2013 공공기관과 국가정책

전체 글

(1)

(2)

(3) 서 언 공공기관들은 정부정책을 주도적으로 집행하는 한편 저렴하면서도 질 높은 서비스를 제공하고, 이를 바탕으로 우리나라의 경제성장을 견인하여 왔습니다. 그러나 그 이면에는 높은 부채문제, 방만경영, 낙하산 인사, 불합리한 노사관계 등 우리가 고민하고 해결해야 할 과제들이 남아 있습니 다. 이러한 공공기관들의 문제점들을 해결하기 위해 1990년대 이후로 강도 높은 개혁들이 이루어져 왔습니다. 새 정부도 최근 공공기관의 정상화 대책을 발표하고 그에 따른 후속조치들을 신속히 추진하고 있습니다. 국민경제에서 차지하는 비중이 큰 만큼 공공기관의 비효율적 운영은 국민 경제에 큰 부담을 줄 수 있기 때문입니다. 그러나 정부의 노력과 더불어 공공기관을 효율적으로 운영하기 위한 연구가 지속적으로 필요한 상황임에도 상대적으로 공공기관에 대한 전문적인 연구가 부족한 실정입니다. 이에 공공기관연구센터에서는 2010년부터 󰡔공공기관과 국가정책󰡕이라는 제목으로 매년 보고서 를 발간하고 있습니다. 이는 공공기관의 주요 현안과 쟁점, 과제, 문제 등을 외부전문가의 안목에서 우리나라의 현황을 진단하고 향후 어디로 가야 할지에 대한 시의성 있고 전문적인 국가정책을 제안하는 것을 목표로 하고 있습니다. 이를 위해 공공기관연구센터는 공공기관의 주요 국가정책에 대해 다양한 분야의 전문가들과 함께 협동연구를 진행하였습니다. 지난 1년간 지식과 경험이 풍부 한 외부 전문가를 모시고 공공기관의 현안 및 쟁점에 대한 전문적이고 심층적인 연구를 수행하였고 공공기관에 대한 주요 국가정책을 외부 전문가들의 중립적이고 학술적인 시각을 바탕으로 현재 정책의 평가와 문제점 및 다양한 정책아이디어를 제시하였습니다. 󰡔2013 공공기관과 국가정책󰡕은 공공기관 관리정책과 사업성과로 크게 두 부분으로 구성되어 있습니다. 제1부 관리정책 파트는 공공기관 성과관리 및 인사제도, 자율경영과 윤리경영, 요금제도 에 대한 진단과 평가 및 향후 정부의 공공기관 정책방향 등이 포함되어 있습니다. 제2부 사업성과 파트는 부채문제, 공적개발원조(ODA), 일자리창출 정책, 해외진출사업, R&D 등에 대해 기관 사례 분석과 함께 향후 과제들을 도출하고 있습니다. 본 보고서가 공공기관이 보다 효율적으로 운영될 수 있도록 하는 유용한 정보를 제공하고 국가정 책 수립에 참고자료로 활용되기를 기대합니다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자들의 개인적인 의견이며 본 연구원의 공식견해와는 다를 수 있음을 밝힙니다. 2013년 12월 한국조세재정연구원 원장 옥동석.

(4)

(5) 목 차 제1부 공공기관 관리정책 1. 공공기관 임원 인사제도 개선방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 이근주 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 Ⅱ. 공공기관 임원 인사제도 현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 Ⅲ. 공공기관 임원 인사의 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 Ⅳ. 공공기관 임원 인사 개선방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·12 Ⅴ. 결어 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·21 2. 공공기관 성과관리체계 개선방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·23 이재원 Ⅰ. 공공부문 성과관리의 의의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·25 Ⅱ. 공공부문의 성과관리에 대한 맥락과 이론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·26 Ⅲ. 성과관리의 기본체계와 공공기관 경영평가 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·39 Ⅳ. 공공부문 성과관리체계에 대한 쟁점과 대응과제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·46 3. 공공기관의 자율성 제고를 위한 관리체계 개선방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·53 곽채기 Ⅰ. 문제의 제기 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·55 Ⅱ. 공공기관에 대한 정부지배의 본질과 자율성 보장에 관한 이론적 논의 · · · ·57 Ⅲ. 현행 공공기관 지배구조 및 관리체계의 현황과 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·67 Ⅳ. 공공기관의 자율성 제고를 위한 지배구조 및 관리체계 개선방안 · · · · · · · · · ·79 Ⅴ. 맺음말 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·92 4. 우리나라 공공기관의 윤리경영체계 실효성 확보방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·97 윤태범 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·99.

