연구책임자
김 나 영
(육아정책연구소 부연구위원)공동연구자
김 근 진
(육아정책연구소 부연구위원)김 희 수
(육아정책연구소 연구원)지방정부의 영유아 보육･교육 재정 분석 및
개선 방안 연구
지방정부의 영유아 보육･교육 재정 분석 및 개선방안 연구 발행일 2018년 11월 발행인 백선희 발행처 육아정책연구소 주소 06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2558 외교센터 3층, 4층 전화 02) 398-7700 팩스 02) 398-7798 홈페이지 http://www.kicce.re.kr 인쇄처 정인애드 02) 3486-6791 보고서 내용의 무단 복제를 금함. ISBN 979-11-87952-69-5 (93330)
영유아 보육･교육의 공공성 강화 및 아동의 안전하고 건강한 성장 지원, 그리고 출산과 양육친화적인 환경 조성을 위하여 관련 정책들에 대한 재정지원은 지속적 으로 증가해 오고 있다. 하지만 영유아 보육･교육 재정의 경우 유아교육과 영유아 보육의 이원화, 지방자치단체별 다양한 보육지원사업 등으로 인하여 지원규모에 대한 포괄적인 정리는 거의 이루어지지 않은 상황이다. 이에 육아정책연구소는 영유아 보육･교육에 대한 중앙정부 및 지방자치단체의 재정 자료를 포괄적으로 수집하여 영유아 보육･교육 재정분석의 기초자료로 활용할 수 있도록 하고, 나아가 수집한 자료의 분류 및 정리를 통하여 영유아 보육･교육 재정자료를 전반적으로 분석하였다. 또한 영유아 보육･교육 재정분석을 위한 지표 (안)를 제시함으로써 향후 정부의 효율적인 재정 운영 및 관리에 기여할 수 있는 방향성을 제시하고자 한다. 본 연구가 향후 지속적인 영유아 보육･교육 재정 연구의 토대가 되길 바라며, 아울러 본 보고서의 자료 수집을 위해 도움을 주신 중앙부처 및 지방자치단체 관계자 분들과 보고서에 대한 아낌없는 조언을 해 주신 자문 및 검토위원들께 깊은 감사를 전한다. 끝으로 본 보고서의 내용은 연구진의 의견이며, 육아정책연구소의 공식적인 입장이 아님을 밝힌다. 2018년 11월 육아정책연구소 소장
백 선 희
요약
1
Ⅰ. 서론
13
1. 연구의 필요성 및 목적 ···15 2. 연구내용 ···16 3. 연구방법 ···17 4. 선행연구 ···18Ⅱ. 영유아 보육･교육 일반현황
29
1. 개괄 ···31 2. 유아교육 일반 현황 ···32 3. 영유아 보육 일반 현황 ···38Ⅲ. 정부의 재정운용 현황
43
1. 지방재정 현황 ···45 2. 분야별 재원 배분 ···48 3. 영유아 부문 주요 사업 예산 ···50Ⅳ. 지방자치단체의 보육･교육 관련 법 및 재정 구조
57
1. 지방정부 재정구조 ···59 2. 유아교육 재정구조 ···62 3. 보육 재정구조 ···71목 차
Ⅴ. 지방자치단체 재정 현황 분석
83
1. 분석 개요 ···85 2. 유아교육 세입･세출 추이(2016~18) ···88 3. 영유아 보육 세출 추이(2015~18) ···143 4. 분석결과 ···166Ⅵ. 정책 제언
169
1. 국가재정 관심 영역 설정 ···171 2. 영유아 보육･교육 재정자료 분석을 위한 지표 개발 ···172 3. 재원별 비중의 재검토 ···177 4. 영유아 보육･교육 재정자료의 취합 및 전달체계의 구축 ···178 5. 영유아 보육･교육 재정자료 분석의 법적 근거 마련 ···180참고문헌
181
부록 187
부록 1. 영유아 보육 세출예산: 정책사업 및 지역별 ···189 부록 2. 영유아 보육 세출예산: 정책사업별 ···216 부록 3. 지방자치단체 재정자립도 ···227 부록 4. 보육 담당공무원 면담 ···234 부록 5. 어린이집 공시 항목 ···238 부록 6. 유치원 공시 항목 ···240 부록 7. 시군구 지표(안) 산출 결과 ···242 부록 8. 전문가 조사표 ···254 부록 9. 지표의 상관관계 분석 ···256<표 Ⅰ-4-1> 교육재정분석 지표 ···22 <표 Ⅰ-4-2> 지방교육재정 지표 ···25 <표 Ⅰ-4-3> 선행연구 정리 ···26 <표 Ⅱ-1-1> 0~5세 인구 및 비율: 시･도 ···31 <표 Ⅱ-1-2> 0~5세 인구 및 비율: 시･군･구 (상위 15개) ···32 <표 Ⅱ-2-1> 연령별 유아 인구수(2010~18) ···33 <표 Ⅱ-2-2> 연령별 유아 총인구 및 유치원 원아 수(지역별, 2017) ···34 <표 Ⅱ-2-3> 연령 및 유형별 유치원 원아 수(2010~17) ···35 <표 Ⅱ-2-4> 설립유형별 유치원 수 추이: 1995~2018 ···36 <표 Ⅱ-2-5> 지역규모 및 설립유형별 유치원 수(2018) ···36 <표 Ⅱ-2-6> 시도 및 설립유형별 유치원 수 및 원아 수(2018) ···37 <표 Ⅱ-3-1> 연령별 영유아 총인구 수(전국기준, 2010~18) ···38 <표 Ⅱ-3-2> 연령별 영유아 총인구 및 어린이집 원아 수(지역별, 2017) ···39 <표 Ⅱ-3-3> 어린이집 유형 및 연령별 원아 수(2010~17) ···40 <표 Ⅱ-3-4> 연도별 어린이집 설치 현황: 1995, 2000, 2005~2017 ···41 <표 Ⅱ-3-5> 어린이집 설치 현황(지역유형별, 2017) ···41 <표 Ⅱ-3-6> 2013~2018 연도별 보육 사업예산(국비기준) ···42 <표 Ⅲ-1-1> 지방행정체계 ···46 <표 Ⅲ-1-2> 지방재정 일반회계의 기능별 세출(2018) ···46 <표 Ⅲ-1-3> 지방재정의 규모와 비중 추이 ···47 <표 Ⅲ-1-4> 지방재정 비중의 국제비교(2017년 기준) ···47 <표 Ⅲ-1-5> 지방재정자립도(시도별, 2018) ···48 <표 Ⅲ-2-1> 2018~2022년 분야별 재원배분 계획 ···49 <표 Ⅲ-3-1> 저출산･고령사회 기본계획 예산규모 및 추계 ···50 <표 Ⅲ-3-2> 누리과정 재정지원 분담 체계(2012~17) ···52 <표 Ⅲ-3-3> 누리과정 지원 단가 ···52 <표 Ⅲ-3-4> 누리과정 재원부담 ···53
<표 Ⅲ-3-5> 지방교육재정교부금과 누리과정지원비 관련 세입･세출 결산의 변화추이(2010~15) ···53 <표 Ⅲ-3-6> 영유아보육료 지원 단가(2018) ···54 <표 Ⅲ-3-7> 연도별 영유아보육료 지원 사업 예산(국비기준) ···54 <표 Ⅲ-3-8> 연령별 가정양육수당(2018) ···55 <표 Ⅲ-3-9> 연도별 가정양육수당 지원사업 예산(국비기준) ···55 <표 Ⅳ-1-1> 중앙정부와 지방정부의 예산 기준 재정관계(2018년 당초예산) ·· 60 <표 Ⅳ-1-2> 국세 대 지방세 비율 ···60 <표 Ⅳ-1-3> 자치단체별 예산 규모(세입) ···61 <표 Ⅳ-1-4> 자치단체별 예산 규모(세출) ···62 <표 Ⅳ-2-1> 지방교육재정 구조 ···63 <표 Ⅳ-2-2> 지방교육재정의 재원 구분 ···65 <표 Ⅳ-2-3> 지방교육재정교부금법 ···66 <표 Ⅳ-2-4> 지방자치단체 이전수입 규모(2013∼16) ···67 <표 Ⅳ-2-5> 유아교육법상 유치원 무상교육 근거규정 ···68 <표 Ⅳ-2-6> 유아교육지원특별회계법 ···70 <표 Ⅳ-2-7> 유아교육지원특별회계 세입･세출 규모 ···71 <표 Ⅳ-3-1> 보조금 지급 대상 사업의 기준보조율(보조금 관리에 관한 법률 시행령 별표 1) ···72 <표 Ⅳ-3-2> 국고보조사업의 지방비 부담에 대한 시･도와 시･군･구의 부담비율(%) ···73 <표 Ⅳ-3-3> 영유아보육법상 보육료 지원 근거규정 ···74 <표 Ⅳ-3-4> 영유아보육료 지원 사업의 재원분담 현황(2017) ···75 <표 Ⅳ-3-5> 영유아보육법상 가정양육수당 근거규정 ···75 <표 Ⅳ-3-6> 가정양육수당 사업의 재원분담 현황(2016~17) ···76 <표 Ⅳ-3-7> 영유아보육법상 어린이집 비용보조 근거규정 ···76 <표 Ⅳ-3-8> 보육교직원 인건비 지원(2016~18) ···77 <표 Ⅳ-3-9> 지방정부 특수보육시책사업 예산 규모(2017) ···78 <표 Ⅳ-3-10> 지방정부 특수보육시책사업 예산 비중(2017) ···79 <표 Ⅳ-3-11> 지방정부 특수보육시책사업 유형별 예산 비중(2017) ···80 <표 Ⅳ-3-12> 사업 유형별 시･도 특수보육시책사업 예산(2017) ···81 <표 Ⅳ-3-13> 사업 유형별 시･군･구 특수보육시책사업 예산(2017) ···82 <표 Ⅴ-1-1> 유아교육 세출예산 분류 ···86
