선행연구

가. 재정분석 연구

지방교육재정 변동추이 분석 및 분석지표 개발 연구(송기창･윤홍주･오범호, 2010: 5)는 2000년 이후 지방교육재정 구조의 변동 추이를 분석하고, 지방자치 단체 교육비특별회계의 세입･세출 주요 항목에 대한 체계적인 자료 분석을 수행한 후, 이를 토대로 지방교육재정 평가지표의 개발 및 활용방안을 탐색하였다. 연구 방법으로는 문헌조사와 시도교육청 교육비특별회계 세입세출결산 자료 분석, 전문가 협의회, 시도교육청 담당자 워크숍 등이었으며, 주요 연구내용은 지방교육 재정의 구조와 변천과정, 교육비특별회계 세입과 세출에 대한 추이 분석(2000~

2009), 지방교육재정 분석지표 개발: 6개 영역(세입 및 채무 관리, 재정관리, 세출 관리, 학교회계관리, 재정 투명성, 분야별 투자 현황), 27개 지표 설정이었다(송기창 외, 2010: 202-203).

지방재정관리제도 운용실태와 개선방안 연구(조기현･신두섭, 2008: 2)는 지방 재정위기 대응 방안을 중심으로 자치단체 재정위기에 대비한 기초적 연구로서, 재정위기의 원인과 배경, 관리방식, 법적･정책적 재정비 방안에 중점을 두었다.

설문조사, 통계적 기법, 사례분석, 문헌검토 등을 통하여 재정 건전성과 관련된 각종 재정 관리제도가 본연의 기능에 충실하지 못하면서 재정분권을 저해하는 것을 완화시키는 방안을 제시하면서 지역경제의 붕괴 혹은 외환위기 등과 같이 자치단체가 통제할 수 있는 영역을 넘어선 외부적 충격과 관련한 재정위기에 어떻게 대응할 것인가에 대한 선제적 대응이 필요함을 지적하였다(조기현 외, 2008: 118-119).

지방재정관리체계 개선방안 연구(이창균, 2013)는 자치단체 재정분석 및 재정 공시제도를 중심으로, 지방재정관리제도 및 체계를 개선하고자 국내외 기초통계 자료 및 문헌분석, 자치단체 현지 실사, 사례연구, 공무원 및 전문가 대상 워크숍, 자문회의, 관련 정책 및 법규를 검토하였다. 자치단체의 재정운용에 대한 직접적인 재정운용 결과를 분석하고 진단하는 재정분석제도 및 위기관리제도에 대한 큰 틀을 재구축하였으며, 지방재정관리의 패러다임 전환, 건전성 분석지표와 재정분석 지표와의 연계･활용 모색 등 재정분석 지표 및 체계 재정립 필요성을 제기하였다

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혜택을 확대해 나가는 방법을 사용해야 한다는 의견을 제시하였다(김은설 외, 2013: 86-87).

방과후 과정 지원 또한 현 재정 지원에 대해 보다 구체적이고 심층적인 조사와 평가가 필요하다는 결론을 제시하였으며, 현재 모든 유치원에 대한 적합한 운영을 목적으로 전폭적인 지원을 하고 있지만 해당 목적을 일정 부분 달성한 현재로서는 방과후 지원에 대한 비용 지원을 현실적으로 조정하는 것이 필요하다고 보았다 (김은설 외, 2013: 88).

유진성(2015: 2)에 따르면 지방교육재정은 국가와 같은 공공단체에서 교육의 욕구를 충족시키기 위하여 필요한 수단을 관리하는 경제활동으로 정의된다. 따라서 지방교육재정의 현황과 문제점을 검토하고, 지방교육재정의 안정적인 운용을 위해 바람직한 방법을 모색하는 것에 주목하였으며, 이에 따라 지방교육재정의 현황과 변화추이를 지출구조 측면에서 검토, 구조조정을 통해 재정 안정성을 확보하고 교육의 질을 향상시킬 수 있는 방법을 제시하였다(유진성, 2015: 2).

분석에 따르면 2010년에서 2013년의 지방교육재정 지출은 연평균 7.3% 증가한 것으로 나타났으며, 이 중 교육 사업비가 가장 큰 폭으로 증가하였고, 시설사업비는 감소하는 추세를 보이는 것으로 나타났다(유진성, 2015: 4). 이러한 현상은 특정 지역에서만 일어나는 것이 아닌 대부분의 지역에서 공통적으로 나타나는 현상으로 보았고, 교육 사업비 증가의 가장 큰 요인은 무상급식 등과 같은 무상교육복지 확대로 추정되며, 시설사업비의 경우 학교일반시설, 교육환경개선시설, 농촌여건 개선 등의 지출이 감소됨에 따라 연평균 증가율이 음의 값을 기록한 것으로 보고 하였다(유진성, 2015: 9).