(6) Ⅱ. 공공부문과 윤리 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·100 Ⅲ. 윤리관리의 구체화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·103 Ⅳ. 공공기관의 윤리경영 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·113 Ⅴ. 공공기관의 다양한 윤리관리 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·117 Ⅵ. 우리나라 공공기관 윤리경영실태 평가 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·119 Ⅶ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·130 5. 공공요금의 신화와 논리 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·135 박정수 Ⅰ. 문제의 제기 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·137 Ⅱ. 공기업 부채와 공공요금의 관계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·139 Ⅲ. 5대 공공요금 가격결정기제 현황과 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·141 Ⅳ. 공공요금 결정원칙과 이론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·154 Ⅴ. 주요 쟁점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·157 Ⅵ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·162. 제2부 공공기관 사업성과 6. 공기업의 재무건전성과 수익성 분석을 통한 부실화 가능성 평가 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·167 백흥기･안중기 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·169 Ⅱ. 국가공기업 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·172 Ⅲ. 지방공기업 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·181 Ⅳ. 정책 과제 및 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·198 7. 공공기관 공적개발원조(ODA) 사업에 관한 연구 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·205 박윤환 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·207.

(7) Ⅱ. 공적개발원조(ODA)의 의의와 우리나라 공적개발원조 사업현황 · · · · · · · · · ·209 Ⅲ. 공공기관 ODA 사업의 현황과 사례분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·215 Ⅳ. 우리나라 공공기관 ODA 사업의 평가 및 문제점 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·231 Ⅴ. 결론 및 정책적 제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·239 8. 공공기관의 일자리 창출: 청년 일자리 정책을 중심으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·247 서정욱 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·249 Ⅱ. 청년 인력의 고용현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·251 Ⅲ. 공공기관의 청년인력 고용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·253 Ⅳ. 공공기관의 청년 일자리 정책 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·259 V. 결론 및 정책적 제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·272 9. 공공기관의 해외진출 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·279 김주찬･이민창 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·281 Ⅱ. 공공기관 해외진출의 이론적 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·282 Ⅲ. 해외진출 사례 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·295 Ⅳ. 공공기관 해외진출의 전략적 관리를 위한 제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·302 V. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·306 10. 공공기관의 R&D 투자에 관한 성과탐색 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·311 윤지웅 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·313 Ⅱ. 공공기관 R&D 성과관리 정책 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·315 Ⅲ. 공공기관 R&D 활동현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·327 Ⅳ. 공공기관 R&D 성과 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·336 Ⅴ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·350.

(8)

(9) 제 1부. 공공기관 관리정책. 1. 공공기관 임원 인사제도 개선방안 / 이근주 2. 공공기관 성과관리체계 개선방안 / 이재원 3. 공공기관의 자율성 제고를 위한 관리체계 개선방안 / 곽채기 4. 우리나라 공공기관의 윤리경영체계 실효성 확보방안 / 윤태범 5. 공공요금의 신화와 논리 / 박정수.

(10)

(11) 1. 공공기관 임원 인사제도 개선방안 이근주 (이화여자대학교). 3.

(12)

(13) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 공공기관 임원 인사제도 개선방안 이근주 / 이화여자대학교. Ⅰ. 서론 기관장을 비롯한 공공기관의 임원을 올바르게 임명하는 것은 공공기관의 성과에 결정 적인 영향을 미친다. 공공기관 임원의 전문성과 적격성이 높을 경우 공공기관의 성과가 낙하산으로 임명된 경우보다 더 높은 성과를 낸다는 연구 결과가 있을 만큼 기관장을 포 함한 공공기관 임원의 중요도는 매우 높다고 할 수 있다. 공공기관이 정책을 집행하는 주요한 수단임을 고려한다면 공공기관 임원이 정책에 대한 높은 전문성을 갖추는 것이 매우 중요한 전제조건이기 때문이다. 하지만 공공기관 임원의 정치적인 의미를 전적으로 무시하는 것도 불가능하다. 선거에 서 이긴 집권당이 선거 과정에서 공약한 내용을 보다 효율적이고 효과적으로 실천에 옮 기기 위해서는 대통령 혹은 집권당과 뜻을 같이하는 인사가 공공기관의 기관장이 되는 것이 정치적으로도 의미가 있고 정책 추진이 보다 효과적으로 될 수 있는 조건이기 때문 이다. 문제는 어떻게 전문성과 정치적 고려를 균형 있게 하는가라고 할 수 있다. 이 글에서는 공공기관 임원추천위원회의 전체적인 절차와 기준에 대한 검토를 바탕으 로 각 공공기관에서 설치하여 운영하는 임원추천위원회에 초점을 두고 공공기관 임원 선 임 절차와 기준 등 전반적인 문제점을 분석하여 보다 바람직한 공공기관 임원 선임방식 을 모색하고 있다. 공공기관 임원인사제도의 전반적인 현황에 대한 검토를 시작으로 공공 기관 임원 선임제도의 문제점을 기존의 문헌에 대한 분석을 바탕으로 체계적으로 검토한 후 문제점별로 해결 대안을 제시하고 있다.. 5.