<표 Ⅴ-2-2> 유아교육 지역별 세입 추이(2016~18) ···90 <표 Ⅴ-2-3> 유아교육 지역별 세입 추이(서울특별시, 2016~18) ···92 <표 Ⅴ-2-4> 유아교육 지역별 세입 추이(부산광역시, 2016~18) ···93 <표 Ⅴ-2-5> 유아교육 지역별 세입 추이(대구광역시, 2016~18) ···94 <표 Ⅴ-2-6> 유아교육 지역별 세입 추이(인천광역시, 2016~18) ···95 <표 Ⅴ-2-7> 유아교육 지역별 세입 추이(광주광역시, 2016~18) ···96 <표 Ⅴ-2-8> 유아교육 지역별 세입 추이(대전광역시, 2016~18) ···97 <표 Ⅴ-2-9> 유아교육 지역별 세입 추이(울산광역시, 2016~18) ···98 <표 Ⅴ-2-10> 유아교육 지역별 세입 추이(세종특별자치시, 2016~18) ···99 <표 Ⅴ-2-11> 유아교육 지역별 세입 추이(경기도, 2016~18) ···101 <표 Ⅴ-2-12> 유아교육 지역별 세입 추이(강원도, 2016~18) ···102 <표 Ⅴ-2-13> 유아교육 지역별 세입 추이(충청북도, 2016~18) ···103 <표 Ⅴ-2-14> 유아교육 지역별 세입 추이(충청남도, 2016~18) ···104 <표 Ⅴ-2-15> 유아교육 지역별 세입 추이(전라북도, 2016~18) ···105 <표 Ⅴ-2-16> 유아교육 지역별 세입 추이(전라남도, 2016~18) ···106 <표 Ⅴ-2-17> 유아교육 지역별 세입 추이(경상북도, 2016~18) ···107 <표 Ⅴ-2-18> 유아교육 지역별 세입 추이(경상남도, 2016~18) ···108 <표 Ⅴ-2-19> 유아교육 지역별 세입 추이(제주특별자치도, 2016~18) ···109 <표 Ⅴ-2-20> 유아교육 세출 추이(전국, 2016~18) ···111 <표 Ⅴ-2-21> 유아교육 지역별 세출 추이(서울특별시, 2016~18) ···113 <표 Ⅴ-2-22> 유아교육 지역별 세출 추이(부산광역시, 2016~18) ···114 <표 Ⅴ-2-23> 유아교육 지역별 세출 추이(대구광역시, 2016~18) ···115 <표 Ⅴ-2-24> 유아교육 지역별 세출 추이(인천광역시, 2016~18) ···116 <표 Ⅴ-2-25> 유아교육 지역별 세출 추이(광주광역시, 2016~18) ···117 <표 Ⅴ-2-26> 유아교육 지역별 세출 추이(대전광역시, 2016~18) ···118 <표 Ⅴ-2-27> 유아교육 지역별 세출 추이(울산광역시, 2016~18) ···119 <표 Ⅴ-2-28> 유아교육 지역별 세출 추이(세종특별자치시, 2016~18) ···120 <표 Ⅴ-2-29> 유아교육 지역별 세출 추이(경기도, 2016~18) ···122 <표 Ⅴ-2-30> 유아교육 지역별 세출 추이(강원도, 2016~18) ···123 <표 Ⅴ-2-31> 유아교육 지역별 세출 추이(충청북도, 2016~18) ···124 <표 Ⅴ-2-32> 유아교육 지역별 세출 추이(충청남도, 2016~18) ···125
<표 Ⅴ-2-33> 유아교육 지역별 세출 추이(전라북도, 2016~18) ···126 <표 Ⅴ-2-34> 유아교육 지역별 세출 추이(전라남도, 2016~18) ···127 <표 Ⅴ-2-35> 유아교육 지역별 세출 추이(경상북도, 2016~18) ···128 <표 Ⅴ-2-36> 유아교육 지역별 세출 추이(경상남도, 2016~18) ···129 <표 Ⅴ-2-37> 유아교육 지역별 세출 추이(제주특별자치도, 2016~18) ···130 <표 Ⅴ-2-38> 유아교육 사업별 세출 추이(전국, 2016~18) ···132 <표 Ⅴ-2-39> 유아교육 사업별 세출 추이(인적자원운용, 2016~18) ···134 <표 Ⅴ-2-40> 유아교육 사업별 세출 추이(교수-학습 활동 지원, 2016~18) · 136 <표 Ⅴ-2-41> 유아교육 사업별 세출 추이(교육복지지원, 2016~18) ···138 <표 Ⅴ-2-42> 유아교육 사업별 세출 추이(학교재정지원 관리, 2016~18) ····140 <표 Ⅴ-2-43> 유아교육 사업별 세출 추이(학교교육여건 지원, 2016~18) ····141 <표 Ⅴ-3-1> 영유아 보육 세출 추이(전국, 2015~18) ···143 <표 Ⅴ-3-2> 영유아 보육 사업별 세출 추이(영유아보육료지원, 2015~18) ···144 <표 Ⅴ-3-3> 영유아 보육 사업별 세출 추이(누리과정, 2015~18) ···145 <표 Ⅴ-3-4> 영유아 보육 사업별 세출 추이(보육교직원 지원, 2015~18) ····146 <표 Ⅴ-3-5> 영유아 보육 사업별 세출 추이(공공형어린이집지원, 2015~18) ·147 <표 Ⅴ-3-6> 영유아 보육 사업별 세출 추이(지자체형어린이집지원, 2015~18) · 148 <표 Ⅴ-3-7> 영유아 보육 사업별 세출 추이(시간제(시간차등형)보육지원, 2015~18) ···149 <표 Ⅴ-3-8> 영유아 보육 사업별 세출 추이(어린이집 기능보강(개보수포함), 2015~18) ···150 <표 Ⅴ-3-9> 영유아 보육 사업별 세출 추이(기타운영지원(교재교구비, 안전공제지원), 2015~18) ···151 <표 Ⅴ-3-10> 영유아 보육 사업별 세출 추이(가정양육수당, 2015~18) ···152 <표 Ⅴ-3-11> 영유아 보육 지역별 세출 추이(전국, 2015~18) ···153 <표 Ⅴ-3-12> 영유아 보육 지역별 세출 추이(서울특별시, 2015~18) ···154 <표 Ⅴ-3-13> 영유아 보육 지역별 세출 추이(광주광역시, 2015~18) ···155 <표 Ⅴ-3-14> 영유아 보육 지역별 세출 추이(대전광역시, 2015~18) ···155 <표 Ⅴ-3-15> 영유아 보육 지역별 세출 추이(울산광역시, 2015~18) ···156 <표 Ⅴ-3-16> 영유아 보육 지역별 세출 추이(부산광역시, 2015~18) ···156 <표 Ⅴ-3-17> 영유아 보육 지역별 세출 추이(대구광역시, 2015~18) ···157 <표 Ⅴ-3-18> 영유아 보육 지역별 세출 추이(인천광역시, 2015~18) ···158 <표 Ⅴ-3-19> 영유아 보육 지역별 세출 추이(강원도, 2015~18) ···158
<표 Ⅴ-3-22> 영유아 보육 지역별 세출 추이(경상남도, 2015~18) ···162 <표 Ⅴ-3-23> 영유아 보육 지역별 세출 추이(충청북도, 2015~18) ···163 <표 Ⅴ-3-24> 영유아 보육 지역별 세출 추이(충청남도, 2015~18) ···163 <표 Ⅴ-3-25> 영유아 보육 지역별 세출 추이(전라북도, 2015~18) ···164 <표 Ⅴ-3-26> 영유아 보육 지역별 세출 추이(전라남도, 2015~18) ···164 <표 Ⅴ-3-27> 영유아 보육 지역별 세출 추이(제주특별자치도, 2015~18) ····165 <표 Ⅵ-2-1> 영유아 보육･교육예산 비중(%)(시도, 2018 본예산) ···173 <표 Ⅵ-2-2> 국공립시설에 대한 투자 비중 지표 관련 항목(유아교육) ···175 <표 Ⅵ-2-3> 국공립시설에 대한 투자 비중(시도, 2018 본예산) ···175 <표 Ⅵ-2-4> 자체사업비 비중(%)(시군구, 2018 본예산) ···176 <표 Ⅵ-2-5> 영유아 보육･교육 예산규모 증감률(%) 및 증가지수(2017~18) · 177
[그림 Ⅱ-2-1] 연령별 유아 인구수(2010~18) ···33 [그림 Ⅴ-2-1] 유아교육 지역별 세입 추이(2016~18) ···90 [그림 Ⅴ-2-2] 유아교육 사업별 세출 추이(전국, 2016~18) ···133 [그림 Ⅴ-3-1] 영유아 보육 세출 추이(전국, 2015~18) ···144 [그림 Ⅵ-4-1] 영유아 보육･교육 재정 정보 수집 절차(안) ···179
그림 목차