재정 자립도 측면에서는 세입은 점점 줄어드는 반면 세출은 점점 증가하는 것으로 나타나 재정자립도가 점점 낮아진다는 분석 결과를 제시하였다. 하지만 부족한 재원을 중앙정부와 지자체의 이전수입으로 보전해 주기 때문에 오히려 세입액 대비 채무 잔액 비중은 감소하는 것으로 나타났다(유진성, 2015: 15).

보편적 무상복지의 확대는 재정자립도 하락 및 학교시설 투자 감소와 유의한 상관관계를 갖는 것으로 분석되었으며, 보편적 무상복지는 교육복지서비스 자체의 질을 저하시키는 문제를 야기하기도 한다고 지적하였다(유진성, 2015: 17). 해당 연구에서는 지방 교육단체는 무리한 재정지출로 무상교육복지를 유지하기 보다는 선별적인 복지 혜택을 통해 재정 자립도 강화와 교육복지서비스의 질을 향상시키는

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확충 및 세출절감 등 재정운용의 탄력성을 파악할 수 있도록 구성하였다(교육부･

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보다 능동적인 예산의 편성과 집행을 위한 조건으로 지방교육행정기관의 노력 여하에 의해 달라질 수 있는 수입의 비중이나 지방자치단체로부터 지원받는 전입금 의 실효성 등으로 판단될 수 있다고 보았다(송기창･윤홍주･오범호, 2010: 199).

아울러 지방교육재정 세출지표는 자율성, 공평성, 효율성 등이 활용될 수 있는데, 지방교육재정의 자율성이 확립된다는 것은 지방교육행정기관 스스로가 외부적 통제나 규율 없이 자주적인 결정, 내재적 힘에 의한 자발적 자기통제와 규율을 정립하고, 그것을 선택･결정･실천하려는 자유의지를 확립하는 것이라고 보았다 (송기창 외, 2010: 199). 이는 지방정부와 지방교육 행정관서 그리고 각급 학교가 지역과 학교의 실정에 맞는 교육활동 계획을 세우고, 그 계획을 추진하는데 소요 되는 교육재정 운영을 자율적으로 하게함으로써 낭비요인을 제거하여 효과적인 교육활동이 추진될 수 있도록 함을 의미한다(송기창 외, 2010: 199).

교육재정과 관련된 공평성의 경우 일반적으로 모든 학생들에게 균등한 요소의 투입과 균등한 교육과정을 추구하는 수평적 공평성, 학생들이 지니고 있는 능력, 재능 그리고 신체적 차이를 인정하고 그에 따라 교육자원을 보다 적극적으로 차등 지원하는데 초점을 맞춘 수직적 공평성, 부모나 교육청의 재정능력에 따라 학생 들에게 제공되는 교육서비스의 차이가 나서는 안된다는 재정적 중립성, 교육투입 요소의 차이와 관계없이 균등한 산출을 추구하는 결과의 공평성으로 보았다 (송기창 외, 2010: 199).

효율성의 경우 주어진 비용으로 최대의 산출 달성이나 주어진 목표에 대한 최소의 비용 지출을 기본원칙으로 하지만 교육재정에 이를 적용하는 것은 다분히 추상적이기 때문에 절약성, 책무성, 계획성, 효과성, 수익성 등의 측면으로 나누어 분석하는 것이 보다 일반적이라고 제안하였다(송기창 외, 2010: 200).

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표 Ⅰ-4-3 선행연구 정리 연구명 (연구자, 년도)연구내용연구방법주요 연구결과 및 정책 제언 지방교육재정 변동추이 분석 및 분석지표 개발 연구 (송기창･윤홍주･오범호, 2010) -지방교육재정의 구조와 변천과정 -교육비특별회계 세입 추이분석 -교육비특별회계 세출 추이 분석 -지방교육재정 분석지표 개발 -선행연구결과 분석 -국내･외 문헌조사 -시･도교육청 교육비특별회 계 세입세출결산 자료 분석

-6개 영역(세입 및 채무 관리, 재정관리, 세출 관리, 학교회계 관리, 재정 투명성, 분야별 투자 현황), 27개의 지표 설정 -지방교육재정 분석지표가 실질적으로 활용되고 지방교육 재정 책무성 및 효율화에 기여하기 위한 방안 제시 지방재정관리제도 운용실태와 개선방안 –지방재정위기 대응방안을 중심으로- (조기현･신두섭, 2008)

- 재정위기 중에 재정파산 보다는 재정 압박과 재정고통을 중심으로 분석 -주요국 사례분석: 자지단체 재정 파 산의 원인, 배경, 사후관리 방식 검토 -설문조사 -통계적기법(계량적 방법론) -문헌검토

-재정위기관리제도의 체계적 추진 및 관리를 위한 법적 근 거 마련이 무엇보다 필요 -(가칭)자치단체 재정위기관리법을 제정하여 체계적으로 대응해야함 지방재정관리체계 개선방안 -자치단체 재정분석 및 재정공시제도를 중심으로- (이창균, 2013)