(14) 제1부 공공기관 관리정책. Ⅱ. 공공기관 임원 인사제도 현황 1. 공공기관 임원 인사의 대상 2013년 2월 기준 우리나라 공공기관 현황은 다음의 <표 1>과 같다. 공공기관은 공기 업이 28개, 준정부기관이 83개, 기타공공기관이 177개로 전체 288개로 구성되어 있다. 이 중 (재)명동/정동극장의 기관장 2명을 포함하여 전체 공공기관의 기관장 수는 289명 이다. 그리고 상임감사의 경우 공기업의 경우 14개 시장형기관에서 11명, 14개 준시장형 기관에서 13명으로 공기업 전체로는 24명의 상임감사가 있다. 준정부기관의 경우 기금형 17개 기관에서 13명, 위탁집행형 66개 중 20명, 총 33명의 상임감사가 있으며 기타공공 기관을 합치면 공공기관 전체의 상임감사는 모두 98명이 된다. 비상임감사의 경우 공기 업은 4명으로 적으나 준정부기관의 경우 52명으로 많은 수의 상임감사가 있으며 기타공 공기관의 156명을 합치면 공공기관 전체의 비상임감사는 모두 212명이 된다. 공기업은 상임감사의 비중이 높은 반면에 준정부기관과 기타공공기관의 경우 비상임감사의 비중이 높다. 상임이사의 경우 공기업은 28개 기관에서 107명의 상임이사가 있어 기관당 약 4명이 있다. 반면에 비상임이사는 기관당 6명으로 나타나 공기업의 경우 상임이사보다 비상임 이사의 비중이 다소 높은 것으로 나타났다. 준정부기관의 경우 비상임이사의 비중이 더 높아 상임이사는 전체 준정부기관 83개에서 172명이 있어 기관당 2명 정도인 반면에 비 상임이사는 654명으로 기관당 약 8명이다. 기타공공기관의 경우는 비상임이사의 비중이 더 높아서 상임이사가 기관당 약 0.6명인 반면에 비상임이사는 약 7명으로 10배 이상 많다.. <표 1> 공공기관 유형별 임원 수. 공기업 (28) 준정부 기관 (83). 기관장. 감사(상임). 감사(비상임). 이사(상임). 이사(비상임). 시장형(14). 14. 11. 1. 52. 87. 준시장형(14). 14. 13. 3. 55. 92. 소계. 28. 24. 4. 107. 179. 기금형(17). 17. 13. 4. 55. 126. 위탁집행형(66). 66. 20. 48. 117. 528. 소계. 83. 33. 52. 172. 654. 41. 156. 109. 1,179. 98. 212. 1). 기타공공기관(177). 178. 전체(288). 289. 주 : 1) (재)명동/정동극장은 복수 기관장임. 6. (단위 : 개, 명). 2,012.

(15) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 따라서 288개 공공기관의 전체 임원 수는 약 2,000명이 넘으며 이 중 ｢공공기관운영에관한 법률｣과 ｢공기업/준정부기관의 인사운영에관한지침｣의 적용을 받는 임원은 약 1,300명이다.. 2. 공공기관 임원 인사 선임절차와 임명권 가. 임원 인사 절차 우리나라 공공기관 임원의 선임절차는 다음과 같다. 기관장과 감사의 경우 각 기관에 서 구성하여 운영하는 임원추천위원회에서 후보자를 추천하면 기재부에 설치된 공공기관 운영위원회에서 후보자를 압축한 후 임명권자가 최종적으로 임명을 하게 된다. 이때 대규 모 공기업의 경우 주무장관이 제청하고 대통령이 임명하는 절차를 거치며 소규모기관의 경우 주무장관이 공공기관운영위원회의 결과를 바탕으로 최종적으로 임명을 한다. 공기 업 상임이사의 경우 임원추천위원회나 공공기관운영위원회의 후보자 선정 단계 없이 기 관장이 직접 임명하며 비상임이사의 경우 각 기관의 임원추천위원회와 공공기관운영위원 회 논의를 거친 후 기획재정부장관이 임명한다. 대규모기관과 소규모기관의 분류 기준은 공기업 및 위탁형기관의 경우 정원이 500인 이상이고 총수입이 1천억원 이상이 경우가 해당되며 기금형기관의 경우 정원 500인 이상이며 자산이 1조원 이상인 경우가 대규모기 관으로 분류된다. 그리고 기관장의 경우 연임이 되는 경우 임원추천위원회를 생략할 수 있다(<표 2> 참조).. <표 2> 공기업 기관장 및 임원 선임절차와 임명권 구분. 직위. 기관장 공기업. 감사 상임이사 비상임이사. 기관규모. 대 소 대 소 -. 선임절차. 임명권. 임추위. 공운위. ○. ○. ○. ○. × ○. 제청. 임명권자. 주무장관. 대통령. -. 주무장관. 재정부장관. 대통령. -. 재정부장관. ×. -. 기관장. ○. -. 재정부장관. 주 : 1. 임추위는 추천 공운위 심의 의결 (제청) → 임명 2. 기관장은 연임시 임원추천위원회 생략 3. 대규모기관: (공기업/위탁형)정원 500인 이상이며, 총수입 1천억원 이상, (기금형)정원 500인 이상 이며, 자산 1조원 이상. 7.