<부록 표 1> 영유아 보육 사업별 세출 추이(영유아보육료지원, 국고사업, 2015~18) ···189 <부록 표 2> 영유아 보육 사업별 세출 추이(영유아보육료지원, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···190 <부록 표 3> 영유아 보육 사업별 세출 추이(영유아보육료지원, 증감률 및 증가지수, 2015~18년) ···191 <부록 표 4> 영유아 보육 사업별 세출 추이(누리과정, 국고사업, 2015~18) · 192 <부록 표 5> 영유아 보육 사업별 세출 추이(누리과정, 시도사업 및 시군구 자체 사업, 2015~18) ···193 <부록 표 6> 영유아 보육 사업별 세출 추이(누리과정, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···194 <부록 표 7> 영유아 보육 사업별 세출 추이(보육교직원 지원 관련, 국고사업, 2015~18) ···195 <부록 표 8> 영유아 보육 사업별 세출 추이(보육교직원 지원 관련, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···196 <부록 표 9> 영유아 보육 사업별 세출 추이(보육교직원 지원 관련, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···197 <부록 표 10> 영유아 보육 사업별 세출 추이(공공형어린이집 지원, 국고사업, 2015~18) ···198 <부록 표 11> 영유아 보육 사업별 세출 추이(공공형어린이집 지원, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···199 <부록 표 12> 영유아 보육 사업별 세출 추이(공공형어린아집 지원, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···200 <부록 표 13> 영유아 보육 사업별 세출 추이(지자체형어린이집 지원, 국고사업, 2015~18) ···201 <부록 표 14> 영유아 보육 사업별 세출 추이(지자체형어린이집지원, 시도사업 및 시군구 자체 사업 2015~18) ···202
<부록 표 15> 영유아 보육 사업별 세출 추이(지자체형 어린이집, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···203 <부록 표 16> 영유아 보육 사업별 세출 추이(시간제보육지원, 국고사업, 2015~18) ···204 <부록 표 17> 영유아 보육 사업별 세출 추이(시간제보육지원, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···205 <부록 표 18> 영유아 보육 사업별 세출 추이(시간제 보육지원, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···206 <부록 표 19> 영유아 보육 사업별 세출 추이(어린이집기능보강, 국고사업, 2015~18) ···207 <부록 표 20> 영유아 보육 사업별 세출 추이(어린이집기능보강, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···208 <부록 표 21> 영유아 보육 사업별 세출 추이(어린이집 기능보강, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···209 <부록 표 22> 영유아 보육 사업별 세출 추이(기타운영지원, 국고사업, 2015~18) · 210 <부록 표 23> 영유아 보육 사업별 세출 추이(기타운영지원, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···211 <부록 표 24> 영유아 보육 사업별 세출 추이(기타운영지원, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···212 <부록 표 25> 영유아 보육 사업별 세출 추이(가정양육수당, 국고사업, 2015~18) · 213 <부록 표 26> 영유아 보육 사업별 세출 추이(가정양육수당, 시도사업 및 시군구 자체사업, 2015~18) ···214 <부록 표 27> 영유아 보육 사업별 세출 추이(가정양육수당, 증감률 및 증가지수, 2015~18) ···215 <부록 표 28> 영유아 보육 사업별 세출 추이(전국, 2015~18) ···216 <부록 표 29> 영유아 보육 사업별 세출 추이(영유아보육료지원, 2015~18) ··218 <부록 표 30> 영유아 보육 사업별 세출 추이(누리과정, 2015~18) ···219 <부록 표 31> 영유아 보육 사업별 세출 추이(보육교직원지원, 2015~18) ···220 <부록 표 32> 영유아 보육 사업별 세출 추이(공공형어린이집지원, 2015~18) · 221 <부록 표 33> 영유아 보육 사업별 세출 추이(지자체형어린이집지원, 2015~18) ··222 <부록 표 34> 영유아 보육 사업별 세출 추이(시간제(시간차등형)보육지원, 2015~18) ···223
<부록 표 36> 영유아 보육 사업별 세출 추이(기타운영지원(교재교구비, 안전공제지원등 포함), 2015~18) ···225 <부록 표 37> 영유아 보육 사업별 세출 추이(가정양육수당, 2015~18) ···226 <부록 표 38> 지방자치단체 재정자립도(시도 및 시군구별, 2018) ···227 <부록 표 39> 지방자치단체 공무원(보육 담당자) 면담 내용 ···234 <부록 표 40> 어린이집 공시항목 ···238 <부록 표 41> 유치원 공시항목 ···240 <부록 표 42> 영유아 보육･교육예산 비중(시군구, 2018 본예산) ···242 <부록 표 43> 시군구 자체사업비 비중 ···248 <부록 표 44> 유아교육 지표 상관관계 ···256 <부록 표 45> 영유아 보육 지표 상관관계(시도) ···257 <부록 표 46> 영유아 보육 지표 상관관계(시군구) ···257
부록 그림 목차
[부록 그림 1] 영유아 보육 사업 추이(2015~18) ···216 [부록 그림 2] 영유아 보육 사업별 추이-1(2015~18) ···217 [부록 그림 3] 영유아 보육 사업별 추이-2(2015~18) ···217요 약
1. 서론
가. 연구의 필요성 및 목적
□ 보편적 복지, 양육의 공공성 강화, 누리과정 예산부담 주체 등 영유아 보육･ 교육에 대한 사회적 관심 및 요구가 커지고 있어 이를 지원하기 위한 중앙정부 및 지방자치단체의 관련 정책에 대한 재정지원 규모는 지속적으로 증가함 - 하지만 중앙 및 지방자치단체의 영유아 보육･교육재정을 종합적이고 체계적 으로 분석하기 위한 노력은 부족한 상황임 ∙ 유아교육재정 관련은 시･도교육청, 영유아 보육재정은 시도 관할로 이원화 되어 있고 영유아 보육정책의 경우 지방자치단체 수준에서 자체적으로 발굴･ 시행하는 정책이 많기 때문에 영유아 보육･교육 재정현황을 종합적으로 축적한 자료를 찾기가 어려운 실정임 - 영유아 보육･교육재정의 효율적이고 건전한 운영을 위하여 포괄적이고 광범 위한 재정 자료 수집이 선행되어야 할 것임 - 이에 본 연구는 각 교육청과 지방자치단체 예산 자료 취합을 통하여 영유아 보육･교육재정의 전체적인 규모를 살펴보는데 그 목적을 두고자 함나. 연구내용
□ 첫째, 지방 영유아 보육･교육재정 제도 및 구조 관련 선행연구를 고찰하고 지방 영유아 보육･교육 재정 분석을 위한 관련 법제도 분석을 실시함 □ 둘째, 시･도 및 시･도교육청의 세입 및 세출 결산 자료, 지방자치단체 예결산 자료 등을 수집 및 정리함 □ 셋째, 이를 바탕으로 영유아 보육･교육 재정 관련 자료를 선택적으로 수집하여 정리함. 특히 영유아 보육의 경우 지방자치단체별 정책사업이 매우 다양하고 서로 다른 기준으로 분류되어 있어 이를 별도로 유목화하여 정리함□ 넷째, 향후 영유아 보육･교육의 재정 분석 지표개발을 위한 지표의 초안을 마련함 □ 마지막으로 수집 자료를 바탕으로 지방 영유아 보육･교육 재정 현황을 파악 하여 재정자료 수집 및 재정운용에 대한 개선 방안을 제시함
다. 연구방법
