청년 창업농 교육농장으로 활용함. 농지은행이 참여하여 부지를 제공하는 방안도 고려할 수 있음. ○ 지역의 역량 있는 농업법인, 농업인 지도자 등에게 교육농장 운영 및 연수 시행을 위탁함. - 지역 내 선도농가 집단이 교수진으로 활동하고, 책임 관리자를 상근직으 로 고용함. 관리자 인건비, 교육농장 운영 경비 등 연수 시행 비용을 지 원함. - 지역의 주요 품목 재배, 가공, 유통 등의 내용을 실습 위주로 연수를 실 시하고, 교육농장 구성원이 협동조합이나 영농조합법인을 구성함.
3.2. 연수 후 자영농 창업 시 영농기반 지원
○ 1년 이상 수료한 연수생의 농업 창업 계획서를 심사하여 지원 대상자를 선 정함. 교육농장 관리자, 지방자치단체, 관련 전문가 등으로 심사위원회를 구 성함. 지역에 정착하여 지속적으로 영농에 종사할 수 있는 잠재력을 평가하 는 기능을 수행함. ○ 선정된 연수생에게는 자영농 창업에 필요한 자금을 지원함. 신용보증기금을 활용하여 유리한 조건에서 융자 지원을 하고, 시설원예, 과수 등 농업시설 투자를 수반하는 경우 보조금을 지원할 수 있음.3.3. 농업 경영 이양을 촉진하는 제도 정비 및 정책 지원
○ 청년 신규취농 가구의 농업 자원 취득 가능성은 고령 농가의 은퇴 및 경영 이양이 얼마나 원활하게 이루어지느냐에 달려 있음. 그러나 다수 고령 소농 은 사회보장이 충분히 이루어지지 않고 있기 때문에, 체력의 한계에 직면하 면서도 영농에서 은퇴하기 어려운 현실임. ○ 고령 농업인이 은퇴할 경우 충분한 연금 소득을 얻을 수 있도록 제도를 정 비함. 연금 소득이 보장되는 것을 전제로 한 영농선택제를 시행하거나, 농지 연금 제도와 경영이양 정책을 연계한 프로그램을 개발함. ○ 가업 승계가 아닌 경우, 은퇴하려는 고령농과 영농자산을 인수하려는 청년 신규 취농자 사이에 많은 의사소통과 거래비용이 수반되어야 경영이양이 가능한 형편임. 현행의 농지연금 제도 등에 덧붙여 보완적인 수단으로 양자 를 중개할 사회적 인프라를 구축할 필요가 있음. ○ 경영이양 중개를 돕는 기구 또는 조력 주체를 설정함. - 독일이나 일본에서 활약하는 민간단체 사례에서 보듯이, 고령 농가와 청 년 신규취농 가구를 중개하고 그 과정에서 양자의 입장을 듣고 조언하는 조력 기구를 확보하여 운영함.제
5절. 농촌산업 활동 다양화로 건전한 농촌산업 생태계 조성
1. 배경
1.1. 여건 변화를 농촌경제 활성화 기회로 활용
○ 산업사회와 정보화사회 이후 물질과 지식정보의 과잉을 넘어서, 이성보다는 감성, 물질보다는 가치가 중심이 되는 ‘감성사회(Dream Society)’의 도래가 예견되고 있음. 산업사회에서 농업은 상대적으로 쇠퇴산업으로 인식되어왔 으나, 산업사회와 정보사회 이후 전개될 ‘감성사회’에서는 미래성장산업으 로서의 농업의 잠재력이 주목됨. 의식주 문화는 물론, 여가생활에서도 감동, 느낌, 스토리를 중시하는 방향으로 전환될 것임(이용선 외 2016). ○ 농업·농촌은 감성과 가치의 요소를 보유하고 있으며, 경쟁과 속도보다는 여 유를 중요시하는 슬로우 라이프 실현에 적합한 다양한 형태의 자원을 보유 하고 있음. 따라서 농업‧농촌의 다원적 가치를 증진시키는 패러다임 변화가 필요한 시점임. ○ 요즘 화두인 4차 산업혁명의 특징 중 하나는 다양한 소비자 수요에 맞춘 소 량 다품목 생산을 빠르게 적용하는 것임. 소량 다품목이라는 측면에서 우리 농업 농촌이 지향해 왔던 고품질 소량 다품목 생산전략과 맞닿아 있음.- 또한 농업 농촌의 디지털화된 인프라 데이터와 사람들의 활동과의 연계, 또는 인프라 간 연결을 통한 빅데이터 활용이 중요함. 이를 통해 농업생 산뿐만 아니라 식품안전, 환경보호, 깨끗한 농촌 등 농업 농촌의 공익적 가치를 일반 국민의 활동과 효과적으로 연결할 수 있다면 새로운 성장동 력을 창출 할 수 있음.