(16) 제1부 공공기관 관리정책. <표 3> 준정부기관 기관장 및 임원 선임절차와 임명권 구분. 직위. 기관장 준정부 기관. 감사 상임이사 비상임이사. 기관규모. 대 소 대 소 -. 선임절차 임추위. 임명권. 공운위. 제청. 임명권자. 주무장관. 대통령. -. 주무장관. 재정부장관. 대통령. ○. ×. ○. ○. -. 재정부장관. ×. ×. -. 기관장. ○. ○. -. 재정부장관. 준정부기관의 경우 모든 기관의 기관장은 임원추천위원회만 거친 후 대규모기관의 경 우 주무장관이 추천하고 대통령이 임명하며, 소규모기관은 주무장관이 임명권자로 임원 추천위원회의 추천을 받아 바로 임명한다. 대규모기관의 감사는 임원추천위원회와 공공 기관운영위원회를 거쳐 재정부장관이 추천하여 대통령이 임명하고 소규모기관의 경우 재 정부장관이 임명한다. 상임이사의 경우 공기업과 마찬가지로 기관장이 직접 임명하며 비 상임이사의 경우 임원추천위원회와 공공기관운영위원회를 거친 후 재정부장관이 임명하 게 된다(<표 3> 참조).. 나. 임원추천위원회 임원추천위원회는 공석 혹은 공석이 예상되는 공공기관의 임원을 추천하기 위하여 각 공공기관이 직접 구성하여 임원후보자를 모집하고 심사하여 적격자를 공공기관운영위원 회에 추천하는 기능을 수행하는 비상설조직이다. 임원추천위원회는 공공기관 임원의 선 임과정을 보다 고도화하기 위하여 도입된 제도이다. 공공기관 임원이 낙하산으로 이루어 지거나, 밀실에서 정치적 고려에 의하여 선임되는 문제점은 공공기관 임원 선임의 수용도 를 저하시키는 요인으로 작용하였다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 임원 추천과정을 투명하게 운영하고 임원 추천에 있어 후보자의 전문성을 평가하여 적격자를 추천하는 기 능을 수행하는 임원추천위원회를 설치하게 되었다. 임원추천위원회의 구성과 운영은 ｢공공기관운영에관한법률｣과 ｢공기업/준정부기관의 인사운영에관한지침｣에 규정되어 있다. 우선 위원회의 규모는 5인에서 15인이며 통상적 으로 5~9인으로 구성된다. 위원회는 기관의 비상임이사와 기관의 이사회에서 선임하는. 8.

(17) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 외부위원으로 구성된다. 그리고 비상임이사의 비중이 외부위원보다 높게 구성된다. 임원 추천위원회의 위원장은 비상임이사 중에서 선출한다. 이사회에서 임원추천위원회의 위원 으로 임명하는 외부위원은 일정 자격조건을 갖추어야 한다. 법조계, 경제계, 언론계, 학계 및 노동계 등 다양한 분야의 학식과 경험이 풍부한 사람이어야 한다. 하지만 이 조항은 매우 포괄적이어서 실제 구속력은 높지 않다. 해당 기관 구성원의 의견을 대변하는 사람 을 1명 포함시켜야 하는 조건도 있다. 그리고 공기업의 경우 공무원이 직접 참여하는 것 이 불가능하나 준정부기관의 경우 공무원의 참여도 가능하다. 위원회를 구성하는 일반적 인 원칙으로 대표성을 확보하기 위하여 지역 및 성별의 균형도 고려하도록 하고 있다.. Ⅲ. 공공기관 임원 인사의 문제점 1. 임원추천위원회의 문제점 임원추천위원회의 문제점은 전체적으로 독립성과 전문성을 갖기 어려운 구조로 정치적 인 영향력이 쉽게 작용할 수 있는 문제를 안고 있다. 임원추천위원회의 문제점은 크게 4가지로 정리될 수 있다. 첫 번째로 지적되는 문제는 독립성이다. 임원추천위원회가 위원들의 전문성을 바탕으 로 공정하게 운영되기 위해서는 위원회가 독립성을 가져야 한다. 공공기관 임원에 대한 인사는 전문성과 정치성을 겸비한 활동이다. 정치적인 고려는 정치적인 판단을 하는 의사 결정 참여자인 장관 혹은 대통령이 할 수 있을 것이다. 임원추천위원회는 정치적 판단에 앞서 공공기관 임원이 임원으로서의 자질과 역량을 충분하게 갖추고 있는지를 판단하는 단계이다. 따라서 임원추천위원회는 정치적인 고려보다는 임원으로서의 역량, 전문성 등을 중점적으로 평가하는 데 초점을 두고 활동을 해야 한다. 현재 임원추천위원회는 기관의 비상임이사와 기관의 이사회가 선임하는 외부위원으로 구성되며 비상임이사의 비중이 전 체 위원의 과반수를 차지하도록 되어 있다. 그런데 기관의 비상임이사는 정부에서 임명하 는 이사들이다. 임원추천위원회의 구성이 정부에서 임명한 사람들이 과반을 차지하는 구 조로 되어 있는 상황에서는 위원회의 활동이 전적으로 임원에게 요구되는 역량과 전문성 을 독립적으로 판단하기 어렵다. 그리고 위원장도 비상임이사가 맡도록 되어 있다. 전문 성에 대한 고려보다는 정치적인 영향이 작용할 가능성이 훨씬 큰 구조라고 할 수 있다.. 9.