□ 영유아 보육･교육재정 제도 및 구조 관련 연구를 검토함 □ 지방자치단체의 영유아 보육･교육 재정분석 체계 및 지표 탐색을 위한 관련 국내외 자료를 수집･분석하고, 재정 현황 자료를 수집･분석함 □ 중앙, 지자체 및 시･도교육청 예산･회계 담당자, 영유아 보육･교육 담당자, 재정 전문가 대상 설문조사 및 면담조사를 실시함 □ 교육부, 보건복지부 등 중앙 부처 담당 공무원 대상 정책연구실무협의회를 개최하고, 학계 전문가 시･도 및 시･도교육청 담당자 대상 지표개발 등 분석 체계 및 연구결과에 대한 의견수렴을 위한 자문회의를 실시함라. 선행연구
□ 송기창･윤홍주･오범호(2010: 5)의 지방교육재정 변동추이 분석 및 분석지표 개발 연구에서는 2000년 이후 지방교육재정 구조의 변동 추이를 분석하고, 지방 자치단체 교육비특별회계의 세입･세출 항목에 대한 체계적인 자료 분석을 수행 하였으며, 이를 바탕으로 지방교육재정 평가지표의 개발 및 활용방안을 탐색함 □ 김정훈･김현아･현하영･신동준(2016: 1)은 최근 초･중･고등학생 수의 감소에도 불구하고 누리과정 및 무상급식과 같은 보편적 교육복지의 증가로 인해 오히려 지방교육재정의 수요는 증가하고 있어 교육재정의 확보 및 효율적인 운용을 위한 노력이 필요한 것으로 봄 - 관련 자료 분석을 통하여 17개 시･도 중 7개의 시･도에서 세출 증가율이 세입 증가율보다 높은 것으로 나타났고, 재정자립도가 악화된 것으로 보고하였음 (김정훈 외, 2016) □ 교육재정 분석 지표 연구를 살펴보면, 교육부･한국교육개발원(2017: 7-8)에서는 지방재정법의 분석 취지에 맞게 ‘재정건전성’ 및 ‘재정효율성’ 분야로 구분하고, 기존 지표를 수정･보완하여 지방교육재정 분석 지표를 개발함□ 송기창 외(2010: 199-200)의 연구에서는 교육재정지표의 준거를 크게 세입 지표의 기준과 세출지표의 기준으로 나눈 후 다음과 같이 기준을 제시함 - 지방교육재정의 세입부문 평가를 위한 준거로는 안정성과 자구성을 제시함 - 지방교육재정 세출지표는 자율성, 공평성, 효율성 등이 활용할 수 있다고 봄
2. 영유아 보육･교육 일반현황
가. 개괄
□ 2017년 12월 기준, 전국 시도별 0~5세 인구수는 257만 명으로 총 인구수의 5.0% 가량을 차지함 □ 기초지방자치단체 중에서 가장 높은 0~5세 인구수 비율을 나타낸 지역은 부산 강서구로 총인구 11.8만 명 중 9.8%(11,486명)이고, 다음으로 세종특별자치시 8.4%, 경기 화성시 8.0%, 경남 거제시 7.7%, 부산 기장군 및 대구 달성군이 각각 7.6%인 것으로 나타남나. 유아교육 일반 현황
□ 3~6세 유아 인구수는 2015년부터 2018년까지 지속적으로 감소하여 1,885,172명(2015)에서 1,821,618명(2018) 수준으로 하락함 □ 2017년 기준, 3~5세 유아의 유치원 취원률은 57%이며, 각 연령별로는 37% (3세), 58%(4세), 56%(5세)인 것으로 나타남 - 지역별로 보면 대구(63%)와 대전(60%)이 높은 취원율을 보였으며, 제주 (30%)와 서울(40%)은 낮은 수준인 것으로 나타남 □ 국립유치원 취원 원아수는 2014년 258명, 2017년 현재 249명으로 감소한 것으로 나타난 반면에 공립유치원의 경우, 2011년 125,855명에서 지속적으로 증가하여 2017년 현재 172,272명인 것으로 집계됨 - 지역규모 및 설립유형별 유치원 수를 보면, 국공립 유치원의 비중은 전국 수준 에서 봤을 때 53%를 차지하고 있으며, 특별･광역시도와 시 단위 자치단체의 경우 각각 30%와 48%의 비중을 차지하는 것으로 나타남다. 영유아 보육 일반 현황
□ 0~5세 총 인구는 2010년 2.7백만 명으로 전체 인구의 5.4%를 차지하였으나, 2018년 9월 현재 2.5백만 명으로 전체 인구의 4.7%를 차지하는 것으로 나타나 영유아 인구의 감소가 확인됨 □ 어린이집 원아 수를 보면 2017년 현재 총 1.4백만 명으로 0세 14.0만 명, 1세 33.0만 명, 2세 39.1만 명, 3세 23.7만 명, 4세 18.9만 명, 5세 15.6만 명으로 집계됨 - 비중으로 보면 전체 0~5세 영유아 인구 중 56.2%의 영유아가 어린이집을 이용하고 있는 것으로 나타남 □ 국공립어린이집을 이용하는 영유아는 2015년 16.5만 명으로 집계되었고, 2017년에는 다소 증가한 18.7만 명으로 나타남 - 가장 높은 비중을 차지하는 연령은 2015년에는 만3세(3만 7천 명)였고, 2017년에는 만2세(4만 2천 명)로 나타나 주된 이용 연령의 변화가 나타남 □ 보육 사업전체 예산(국비기준)은 2015년 4.9조원, 2018년 5.5조원으로 나타남 - 2018년 현재 총 보육 예산 중에서 보육료 지원이 59.3%를 차지하는 것으로 나타남3. 정부의 재정운용 현황
가. 지방재정 현황
□ 지방재정 일반회계의 기능별 세출을 보면, 교육부문에 9.5조원, 사회복지부문에 80.7조원의 예산이 지원되고 있으며, 이들이 지방재정 일반회계 전체에서 차지하는 비중은 각각 4.1%와 34.9%임 - 명목 GDP 대비 지방재정 규모는 2006년 이후 11~12% 수준에서 유지되고 있음 □ 지방재정이 우리나라 총재정에서 차지하는 비중(2011년 기준)은 OECD 평균과 비교하여 볼 때 낮은 수준은 아님 - 우리나라 37.8%(2012), 일본 29.3%,(2011), 독일 38.7%(2011)이며, OECD 평균은 31.0%(2011)이었음나. 분야별 재원 배분
□ 「2018~2022년 국가재정운용계획 주요내용」(기획재정부, 2018)에 따르면, 재원 배분의 방향에 있어서 사회분야의 경우, 청년일자리, 저출산 개선 등 구조적 요인에 적극 대응하고자 함 - 2019년도 복지예산 최대 증액분은 17.6조원으로, 총지출 대비 비중이 33.7%에서 34.5%로 증가함(기획재정부, 2018) - 저출산 극복을 위하여 출산･돌봄 부담 완화 및 일･생활 균형을 대폭 지원하여 아이 키우기 좋은 환경을 조성하는데 역점을 둠(기획재정부, 2018)다. 주요 사업 예산
□ 저출산고령사회 기본계획 예산규모의 경우 정책의 변화에 발맞추어 예산 규모도 지속적으로 증가하는 양상을 보임 - 제1차 계획의 총 예산규모는 19.7조원이었으나, 그 규모가 비약적으로 증가 하여 제3차 계획의 총 예산규모는 108.4조원에 이를 것으로 추계됨 □ 누리과정지원 결산액은 2010년 5.4천억 원, 2012년 1.6조원, 2015년 3.9조원임 □ 영유아보육료 지원을 위한 총 예산(국비기준)은 3.3조원이며, 이는 총 보육 예산의 60.5%를 차지함 □ 2018년 현재 총 가정양육수당은 1.1조원이며, 이는 총 보육 예산의 19.8%를 차지함4. 지방자치단체의 보육･교육 관련 법 및 재정 구조
가. 유아교육재정 구조
□ 유아교육법상 취학직전 3년의 유아교육은 무상으로 한다고 규정되어 있음 (유아교육법 24조) □ 유아교육법 시행령 제29조에는 공통 교육･보육과정(누리과정)에 대한 지원이 규정되어 있음 □ 그 이외에도 유치원 원비 및 원비 인상률 상한제(유아교육법 제25조), 사립유치원에 대한 지원(유아교육법 제26조, 유아교육법 시행령 제32조), 방과후 과정 지원(유아교육법 제27조, 유아교육법 시행령 제33조) 등이 규정되어 있음
나. 보육재정의 구조
□ 유아교육재정과 달리 보육재정은 별도의 특별회계로 구분되어 있지 않고, 매년 국가 일반회계 예산편성 시에 보육관련 사업비로 편성됨(송기창, 2017, 32) - 국비의 경우 보건복지부 소관 일반회계 예산에 편성되며, 국고보조금으로 시･도 및 시･군･구에 지원되는 과정에서 지방자치단체는 국고보조금에 상응 하는 대응투자를 하도록 되어 있음(송기창, 2017, 32) ∙ 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」[별표 1]에 따르면, 영유아보육료 및 가정양육수당 지원사업은 서울 35%, 지방 65%를 국가가 보조하며, 어린 이집 기능 보강사업은 50%를 국가가 보조하고, 보육돌봄서비스, 육아종합 지원서비스 제공, 어린이집 교원 양성 지원, 어린이집 지원 및 공공형 어린 이집 등의 사업은 서울 20%, 지방 50%를 국가가 보조함에 따라 나머지 금액을 지방자치단체가 대응 투자함(송기창, 2017, 32)5. 지방자치단체 재정 현황 분석