-지방재정관리에 대한 이론적 검토 -지방재정관리제도 실태분석 -지방재정관리체계 개선방안 도출 -국내외 기초통계자료 및 문헌 분석 -현지 실사 및 사례연구

-재정분석지표에 재정건전성 지표를 보완하고, 재정분석지 표 체계를 개선 -재정건전성 측정을 위한 핵심 분야 재정리 및 분석 지표 와 참고지표 구성 -지방재정고시제도 개선: 공통공시 항목 확대, 주민친화적 관점에서 접근성, 용어 시각화 개선 등 지방자치단체 재정분석 지표 개선 (행정안전부･한국지방행정연구 원, 2018)

-지방재정 환경변화 및 현안재정 이슈 와 관련하여 재정분석 실효성 강화 방안 모색 -지방재정분석제도 현황분석 -2018년도 재정분석에 활용할 분석 지표체계 마련 -문헌검토 -전문가 의견 수렴 -통계분석, 현장조사

-정량지표 분야(건전성, 효율성), 정성지표 분야(재정책임 성)로 지표체계 개선 -재정건전성, 효율성, 재정책임성 지표 개선 보완 유치원-어린이집 재정 지원 비교분석 연구 (김은설･최윤경･조아라, 2013)

-유치원과 어린이집 재정 지원의 정책 적 근거와 예산 항목에 대한 검토 -중앙 및 시도별 유치원, 어린이집 간 재정 지원 현황 파악 및 비교 분석 -유치원 및 어린이집에 대한 재정 지 원의 형평성 및 개선 방안 논의 -문헌검토 -시도청 및 시도교육청 공무 원 조사 -시도교육청의 유치원에 대한 지원을 4가지(학비, 인건비, 교육활동, 기관운영 및 교육여건 개선)로 분류 -어린이집에 대한 지원을 3가지(보육료, 인건비, 시설지원 및 기능보강)로 분류 -두 기관 지원의 형평성 향을 위해, 보육의 질 향상을 목 적에 두고 재정지원이 이루어져야 함

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자료: 1) 송기창･윤홍주･오범호(2010). 지방교육재정 변동추이 분석 및 분석지표 개발 연구. 교육과학기술부. 2) 조기현･신두섭(2008). 지방재정관리제도 운용실태와 개선방안–지방재정위기 대응방안을 중심으로-. 한국지방행정연구원. 3) 이창균(2013). 지방재정관리체계 개선방안 -자치단체 재정분석 및 재정공시제도를 중심으로-. 한국지방행정연구원. 4) 행정안전부･한국지방행정연구원(2018). 2018년 지방자지단체 재정분석편람. 5) 김은설･최윤경･조아라(2013). 유치원-어린이집 재정 지원 비교분석 연구. 육아정책연구소. 6) 유진성(2015). 지방교육재정의 현황과 문제점: 지출구조 변화를 중심으로. 한국경제연구원. 7) 김정훈･김현아･현하영･신동준(2016). 지방교육재정 세입･세출 분석 -누리과정, 무상급식 편-. 한국조세재정연구원. 8) 교육부･한국교육개발원(2017). 2017 지방교육재정종합 보고서.

연구명 (연구자, 년도)연구내용연구방법주요 연구결과 및 정책 제언 지방교육재정의 현황과 문제점: 지출구조 변화를 중심으로 (유진성, 2015) -지방교육재정 현황과 변화추이를 지 출 구조 측면에서 검토 -구조조정을 통해 재정 안정성을 확보 하고 교육의 질 향상을 위한 방안 도출

-재정공시자료 분석

-지방교육재정 지출의 급속한증가, 재정안정성악화, 학교 교육의 질 저하 등이 감지되고 있는 상황에서 인기 영합적 교육정책에 대한 재정지출은 재고할 필요 -무상급식과 누리과정(무상보육)을 선별적 복지로 전환할 경우 2013년 지방교육재정 지출 결산액 기준 최대 약 3조 1,690억 원을 절감 할 수 있는 것으로 추정 지방교육재정 세입･세출 분석 -누리과정, 무상급식 편- (김정훈･김현아･현하영･신동준, 2016)

-지방교육재정 지출의 급속한증가, 재정안정성악화, 학교 교육의 질 저하 등이 감지되고 있는 상황에서 인기 영합적 교육정책에 대한 재정지출은 재고할 필요 -무상급식과 누리과정(무상보육)을 선별적 복지로 전환할 경우 2013년 지방교육재정 지출 결산액 기준 최대 약 3조 1,690억 원을 절감 할 수 있는 것으로 추정 지방교육재정 세입･세출 분석 -누리과정, 무상급식 편- (김정훈･김현아･현하영･신동준, 2016)