(18) 제1부 공공기관 관리정책. 두 번째 문제점은 임원후보에 대한 검증이 효과적으로 이루어지지 못한다는 것이다. 임원후보의 경력, 전문성, 리더십 및 해당 분야 정책에 대한 전문성 등 임원으로서 기본 적으로 갖추어야할 전문성과 리더십을 검증하고 평가하는 것이 임원추천위원회의 기본적 인 책무이다. 그러나 검증과 판단이 충분한 시간을 갖고 이루어지 못할 경우, 충분한 자 료를 확보하지 못하고 이루어질 경우 또는 외부 영향력하에서 이루어질 경우 임원추천위 원회의 임원후보에 대한 검증은 형식적이 될 가능성이 크다. 실제 대부분의 임원추천위원 회는 짧은 기간 한시적으로 운영되어 1~2회의 회의만을 하고 결정을 하는 경우가 대부분 으로 검증 자료에 대한 충분한 검토 시간을 확보하지 못하고 이루어지고 있다. 그리고 임원추천위원회의 활동이 정치적 영향력하에서 이루어지는 경우 임원후보에 대한 검증은 더욱 형식적이 될 수밖에 없다. 이는 임원추천위원회의 구성이 독립적이지 못하기 때문에 발생하는 필연적인 결과라고 할 수 있다. 위원회가 독립적으로 활동하지 못하고 정치적 영향력하에서 의사결정을 할 경우 임원후보에 대한 검증은 형식적으로 이루어질 수밖에 없을 것이다. 세 번째 문제점은 운영의 비효율성이다. 의사결정은 cost-free가 아니다. 모든 의사결정 에는 비용이 든다. 시간과 노력을 요구하며 판단에 필요한 정보를 모으고 처리하는 데도 많은 비용이 든다. 보다 중요한 의사결정은 많은 비용이 들더라도 종합적, 합리적으로 수 행할 필요가 있다. 비용을 합리화할 만큼 의사결정의 효과와 영향력이 크기 때문이다. 반 면에 상대적으로 중요도가 떨어지고 의사결정의 효과가 크지 않은 경우, 의사결정에 많 은 비용을 쓰는 것은 정당화되기 어렵다. 임원추천위원회는 기관장, 감사 및 비상임이사의 선임을 위하여 동일하게 구성될 뿐만 아니라 활동도 동일한 절차와 방식을 따른다. 모든 임원을 추천함에 있어 높은 수준의 관심과 노력을 들인다는 것은 중요하다. 하지만 보다 효율적이고 효과적으로 의사결정을 하기 위해서는 의사결정의 효과와 영향력이 큰 기관장에 대한 임원추천위원회의 활동은 보다 높은 수준의 노력을 투입하는 것이 효율적이며, 그렇지 않은 경우 상대적으로 낮은 수준의 노력을 투입하는 것이 바람직할 수 있다. 현재의 의사결정 구조는 이러한 비용을 전혀 고려하고 있지 않아 효율성이 낮은 의사결정 구조라고 할 수 있다. 네 번째 문제점은 임원추천위원회의 구성에서 전문성이 부족하다는 것이다. 우선 인사 전문가가 없다. 임원추천위원회의 핵심적인 활동은 인사에 대한 의사결정이다. 그런데 현 재 임원추천위원회의 구성에는 인사전문가가 참여하고 있지 않다. 공공기관 임원이 일반. 10.