가. 분석 개요
□ 본 연구는 지방정부의 영유아 보육 및 교육에 대한 재정지원 규모 및 추이를 분석하기 위하여 유아교육 및 영유아보육에 대한 중앙정부 및 지방자치단체의 세입･세출 예산자료를 수집하여 정리함 - 본 연구에 사용된 세입･세출 예산 자료는 2015년(유아교육은 2016년)부터 2018년까지의 자료이며, 단년도 자료 활용에서 발생할 수 있는 당해의 특수 외부효과로 인한 영향을 최소화하기 위하여 다년도 자료를 수집･분석함 ∙ 분석에 활용한 유아교육 자료는 각 시도교육청이 제공하고 있는 「교육비 특별회계 세입･세출예산서」를 연구진이 취합하여 재작성한 자료와 교육부가 제공한 유아교육 정책사업별 예･결산내역임 ∙ 보육 자료는 각 광역 및 기초지방자치단체가 공개하고 있는 재정정보(예산 공개)자료를 연구진이 취합하여 정리한 자료임나. 유아교육 세출 추이(2016~18)
□ 총 세출예산규모 면에서 2016~18년 유아교육에 대한 재정지원 규모는 3.4조원 (2016), 5.7조원(2017), 5.9조원(2018)으로 집계되었음 - 2016년 기준의 증가지수를 보면 2017년 166.8, 2018년 170.3로 지속적인 증가추세인 것을 알 수 있음 - 2018년을 기준으로 보면, 교육복지지원(누리과정지원, 급식지원)의 예산 비중이 67.4%로 가장 높게 나타남 - 누리과정의 경우, 공립유치원 18백억 원, 사립유치원 16백억 원의 예산이 편성되었으며, 급식지원의 경우, 공립유치원 4백억 원, 사립유치원 8백억 원의 예산이 편성됨 □ 단위사업별에 대하여 지역별 예산규모를 보면, 누리과정지원, 학생수용시설 지원의 예산규모의 변동성이 다른 사업에 비하여 큰 것으로 나타남 - 광주광역시의 누리과정지원의 증가지수(2016=100)를 보면, 2017년 863.0, 2018년 394.8로 산출되었고, 세종특별자치시의 경우 2017년 334.2, 2018년 276.8로 나타남 ∙ 경기도의 경우에는, 2017년 608.7, 2018년 624.1, 전라북도는 2017년 212.1, 2018년 310.6으로 나타남 - 학생수용시설지원의 경우를 보면, 서울특별시의 증가지수(2016=100)는 2017년 1136.4, 2018년 664.8로 산출되었고, 울산광역시의 경우, 2017년 8080.5, 2018년 12,543.9로 매우 큰 폭의 증가세를 확인할 수 있음 ∙ 경상북도와 경상남도의 경우도 마찬가지로 각각 2017년 1570.5, 2018년 1859.8, 2017년 15,614.9, 2018년 1408.7로 산출되어 주목할 만큼의 큰 변동성을 보임다. 영유아 보육 세출 추이(2015~18)
□ 영유아 보육 총 세출예산 규모를 보면, 2015년 9.7조원, 2016년 10.1조원, 2017년 10.8조원, 2018년 10.7조원으로 집계됨 - 증가지수(2015=100)를 보면, 2016년 103.1, 2017년 111.0으로 증가세를 보이 다가 2018년 109.8인 것으로 나타나 그 규모가 다소 감소한 것을 알 수 있음 - 증가세가 두드러진 정책사업은 시간제보육지원과 어린이집환경개선 등으로나타남 ∙ 시간제보육지원의 증가지수를 보면, 2016년 152.1, 2017년 228.8, 2018년 238.0로 산출되어 2017년에 큰 폭의 상승을 보임 ∙ 어린이집환경개선의 경우도 2018년 증가지수가 152.5로 나타나 큰 폭의 상승이 있었음 ∙ 다만, 공공형어린이집지원을 제외한 모든 항목에서 2015년 이후 지속적으로 감소하거나 지속적으로 상승하는 항목이 없어 항목 간 예산지원을 탄력적 으로 운영하고 있다고 볼 수 있음 □ 재원별 정책사업지원 내용을 보면, 누리과정지원의 경우, 시도사업비 비중이 높아 2015년 1.9조원, 2016년 2.0조원, 2017년 2.1조원, 2018년 2.1조원의 예산이 편성되었고, 2015년 기준의 증가지수를 보면 102.6(2016), 111.3 (2017), 111.9(2018)로 그 규모가 지속적으로 증가하고 있는 것을 알 수 있음 - 이를 누리과정 전체 예산규모에서의 비중으로 살펴보면, 시도사업비 비중이 2015년 97.9%에서 2016년 99.9%, 2017년 99.8%, 2018년 99.7%인 것으로 나타남 - 아울러 시군구자체사업비도 증가하고 있는데, 2015년 기준의 증가지수를 보면 140.1(2016), 441.7(2017), 761.9(2018)로 산출되어 큰 폭으로 증가하고 있는 것을 알 수 있음 □ 지역별 보육 세출예산을 보면, 영유아 인구규모가 큰 서울특별시, 경기도의 경우 1.8~3조원 규모의 총 보육세출예산 규모를 보였고, 그 외 지역에서는 3~7천 억 원 규모를 나타냄 - 서울특별시의 총 25개 구(區)의 총 보육 세출예산 규모는 2015년 1.8조원, 2016년 1.9조원, 2017년 1.9조원, 2018년 1.9조원으로 집계되었고, 증가 지수는 2016년 105.8, 2017년 108.4, 2018년 107.6으로 산출됨 - 경기도의 총 보육 세출예산 규모는 2015년 2.6조원, 2016년 2.6조원, 2017년 3.1조원, 2018년 2.9조원으로 집계되었고, 증가지수는 2016년 101.5, 2017년 119.7, 2018년 113.0으로 나타남
6. 정책제언
가. 국가재정 관심 영역 설정
□ 유아교육에 대한 세출예산 규모는 2016년 3.4조원에서 2018년 5.9조원 규모로 증가하였고, 영유아 보육에 대한 세출예산 규모 역시 2015년 9.7조원에서 2018년 10.7조원으로 증가함. 또한 이들 부문은 국가 재원배분에서 차지하는 비중도 높음 - 이와 같이 정부의 주요 관심 정책을 시행하기 위해서는 높은 수준의 재정 지원이 일정 기간 동안 확대 투입되므로 재정지원의 효율성 및 건전성을 확보 하기 위하여 이들을 집중 관리할 필요가 있음 ∙ 향후 짧게는 5~10년의 기간 동안 상당한 규모의 중앙정부 및 지방자치 단체의 재정이 직･간접적으로 투입되고 정부의 주요 관심 정책으로서 재정 지원의 양적 확장이 이루어져야 할 것이므로 해당 분야를 ‘정책 관심 영역’ 으로 설정하여 보다 적극적이고 체계적인 재정관리가 필요함나. 영유아 보육·교육 재정자료 분석을 위한 지표 개발
□ 영유아 보육･교육 지방재정 분석을 위한 기본적인 지표(안) 제시 - 보육예산 비중, 국공립시설 투자 비중, 지자체의 재정자립도, 사회경제적 요소들 간의 상관관계를 분석함 - 이를 바탕으로 향후 영유아 보육･교육 지방재정 분석을 위한 기본적인 지표 (안)을 제시함 ∙ 각 지방자치단체 및 시도교육청의 영유아 보육･교육에 대한 세출 비중을 측정하는 지표로 각 지방자치단체 및 시도교육청 전체 예산에서의 보육과 교육예산의 비중을 측정함 ∙ 영유아 보육･교육 서비스 취약지역을 해소하는 등의 역할을 하는 국공립 시설에 얼마만큼의 예산이 소요되고 있는가를 분석하여 예산 운영에 있어 서의 공공성을 평가함 ∙ 기초지방자치단체(시군구) 수준에서 해당 지역의 특성을 반영한 자체적인 정책사업 추진을 위하여 자발적으로 선택･수립･운영하고 있는 예산의 자율 성을 분석하기 위하여 자체사업비 비중을 산출함 ∙ 대내외적인 상황 변화와 크게 관련 없이 일정 수준 이상의 영유아 보육･교육에 대한 재정이 지원되고 있는가를 평가하고자 예산규모의 증감률 및 증가지수를 산출함
다. 재원별 비중의 검토
□ 국고지원사업의 유연한 확대 - 보육･교육 현장에서의 지원 요구가 높은 항목에 지방자치단체의 예산이 편성 되지 않는 경우, 국고지원의 확대를 통하여 해당 항목 예산 편성을 유도 - 또한 일･가정양립, 출산휴가, 육아휴직 등을 지원할 수 있는 고용 및 여성복지 등 관련 부문에 대한 국고사업지원을 확대 - 이러한 국고사업비의 지원의 확대는 ‘지방재정투자심사’에서 영유아 보육･교육 관련 부문인 ‘보육･가족 및 여성(084)’(행정안전부, 2017: 64)에 대한 해당 업무를 보다 더 세분화하여 추가함으로써 타당성 및 효율성에 대한 관리 강화를 수반해야 할 것라. 영유아 보육･교육 재정자료의 취합 및 전달체계 구축