(19) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 적으로 갖추어야 할 역량에 대한 올바른 평가, 인사에 대한 의사결정에서 요구되는 다양 한 관점의 제시 및 이에 따른 평가 등, 인사에 대한 전문성을 바탕으로 임원추천위원회 의사결정의 질적 수준을 높여줄 수 있는 인사전문가의 공식적인 참여가 이루어지고 있지 않다. 또한 임원추천위원회가 매번 다른 위원으로 구성되는 것도 전문성 축적에 부정적인 영향을 미친다. 임원추천위원회는 결원이 생기는 경우에만 구성되기 때문에 상시적으로 운영되지 않는다. 그리고 매번 구성될 때마다 상임이사는 상대적으로 변동이 적은 반면에 이사회에서 임명하는 위원의 경우 임기가 보장되지 않는 경우가 대부분이기 때문에 이사 회에서 매번 새롭게 임명하고 있다. 결과적으로 임원추천위원회의 구성이 매번 바뀌어 경험의 축적에 따른 전문성에 기초한 의사결정도 어려울 뿐만 아니라 한 기관에서도 매 번 다른 위원들로 구성된 임원추천위원회는 의사결정의 일관성을 확보하지 못한다. 결과 적으로 임원추천이라는 인사관련 활동의 전문성을 갖춘 위원들이 임원추천위원회에서 지 속적이고 안정적으로 활동하지 못하는 것은 임원추천위원회의 전체적인 전문성과 독립성 을 높이는 데 부정적인 영향을 미친다.. 2. 임원 선임 기준의 문제점 현재 임원 선임 기준은 매우 포괄적으로 정해져 있다. ｢공공기관 운영에 관한 법률｣ 제30조에 따르면 임원추천위원회는 기관장의 경우 “기업 경영과 그 공기업･준정부기관의 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고, 최고경영자로의 능력을 갖춘 사람”을 추천해야 하 며 이사나 감사의 경우 “업무 수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고, 능력을 갖춘 사람” 을 추천해야 한다고 규정되어 있다. 두 가지 기준 모두 매우 포괄적이고 모호하다. 임원 선임 기준이 포괄적인 것은 임원추천위원회의 전문가적인 판단을 중요하게 여기 기 때문이라고 생각할 수 있다. 기관별 또는 분야별 특성을 감안해서 임원추천위원회가 전문가적인 판단과 기준을 활용하여 적임자를 추천하라는 취지로 이해할 수 있을 것이다. 하지만 지나치게 구체적이지 않은 추천 기준은 실효성이 낮은 경우가 더 많았다. 또한 위에서 언급한 바와 같이 임원추천위원회의 독립성과 전문성이 확보되지 않은 경우 포괄 적인 임원추천 기준은 자의적인 판단기준으로 활용되기도 하였으며 외압에 쉽게 영향을 받는 결과를 가져오기도 하였다.. 11.

(20) 제1부 공공기관 관리정책. 3. 임원 임기와 관련된 문제 기관장 등 임원은 임기가 있다. 기관장 임기는 3년이며 상임이사와 감사는 2년이다. 공공기관 임원의 임기가 생긴 것은 불과 10년도 되지 않았다. 공공기관 기관장 등 임원의 임기가 없을 때는 언제까지 임원 자격을 유지할지에 대한 예측이 불가능하여 기관 운영 을 장기적인 관점에서 안정적으로 할 수 없다는 문제가 있었다. 이 문제를 완화하기 위해 서 임기제를 도입하게 되었다. 임기제의 도입으로 장기적인 관점에서 안정적으로 기관을 운영하게 될 수 있다는 장점을 갖게 되었지만 기관장의 임기 중간에 정권이 바뀌면서 문 제가 발생하였다. 특히, 업무가 올바르게 처리되지 않은 경우가 많았다. 정권의 마지막 해와 첫해에는 기관장 임기가 남아 있음에도 불구하고 계획된 사업도 적극적으로 추진하 기 어려웠다. 정권이 바뀜에 따라 정책 변화가 일어나는 것을 예상하기 때문에 구정권의 마지막 해에는 소극적으로 사업을 추진하는 경향이 생겼고 새 정권이 들어서는 첫해의 경우 새로운 정책방향과 과거에 수립한 운영 계획과의 부합 문제로 어떤 사업도 적극적 으로 추진하지 못하였다. 새로운 정권이 과거 정권과 다른 정책방향을 갖는 경우가 많아 정권교체기에 적극적으로 사업을 추진하는 것이 어렵기 때문이다. 또 다른 문제는 기관장의 임기가 정권교체 시기와 맞물리는 경우 임기가 끝나지 않은 기관장의 거취가 논란의 핵심이 된 것이다. 실제로 정권 초기에 임기가 남아 있지만 정치 적인 이유로 임기가 끝나기 이전에 자리에서 물러나는 경우가 많이 있었다. 이 과정에서 불미스러운 일도 많이 발생한 것이 사실이다. 또한 정권 말기에 무리하게 기관장을 교체 하는 경우도 있어 문제가 되기도 하였다.. Ⅳ. 공공기관 임원 인사 개선방향 1. 공공기관 임원 인사의 성격: 정치성 vs. 전문성 공공기관 임원 인사 제도 개선방향과 방안을 제안함에 있어 우선적으로 논의되어야 할 이슈는 공공기관 임원의 인사를 어떻게 바라볼 것인가하는 것이다. 기관장, 비상임이사 및 감사 등 공공기관의 임원은 정치적 임용의 대상으로 인식되어 왔다. 하지만 공공기관 의 임원은 전문성을 갖고 기관을 관리하고 정책목표를 달성하기 위하여 각종 활동을 효. 12.