□ 자녀양육의 질에 대한 관심과 저출산 현상으로 말미암아 광역지방자치단체 뿐만 아니라 기초지방자치단체 수준에서도 매우 다양한 관련 정책사업이 수립･운영 되고 있음 - 이러한 다양한 정책들을 분류 가능한 수준에서 체계화 하여 범주화함으로써 각 지역의 재정자료를 취합해 나갈 필요 - 특히 향후 지속적으로 해당 부문에 대한 예산 투입이 증가할 것이라는 상황을 고려한다면 17개 광역지방자치단체 및 236개 기초지방자치단체별 재정정보 취합은 필수적이라 할 수 있음 - 본 연구의 기초자치단체의 보육예산 담당자들을 대상으로 한 면담조사에서도 적절한 가이드를 통한 통합적인 관리의 필요성이 다수의 면담자로부터 제기됨 □ 본 연구에서는 단년도 영유아보육･교육 자료 수집에 그치지 않고 2~3년도에 걸친 기간의 자료 수집을 시도함 - 이러한 다년도 자료 수집은 재정 추이 분석 및 재정 효율성 파악에 매우 중요 하지만 연구기관의 단년도 과제에서 시행하기에는 그 효율성이나 정확도에 큰 부담이 있을 수밖에 없음□ 따라서 국가재정의 효율성 및 건전성 확보를 위하여 중앙정부의 관련 분야에 대한 예산수립 및 집행 규모 파악 뿐 만 아니라 지방자치단체 영유아 보육･ 교육 세부 정책 사업에 대한 예산수립 및 집행 규모 파악을 위한 지속적이고도 포괄적인 재정자료 조사 및 취합이 필요함 - 영유아 보육의 경우 중앙정부 주도의 자료 조사 및 취합도 효율적일 수 있지만 각 지역의 특성을 유연하게 반영함은 물론 재정지원의 흐름(국고사업비, 시도 사업비 등)을 고려할 때 광역자지단체(시도 단위) 수준에서 일차적으로 기초 자치단체(시군구) 자료 조사 및 취합 등의 관리를 할 수 있는 시스템 구축을 생각해 볼 수 있을 것임
마. 영유아 보육･교육 재정자료 분석의 근거 마련
□ 저출산 현상의 심화 및 보육의 공공성 강화로 중앙정부 및 지방자치단체의 많은 예산이 영유아 보육･교육에 투입되고 있지만 구체적으로 총 투입되는 예산이 어느 정도의 규모이며, 이들 예산이 건전하고 효율적으로 활용되고 있는가에 대한 평가는 이루어지지 않고 있음 - 지방교육재정의 경우 「지방재정법」 제 55조에 의거하여 매년 지방재정 운용에 대해 의무적으로 분석을 실시하여 재정건전성과 효율성 도모하도록 되어 있다. 이에 유아교육의 경우, 해당 범에 근거하여 ‘유아교육비･보육료 지원 예측도’ 지표를 통하여 극히 일부 관련 재정에 대한 분석이 이루어지고 있음 - 영유아 보육의 경우, 재정자료를 수집하고 분석할 법적 근거가 마련되어 있지 않기 때문에 예결산 자료를 취합하는 것조차 쉽지 않기 때문에 관련 법제정을 위한 검토와 추진이 조속히 이루어져야 할 것임Ⅰ
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적 2. 연구내용 3. 연구방법 4. 선행연구Ⅰ. 서론
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연구의 필요성 및 목적
우리나라 정부는 영유아 무상보육･교육, 저출산 동향을 극복하기 위한 보육 인프라와 보육료 지원 지속 확대, 다양한 일･가정양립 제도 도입, 임신･출산의료비 보장성 확대 등을 위하여 대규모 재정지원을 하고 있다. 일례로 저출산 대응을 위한 「제3차 저출산･고령사회 기본 계획」 시행에는 108조원의 예산을 투입하고 있다 (대한민국정부, 2015: 21-26, 192). 이러한 중앙정부 및 지방자치단체의 영유아 보육･교육 관련 정책에 대한 재정지원은 보편적 복지, 무상보육･교육, 양육의 공공성 강화, 누리과정 등에 대한 사회적 관심 및 요구뿐만 아니라 자녀양육의 질에 대한 관심의 증가와 다문화가정, 조손가정, 한부모가정, 북한이탈주민가정 등 취약계층 영유아 증가 등과 맞물려 앞으로도 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 하지만 영유아 보육･교육 관련 재정의 경우 재정분석은 물론 중앙정부 및 지방 자치단체를 포괄하는 재정지원 규모에 대한 실질적인 파악도 이루어지지 않고 있는 실정이다. 아울러 향후 저출산 현상의 심화에 따른 영유아 인구 감소로 인하여 영유아 관련 재정지원의 방향과 구성에 변화가 불가피할 것이다. 즉, 중점 정책 변화에 따른 재정지원 구성의 변화, 기존 지원 정책 대상의 확대 혹은 축소에 따른 재정지원 규모 변화 등 영유아 보육･교육재정의 효율성 및 건전성이 그 어느 때 보다도 요구되는 시기이다. 지방재정의 경우, 「지방재정법 55조(재정분석 및 재정진단 등)」에 의거하여 재정 건전성과 효율성 제고를 위해 지방재정분석 및 진단을 실시하도록 의무화 하고 있으며, 마찬가지로 지방교육재정의 경우, 「지방교육재정 분석･진단에 관한 규정」에 따라 매년 지방교육재정분석과 진단을 시행하고 있다. 하지만 앞서 언급한 바와같이 영유아 보육･교육재정을 종합적이고 체계적으로 분석하기 위한 노력은 부족한 상황이다. 우선 유아교육재정 관련은 시도교육청, 보육재정은 시도 및 시군구 관할로 이원화 되어 있어 지방자치단체를 포괄하는 영유아 보육･교육 재정현황 전반의 자료를 찾기가 어렵다. 이에 본 연구는 우선적으로 요구되는 영유아 보육･교육 재정지원 자료를 포괄 적으로 수집하고 분석함으로써 이를 바탕으로 향후 중앙정부 및 지방자치단체의 영유아 보육･교육 재정의 효율적이고 건전한 운영을 위한 효과적이고 체계적인 재정지원 자료 수집 및 분석 방안에 대한 의견을 제시한다. 아울러 향후 영유아 보육･교육 재정 분석을 위한 지표(안)을 마련하고자 한다.
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연구내용
본 연구는 지방의 영유아 보육･교육 재정지원 현황 자료를 수집하여 분석함 으로써 향후 영유아 보육･교육 재정의 건전성, 효율성, 그리고 책임성을 달성할 수 있는 기틀을 마련하고자 한다. 이를 위하여 본 연구는 아래와 같은 방법으로 연구를 수행한다. 첫째, 지방재정 및 지방교육재정 분석 관련 선행연구를 고찰하고, 영유아 보육･ 교육 재정 관련 법제도 검토를 실시한다. 둘째, 지방자치단체(시･도 및 시･군･구), 시･도교육청의 세입 및 세출예산 전체 자료를 종합적으로 우선 수집하여 정리한다. 셋째, 영유아 보육･교육 재정에 포함할 항목들을 선정하고, 수집･정리한 자료를 바탕으로 해당 자료를 선택적으로 수집하여 정리･분석한다. 특히, 영유아 보육의 경우 지방자치단체별 정책사업이 매우 다양하고 서로 다른 기준으로 분류되어 있기 때문에 분류기준 마련을 통하여 별도로 재분류하여 분석한다. 넷째, 향후 영유아 보육･교육의 재정 분석 지표개발을 위한 지표의 초안을 마련하고자 한다. 마지막으로 지방자치단체의 영유아 보육･교육 재정지원 자료의 효과적이고 체계적인 수집과 분석을 위한 개선 방안을 제시하고자 한다.Ⅰ
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연구방법
가. 문헌 및 자료 수집･분석
재정분석과 재정분석 지표에 대한 선행연구를 검토하고, 지방자치단체의 영유아 보육･교육 재정지원 제도 및 구조를 정리한다. 지방자치단체 예산서 및 시･도 교육청 예산서를 수집하여 지방자치단체의 영유아 보육･교육 재정 현황 자료를 수집･분석한다.나. 면담조사
지방자치단체 및 시･도교육청 예산･회계 담당자, 영유아 보육･교육 담당자 10인 을 선정하여 면담조사를 실시하여 영유아 보육･교육에 대한 재정현황을 구체적으로 청취하고 아울러 실무자로서의 애로사항을 청취하여 정책 제언에 반영하고자 한다. 또한 지방재정 및 교육재정 전문가 7인 이상을 대상으로 면담조사를 실시하여 지표개발(안) 마련에 반영한다.다. 정책연구실무협의회 개최
교육부, 보건복지부 등 중앙 부처 담당 공무원 대상 정책연구실무협의회를 각각 2회 개최하여 영유아 보육･교육 재정 자료 파악현황을 살펴보고 향후 정책 방향에 대한 논의를 진행한다.라. 전문가 자문회의 개최