(21) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 과적, 효율적으로 수행할 책임을 갖고 있기에 전문성에 대한 고려도 함께 이루어져야 한 다. 따라서 공공기관 임원 인사문제의 해결책은 공공기관 임원을 기관을 위임받아 운영하 는 관리 전문가로 볼 것인가, 아니면 고도의 정치적 고려를 필요로 하는 정치적 임용의 대상으로 볼 것인가를 어떻게 정리한 것인가에서부터 시작되어야 한다. 공공기관 기관장 임명의 경우 정치적 성격이 있다. 기관장 등 공공기관 임원 인사는 전문성에 대한 고려도 중요하지만 정치적인 상징도 있기 때문이다. 공공기관 임원 인사에 있어 정치적 임용의 문제는 어제 오늘의 일이 아니다. 엽관적 인사 혹은 정치적 임용은 선거에서 다수 국민의 지지를 받아 승리한 집단이 자신들을 선거에서 이기도록 도움을 준 사람들에게 자리를 보장해주는 것을 의미한다. 선거를 통하여 국민의 지지를 받아 선 거에서 승리한 정당이 관직을 전리품으로 생각하여 선거에서 승리한 정당 혹은 대통령이 자신을 도운 사람들에게 자리를 나누어 주는 것에서 시작된 엽관주의는 미국 건국 초기 부터 사용되어온 제도이다. 사회가 비교적 단순하고 정부가 해결할 문제도 상대적으로 복잡하지 않았던 미국 건국 초창기에는 엽관제가 정당정치의 활성화, 민주주의 원리 확립 등에 공헌을 하였다고 평가받았다. 하지만 산업혁명 이후 사회가 복잡해짐에 따라 공무원 의 전문성, 정책의 일관성 및 예측가능성 등이 보다 중요한 가치로 대두됨에 따라 정치적 임용에 대한 비판이 대두되었다. 결정적으로 정치적 임용으로 인한 부정과 부패가 심화되 어 19세기 말 엽관주의를 대신하여 실적주의가 도입되었다. 하지만 이것으로 정치적인 임용이 모두 사라진 것은 아니다. 미국은 현재도 공직의 상당수가 정치적인 임용으로 이 루어지고 있다. 선거에서 이긴 정당과 대통령이 자신이 약속한 공약을 지키기 위해서는 뜻을 같이하는 사람들과 일을 할 수 있도록 해야 하기 때문이다. 공공기관의 임원을 정치적인 고려에 따라 임명하는 경우 정권과 이해관계를 공유하는 사람이 공공기관에 임용되기 때문에 공공기관의 운영이 정부의 정책적 지향과 일치할 가 능성이 높다. 특히, 국가 전체적으로 중요한 역할을 하는 기관, 규모가 큰 기관의 경우 정부와 협력이 중요하기 때문에 기관장 등 임원의 임명에 있어 정치적인 고려가 어느 정 도는 이루어져야 한다. 하지만 이러한 가정은 정치적으로 임명된 임원이 어느 정도 전문 성을 갖추고 있을 때 가능하다. 정치적인 고려만 하고 전문성에 대한 고려가 없다면 기관 운영이 비효과적일 가능성이 크며 정부 정책과의 무조건적인 동조는 부정적인 효과가 클 수 있다. 정치적 고려에 의한 임용이 정치적 보상의 의미로만 해석될 경우 임원은 정책이 추구하는 공익, 공공가치 혹은 국가적 이득보다는 정권의 이익 혹은 자신의 이익만을 생. 13.