학계 전문가 시도 및 시･도교육청 담당자 대상 지표개발 등 분석체계 및 연구 결과에 대한 의견수렴을 위한 자문회의를 실시한다. 지방재정에 대한 연구기관 및 학계 전문가의 의견을 청취하고, 교육재정 관련 연구를 진행한 연구기관 전문가 및 학계 전문가들에 대한 해당 분야 연구 현황을 청취함으로써 관련 재정자료 수집에 대한 방향성을 수립한다. 또한 지방재정 및 교육재정에 대한 재정분석지표는 매해 수정 보완 되고 있으므로 이에 대한 전문가 의견을 수집하여 향후 영유아 보육･ 교육 재정분석지표 개발에 활용한다.4
선행연구
가. 재정분석 연구
지방교육재정 변동추이 분석 및 분석지표 개발 연구(송기창･윤홍주･오범호, 2010: 5)는 2000년 이후 지방교육재정 구조의 변동 추이를 분석하고, 지방자치 단체 교육비특별회계의 세입･세출 주요 항목에 대한 체계적인 자료 분석을 수행한 후, 이를 토대로 지방교육재정 평가지표의 개발 및 활용방안을 탐색하였다. 연구 방법으로는 문헌조사와 시도교육청 교육비특별회계 세입세출결산 자료 분석, 전문가 협의회, 시도교육청 담당자 워크숍 등이었으며, 주요 연구내용은 지방교육 재정의 구조와 변천과정, 교육비특별회계 세입과 세출에 대한 추이 분석(2000~ 2009), 지방교육재정 분석지표 개발: 6개 영역(세입 및 채무 관리, 재정관리, 세출 관리, 학교회계관리, 재정 투명성, 분야별 투자 현황), 27개 지표 설정이었다(송기창 외, 2010: 202-203). 지방재정관리제도 운용실태와 개선방안 연구(조기현･신두섭, 2008: 2)는 지방 재정위기 대응 방안을 중심으로 자치단체 재정위기에 대비한 기초적 연구로서, 재정위기의 원인과 배경, 관리방식, 법적･정책적 재정비 방안에 중점을 두었다. 설문조사, 통계적 기법, 사례분석, 문헌검토 등을 통하여 재정 건전성과 관련된 각종 재정 관리제도가 본연의 기능에 충실하지 못하면서 재정분권을 저해하는 것을 완화시키는 방안을 제시하면서 지역경제의 붕괴 혹은 외환위기 등과 같이 자치단체가 통제할 수 있는 영역을 넘어선 외부적 충격과 관련한 재정위기에 어떻게 대응할 것인가에 대한 선제적 대응이 필요함을 지적하였다(조기현 외, 2008: 118-119). 지방재정관리체계 개선방안 연구(이창균, 2013)는 자치단체 재정분석 및 재정 공시제도를 중심으로, 지방재정관리제도 및 체계를 개선하고자 국내외 기초통계 자료 및 문헌분석, 자치단체 현지 실사, 사례연구, 공무원 및 전문가 대상 워크숍, 자문회의, 관련 정책 및 법규를 검토하였다. 자치단체의 재정운용에 대한 직접적인 재정운용 결과를 분석하고 진단하는 재정분석제도 및 위기관리제도에 대한 큰 틀을 재구축하였으며, 지방재정관리의 패러다임 전환, 건전성 분석지표와 재정분석 지표와의 연계･활용 모색 등 재정분석 지표 및 체계 재정립 필요성을 제기하였다Ⅰ
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(이창균, 2013: 3). 지방자치단체 재정분석 지표 개선연구(윤태섭･서정섭, 2017: 7)에서는 지방재정 환경변화 및 현안재정 이슈와 관련하여 재정분석 실효성을 강화할 방안을 모색 하였다. 주요 연구내용을 살펴보면 지방재정의 건전성 및 효율성을 분석･평가할 수 있는 대표성 있는 지표를 선정하여 명확하고 효과적인 지방재정 상태 및 운영 상황을 분석하였고, 재정민주주의 실현을 위하여 주민의 예산과정에의 참여확대를 촉진하기 위한 재정분석 지표를 검토하였다(윤태섭･서정섭, 2017: 7). 아울러 자치 단체의 건전하고 효율적인 재정운영을 위한 노력이 재정분석결과에 반영될 수 있는 지표를 검토하였으며, 자치단체의 일자리 창출을 통한 지역경제 활성화에 대한 노력을 촉진하기 위한 재정분석 지표도 살펴보았다(윤태섭･서정섭, 2017: 7). 김은설･최윤경･조아라(2013: 9)의 연구에 따르면 영유아 관련 정책에 대한 국가 재정 규모는 2013년 예산 기준으로 약 12조원인 것으로 나타났다. 이는 영유아 관련 분야가 국가 정책적으로 중요하다는 것을 의미하며, 그렇기 때문에 재정 투입의 효과와 적절성, 유치원과 어린이집의 공공성에 대한 논의 또한 중요하다고 보았다. 해당 연구는 우리나라의 유아학비나 보육료 지원 그리고 유치원과 어린이 집에 대한 국가 차원의 지원에 대하여 그 유형과 규모, 재원 측면에서 조사하여 유치원-어린이집 간의 차이를 검토하여 국가 재정 활용 실태와 합리성 및 형평성에 대해 논의하였다. 유치원에 대한 시･도교육청의 지원을 크게 4가지(학비, 인건비, 교육활동 그리고 기관 운영 및 교육여건 개선)로 나눌 수 있다고 보았고, 아울러 어린이집에 대한 지원은 크게 3가지(보육료, 인건비 그리고 시설지원 및 기능 보강)로 분류하였다(김은설 외, 2013: 25, 47). 재정투입의 문제점으로는 지원금이 포괄적으로 지급되기 때문에 어린이집의 질 향상이 어렵다고 보고, 포괄적으로 지급되는 지원금을 좀 더 구체적인 항목으로 지원하여 어린이집의 질적 수준을 향상시키는 것이 필요하다고 지적하였다(김은설 외, 2013: 85). 또한 어린이집 질 향상을 위해 필요한 것은 보조인력에 대한 인건비 지원인데, 현 시스템에서는 공립 유치원 교사만이 인건비의 100%를 지원받고 있기 때문에 국공립어린이집 교사에게도 동일한 혜택을 지원하여 어린이집 운영차원 에서 인건비에 대한 부담을 줄여 교육의 질 향상에 보다 투자할 수 있도록 해야 한다고 보았다(김은설 외, 2013: 86). 그러나 42,000명이 넘는 국공립 어린이집 교사들의 인건비를 모두 감당하기에는 국고의 부담이 크기 때문에 단계적으로혜택을 확대해 나가는 방법을 사용해야 한다는 의견을 제시하였다(김은설 외, 2013: 86-87). 방과후 과정 지원 또한 현 재정 지원에 대해 보다 구체적이고 심층적인 조사와 평가가 필요하다는 결론을 제시하였으며, 현재 모든 유치원에 대한 적합한 운영을 목적으로 전폭적인 지원을 하고 있지만 해당 목적을 일정 부분 달성한 현재로서는 방과후 지원에 대한 비용 지원을 현실적으로 조정하는 것이 필요하다고 보았다 (김은설 외, 2013: 88). 유진성(2015: 2)에 따르면 지방교육재정은 국가와 같은 공공단체에서 교육의 욕구를 충족시키기 위하여 필요한 수단을 관리하는 경제활동으로 정의된다. 따라서 지방교육재정의 현황과 문제점을 검토하고, 지방교육재정의 안정적인 운용을 위해 바람직한 방법을 모색하는 것에 주목하였으며, 이에 따라 지방교육재정의 현황과 변화추이를 지출구조 측면에서 검토, 구조조정을 통해 재정 안정성을 확보하고 교육의 질을 향상시킬 수 있는 방법을 제시하였다(유진성, 2015: 2). 분석에 따르면 2010년에서 2013년의 지방교육재정 지출은 연평균 7.3% 증가한 것으로 나타났으며, 이 중 교육 사업비가 가장 큰 폭으로 증가하였고, 시설사업비는 감소하는 추세를 보이는 것으로 나타났다(유진성, 2015: 4). 이러한 현상은 특정 지역에서만 일어나는 것이 아닌 대부분의 지역에서 공통적으로 나타나는 현상으로 보았고, 교육 사업비 증가의 가장 큰 요인은 무상급식 등과 같은 무상교육복지 확대로 추정되며, 시설사업비의 경우 학교일반시설, 교육환경개선시설, 농촌여건 개선 등의 지출이 감소됨에 따라 연평균 증가율이 음의 값을 기록한 것으로 보고 하였다(유진성, 2015: 9). 재정 자립도 측면에서는 세입은 점점 줄어드는 반면 세출은 점점 증가하는 것으로 나타나 재정자립도가 점점 낮아진다는 분석 결과를 제시하였다. 하지만 부족한 재원을 중앙정부와 지자체의 이전수입으로 보전해 주기 때문에 오히려 세입액 대비 채무 잔액 비중은 감소하는 것으로 나타났다(유진성, 2015: 15). 보편적 무상복지의 확대는 재정자립도 하락 및 학교시설 투자 감소와 유의한 상관관계를 갖는 것으로 분석되었으며, 보편적 무상복지는 교육복지서비스 자체의 질을 저하시키는 문제를 야기하기도 한다고 지적하였다(유진성, 2015: 17). 해당 연구에서는 지방 교육단체는 무리한 재정지출로 무상교육복지를 유지하기 보다는 선별적인 복지 혜택을 통해 재정 자립도 강화와 교육복지서비스의 질을 향상시키는
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방법을 모색하는 것이 중요하다 보았다(유진성, 2015). 김정훈･김현아･현하영･신동준(2016: 1)은 초･중･고등학생 수의 감소에도 불구 하고 누리과정 및 무상급식과 같은 보편적 교육복지의 증가로 인해 오히려 지방 교육재정의 수요는 증가하고 있어 교육재정의 확보 및 효율적인 운용을 위한 노력이 필요하다고 보았다. 실제로 17개 시･도 중 7개의 시도가 세출 증가율이 세입 증가율보다 높은 것으로 나타나 재정자립도가 악화되고 있다는 것을 볼 수 있었다 (김정훈 외, 2016). 지방교육단체의 세입은 크게 이원수입(중앙정부와 지자체), 자체재원(입학금, 자산수입등), 지방교육채와 주민(기관) 부담으로 나뉘며, 이 중 가장 높은 비중을 차지하는 것은 중앙정부와 지자체로부터 받는 이원수입이라고 하였다. 세출의 경우 성격에 따라 7개 항목으로 분류되며 인건비가 가장 많은 비중을 차지한다고 제시 하였다(김정훈 외, 2016: 18). 보육료 보조나 자치단체 정상보조가 포함된 이전 지출의 경우 그 비중은 그리 크지 않는 것으로 나타나지만 누리과정 도입 이후 크게 증가하는 추세를 보이고 있다는 결과를 보고 하였다. 또한 다른 연구에서와 마찬 가지로 교육사업비는 지속적으로 증가하지만 시설사업비는 감소하는 추세이며 이는 무상급식과 누리과정의 확대로 인한 것으로 보았다(김정훈 외, 2016).나. 재정 분석 지표 연구
교육 재정분석 지표 연구를 살펴보면, 교육부･한국교육개발원(2017: 7-8)의 연구에서는 지방재정법의 분석 취지에 맞게 ‘재정건전성’ 및 ‘재정효율성’ 분야로 구분하고, 기존 지표의 미비점 수정･보완하여 지방교육재정 분석 지표를 개발 하였다. 먼저, 분석 지표 유형을 구성함에 있어, 측정이 가능한 양적 수치로 비교 기준이 명확하여 객관적인 분석이 가능한 정량지표로 구성하였다(교육부･한국교육개발원, 2017: 7). 둘째, 재정건전성에 대한 지표의 내용은 현재 및 중장기적 관점에서 재정 수지 및 채무 관리 등 재정운용의 안정성을 파악할 수 있도록 구성하였다(교육부･한국 교육개발원, 2017: 7). 셋째, 재정효율성에 대한 지표의 내용은 재원 조달 및 지출 효과 관점에서 세입확충 및 세출절감 등 재정운용의 탄력성을 파악할 수 있도록 구성하였다(교육부･ 한국교육개발원, 2017: 7). 표 Ⅰ-4-1 교육재정분석 지표 구분 지표명 재정 건전성 1. 통합재정수지 비율 2. 실질수지 비율 3. 관리채무 비율(자체부담) 재정 효율성 4. 중기지방교육재정규모 예측도 4-1. 중기지방교육재정규모 예측 비율 4-2. 중기지방교육재정규모 예측도(편차평균) 5. 주요사업 예측도 5-1. 시설사업 예측도(편차평균) 5-2. 인건비 예측도(편차평균) 5-3. 유아교육비･보육료 지원 예측도(편차평균) 6. 지방세(법정) 이전수입 2/4분기 누계 전입 비율 및 증감분 6-1. 지방세(법정) 이전수입 2/4분기 누계 전입 비율 6-2. 지방세(법정) 이전수입 2/4분기 누계 전입 비율 증감분 7. 학교용지매입비 일반회계부담금 전입 비율 8. 경상적 자체수입 비율 및 증감률 8-1. 경상적 자체수입 비율 8-2. 경상적 자체수입 비율 증감률 9. 자체수입 체납액 비율 및 증감률 9-1. 자체수입 체납액 비율 9-2. 자체수입 체납액 비율 증감률 10. 유･초･중등 교육부문 투자 비율 및 증감률 10-1. 유･초･중등 교육부문 투자 비율 10-2. 유･초･중등 교육부문 투자 비율 증감률 11. 행정운영경비 비율 및 증감률 11-1. 행정운영경비 비율 11-2. 행정운영경비 비율 증감률 12. 인건비 비율 및 증감률 12-1. 경상일반재원 대비 인건비 비율 12-2-1. 교원인건비 집행 비율 12-2-2. 교원인건비 집행 비율 증감률 12-3-1. 지방공무원, 사립학교 직원 총액인건비 집행 비율 12-3-2. 지방공무원, 사립학교 직원 총액인건비 집행 비율 증감률 12-3-3. 학교회계직원 총액인건비 집행 비율 13. 상한기준경비 집행 비율 13-1. 업무추진비 집행 비율 13-2. 특별교육재정수요지원 집행 비율
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주: 중기지방교육재정규모 예측 비율은 100%에 가까울수록 바람직함 자료: 교육부･한국교육개발원(2017). 2017 지방교육재정분석 종합보고서. pp57-59. 송기창･윤홍주･오범호(2010: 199-200)의 연구에서는 오영수(1998)의 기준에 따라, 교육재정지표의 준거 기준을 크게 세입지표의 기준과 세출지표의 기준으로 나눈 후, 다음과 같은 기준을 제시하였다. 지방교육재정의 세입부문 평가를 위한 준거로 안정성과 자구성을 제시한 오영수(1998)의 연구에 따라, 교육재정지표의 준거 기준을 마련하였다. 교육재정에서 안정성이란 “교육외적 상황의 변화에 관계없이 일정 수준 이상의 교육재정을 보장받는 것”으로 정의하였고(송기창･윤 홍주･오범호, 2010: 200; 송기창, 1994, 재인용: 161-204),이는 적정한 재정 규모를 확보･활용함으로써 필요한 교육정책을 필요한 시기에 수행할 수 있도록 하는 전제조건이라고 보았다. 지방교육재정에서 세입의 안정성이 충족되기 위해 서는 최대의 세입원인 중앙정부로부터의 안정적인 지원이 필수적이지만, 그것은 대부분 중앙정부의 공식에 의해 기계적으로 배분되는 만큼 실질적인 차원에서 중앙정부 외의 다른 기관, 즉 지방자치단체나 민간부문으로부터의 재정지원이 얼마나 안정적으로 이루어지는가에 초점을 맞출 필요가 있다고 지적하였다(송기 창･윤홍주･오범호, 2010: 199). 다음으로 자구성은 집행기관의 자율성을 높이고, 구분 지표명 14. 민간이전 비율 및 증감률 14-1-1. 민간보조경비 비율 14-1-2. 민간보조경비 비율 증감률 14-2-1. 민간위탁금 비율 14-2-2. 민간위탁금 비율 증감률 15. 시설비 집행 비율 및 증감률 15-1. 시설비 집행 비율 15-2. 시설비 집행 비율 증감률 16. 중앙투자심사 승인사업 적정집행 학교수 비율 16-1. 적정집행(완성학급≥교부금신청학급) 학교수 16-2. '16년 개교학교 중앙투자심사 승인사업 대비 적정집행 학교수 비율 16-3. 최근 3년간 교부 대상학교 대비 적정집행 학교수비율 17. 이･불용액 비율 및 증감률 17-1-1. 이월액 비율 17-1-2. 이월액 비율 증감률 17-2-1. 불용액 비율 17-2-2. 불용액 비율 증감률보다 능동적인 예산의 편성과 집행을 위한 조건으로 지방교육행정기관의 노력 여하에 의해 달라질 수 있는 수입의 비중이나 지방자치단체로부터 지원받는 전입금 의 실효성 등으로 판단될 수 있다고 보았다(송기창･윤홍주･오범호, 2010: 199). 아울러 지방교육재정 세출지표는 자율성, 공평성, 효율성 등이 활용될 수 있는데, 지방교육재정의 자율성이 확립된다는 것은 지방교육행정기관 스스로가 외부적 통제나 규율 없이 자주적인 결정, 내재적 힘에 의한 자발적 자기통제와 규율을 정립하고, 그것을 선택･결정･실천하려는 자유의지를 확립하는 것이라고 보았다 (송기창 외, 2010: 199). 이는 지방정부와 지방교육 행정관서 그리고 각급 학교가 지역과 학교의 실정에 맞는 교육활동 계획을 세우고, 그 계획을 추진하는데 소요 되는 교육재정 운영을 자율적으로 하게함으로써 낭비요인을 제거하여 효과적인 교육활동이 추진될 수 있도록 함을 의미한다(송기창 외, 2010: 199). 교육재정과 관련된 공평성의 경우 일반적으로 모든 학생들에게 균등한 요소의 투입과 균등한 교육과정을 추구하는 수평적 공평성, 학생들이 지니고 있는 능력, 재능 그리고 신체적 차이를 인정하고 그에 따라 교육자원을 보다 적극적으로 차등 지원하는데 초점을 맞춘 수직적 공평성, 부모나 교육청의 재정능력에 따라 학생 들에게 제공되는 교육서비스의 차이가 나서는 안된다는 재정적 중립성, 교육투입 요소의 차이와 관계없이 균등한 산출을 추구하는 결과의 공평성으로 보았다 (송기창 외, 2010: 199). 효율성의 경우 주어진 비용으로 최대의 산출 달성이나 주어진 목표에 대한 최소의 비용 지출을 기본원칙으로 하지만 교육재정에 이를 적용하는 것은 다분히 추상적이기 때문에 절약성, 책무성, 계획성, 효과성, 수익성 등의 측면으로 나누어 분석하는 것이 보다 일반적이라고 제안하였다(송기창 외, 2010: 200).