(22) 제1부 공공기관 관리정책. 각하여 도덕적 해이가 발생할 가능성이 매우 높게 된다. 보통 정치적 고려만 있고 전문성에 대한 고려가 없이 이루어지는 인사를 낙하산 인사 라고 한다. 외부에서 오는 인사를 모두 낙하산 인사로 보는 견해도 있으나 지나치게 넓은 의미로 또는 형식적인 요건을 갖고 낙하산 인사를 정의할 경우 인사권자의 권한을 비합 리적으로 제한하기 때문에 좁은 의미로 낙하산 인사를 정의할 필요가 있다. 기관의 내부 혹은 외부를 막론하고 임원을 인사함에 있어 전문성에 대한 고려나 평가 없이 정치적인 관점에서만 이루어진 인사를 낙하산 인사로 보는 것이 타당하다. 낙하산 인사는 전문성에 대한 고려 없이 이루어지는 인사이기 때문에 기관 운영에 부 정적인 영향을 미치는 문제와 함께 많은 경우 낙하산 인사가 밀실에서 이루어지기 때문 에 인사에 대한 수용가 낮아진다는 문제를 안고 있다. 전문성에 대한 평가나 고려와는 달리 정치적인 고려는 공개적으로 이루어지기 어려운 특징이 있어 대부분 밀실에서 이루 어지게 된다. 어떤 기준과 원칙에 의하여 인사가 이루어졌는지, 어떤 과정을 거쳐 최종적 으로 결정되었는지, 그리고 누가 그 과정에 관여했는지 등에 대한 정보가 공개되지 않고 갑자기 공표될 경우 인사에 대한 수용도가 낮아지게 된다. 그리고 낮은 인사 수용도는 기관 성과에 부정적인 영향을 미칠 뿐만 아니라 정치적으로도 문제가 되는 경우가 많다. 기존의 연구를 보면 공공기관 인사에 있어 정치적인 고려와 전문성에 대한 고려가 기 관의 운영에 어떠한 영향을 미치는지를 잘 보여주고 있다. 일반적으로 공공기관의 임원직 을 정치적 봉사에 대한 대가로 받은 낙하산 인사가 운영하는 기관의 경영성과를 분석한 논문에 따르면 낙하산 인사 기관의 경영성과가 그렇지 않은 기관에 비하여 낮다는 결과 를 보고하고 있다. 특히 전문성에 대한 고려 없이 정치적으로만 임명된 기관장이 있는 기관의 성과가 그렇지 않은 기관에 비하여 상대적으로 낮은 성과를 보인다는 연구 결과 도 있다(이명석, 2001). 반면에 공공기관의 경영성과가 기관장의 정치적 임용 여부보다는 기관에 대한 경험과 전문성이 유의미한 영향을 미친다는 연구가 있다(김헌, 2007). 이러 한 연구 결과를 요약하면 공공기관의 경영성과를 높이기 위해서는 기관장 등 임원을 임 명함에 있어 정책 집행 역량, 기관의 활동과 관련된 과거의 경험 등 전문성을 더 적극적 으로 고려할 필요가 있다. 결론적으로 정치적 고려와 전문성에 대한 고려는 공공기관의 임원을 선임함에 있어 모 두 필요한 고려요인이다. 다음으로 생각할 문제는 어느 것이 우선이 되어야 하는가이다. 정치적 고려를 먼저 한 이후 전문성을 고려해야 하는가, 반대로 전문성에 대한 고려를. 14.

(23) 공공기관 임원 인사제도 개선방안. 우선적으로 하고 그다음으로 정치적 고려를 해야 하는가, 아니면 두 가지 고려를 동시에 해야 하는가를 선택해야 한다. 세 번째의 선택, 즉, 두 가지 고려를 동시에 하는 것은 이 론적으로 가능할 수는 있어도 현실적으로는 매우 달성되기 어려운 조건이다. 동시에 고려 하는 경우 제도적으로 설계를 할 수 있으나 현실에 있어 제도의 취지에 따라 운영되기 매우 어려울 수 있기 때문이다. 따라서 선택은 정치적 고려와 전문성에 대한 고려 중 어떤 것을 우선적으로 적용하고 어떤 것을 그 다음으로 적용하는가 중에서 이루어져야 한다. 또 다른 대안은 기관장, 감사 및 이사를 나누어 정치적 고려와 전문성에 대한 고려의 비중을 나누어 보는 것도 방법이다. 이 경우 제도적으로 고려의 비중을 사전적으로 정하 는 것보다는 운영상 자연스럽게 해결할 수 있는 방법이 있다. 임원별 추천방식의 차별화 에 대해서는 다음에 자세하게 논의하도록 한다. 공공기관의 설립 목적은 정부의 정책 추진을 위해서이다. 정부가 추진하는 정책을 보 다 효율적으로 추진하기 위하여 설립되었기 때문에 기관의 성공적인 관리와 운영을 위한 역량을 갖춘 사람을 공공기관의 임원으로 선출하는 것이 중요하다. 따라서 공공기관의 임원을 선출함에 있어 우선적으로 고려되어야 할 사항은 전문성이며 전문성이 인정된 사 람들 중에서 정치적인 고려를 해서 최종적으로 선택될 필요가 있다. 이렇게 할 경우 전문 성 없이 정치적으로만 임용되는 문제를 해결할 수 있으며 정치적 고려도 명시적으로 반 영할 수 있게 되어 전문성과 정치적 고려를 모두 합리적으로 반영할 수 있게 된다. 이런 방식의 접근은 기존의 연구 결과에서 본 것과 같이 전문성이 정치적 고려보다 기관의 성 과에 더 큰 영향을 미친다는 것을 감안할 때 더 타당성이 있다. 전문성이 확보된 인재 풀 중에서 정치적인 고려를 통하여 인사를 하는 것이 보다 바람직한 임원 인사가 될 수 있다.. 2. 공공기관 임원 인사 절차별 역할 분담 공공기관 임원 인사는 크게 각 공공기관에서 이루어지는 임원추천위원회 단계와 기획 재정부에서 이루어지는 공공기관운영위원회 단계 그리고 최종적인 임명권자의 판단으로 구성된다. 각 단계별로 정치적인 고려와 전문성에 대한 고려를 적정하게 역할 분담을 해 야 한다. 이 글에서는 앞 절에서 논의한 바에 따라 전문성에 대한 고려를 우선하고 이후 정치적인 고려를 하는 방안을 제시하고자 한다. 즉, 임원추천위원회에서 전문성에 대한. 15.