국제곡물시장 분석과 해외곡물시장정보시스템 구축 및 운영: 사료용 GM 작물 개발 실태와 정책과제

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(1)기타연구보고 M139 | 2015. 12.. 국제곡물시장 분석과 해외곡물시장정보시스템 구축 및 운영 - 사료용 GM 작물 개발 실태와 정책과제. 성 명 환 허 덕 이 동 소 지 선 우. 연 구 위 원 선임연구위원 전문연구원 연. 구. 원.

(2) 연구 담당 성명환 허 덕 이동소 지선우 김승규. 연구위원 선임연구위원 전문연구원 연구원 경북대 교수. 연구총괄 외국 GM 작물 개발 동향 국내 GM 사료작물 자료 수집 및 분석 자료 수집 및 국제시장 영향 분석 GM 작물 생산자조사 분석.

(3) i. 머 리 말. 최근 들어 국제 곡물가격이 급등락을 반복하면서 변동성이 커지는 등 곡물 가격의 불확실성이 심화되는 추세이다. 여기에 빈번히 발생되는 이상기후로 중 장기 세계 곡물수급에 대한 우려도 점차 증가하고 있다. 이러한 상황 속에서 세계적인 GM 작물의 개발은 단위당 생산성을 높임으로써 세계 식량 생산 증 대에 기여한 것으로 평가되고 있다. 현재 GM 작물의 안전성에 대한 소비자의 우려가 여전히 존재하지만 GM 작 물 재배는 세계 곡물생산을 늘려 공급을 안정시킬 수 있는 현실적인 대안으로 인식되고 있다. 특히, 우리나라는 GM 작물의 수입량이 지속적으로 증가하고 곡물자급률이 하락하는 추세에 있다. 국내 곡물자급률 제고 측면에서 국내 GM 작물 개발과 생산성 향상은 국내 곡물자급률을 높일 수 있는 여지가 있다. 이 연구는 세계 곡물시장에서 현안이 되고 있는 GM 작물에 대한 분석과 국 내 GM 작물 개발 방향과 정책적 대안을 마련하는 것이다. GM 작물에 대한 부정적 시각을 반영해 우선 사료용 GM 작물의 개발을 통한 국내 사료용 작물 생산 제고 방안을 제시한다. 이를 위해 사료용 GM 작물에 대한 우리나라 소비 자 및 생산자의 인식 및 수용도를 분석하였다. 국내에서의 사료용 GM 작물의 확대를 위해서는 먼저 GM 작물에 대한 소비 자의 인식을 높여야 한다. 현재 부정적인 현실을 감안할 때 객관적이고 과학적 인 사실에 근거한 올바른 정보의 제공과 소통을 원활히 하여 소비자의 막연한 불안감을 해소할 필요가 있다. 아무쪼록 이 연구 결과가 향후 우리나라 사료용 을 포함한 곡물 생산 확대 및 자급률 제고를 위한 방향을 정립하는 데 필요한 기초자료를 활용될 수 있기를 기대한다. 끝으로 연구에 도움을 주신 많은 분들 께 감사드린다. 2015. 12. 한국농촌경제연구원장 최 세 균.

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(5) iii. 요. 약. 연구의 배경 우리나라는 소득향상에 따른 축산물 수요의 증가로 사료용 곡물 수입량이 꾸준히 증가하고 있으며, 수입량의 대부분이 GM 곡물로 수입되고 있는 실정 이다. 전 세계적으로 GM 작물의 재배면적이 증가하는 추세 속에서 우리나라 도 자급률 제고를 위하여 우선적으로 사료용 GM 작물의 개발을 통해 세계적 인 흐름에 보조를 맞출 필요가 있다. 이를 위해 사료용 GM 작물 도입에 따른 잠재적인 경제성 평가와 주요국의 GM 작물 개발동향 및 법적･제도적 관리체 계 실태를 파악하여 국내 사료용 GM 작물 개발 및 도입에 따른 정책적 방안을 마련할 필요가 있다. 이 연구는 국제 곡물시장의 특정 현안에 대한 심층분석과 해외곡물시장정보 웹사이트를 운영하는 데 목적이 있다. 첫 번째 목적은 세계 GM 작물 생산 실 태와 도입에 따른 세계 곡물수급 및 가격에 미친 영향을 분석하고, 사료용 GM 작물에 대한 인식과 수용도를 조사하여 곡물자급률 향상을 위한 국내 사료용 GM 작물의 개발 및 정책과제를 제시하는 데 있다. 두 번째 목적은 해외곡물시 장에 대한 정보를 수집하고 분석하여 정보를 제공해 곡물시장 변화에 선제적 으로 대응할 수 있도록 하는 데 있다. 연구방법 이 연구는 GM 작물에 대한 상반된 시각이 존재한다는 점을 고려하여 식용 GM 작물을 제외한 사료용으로 이용되는 옥수수, 콩, 조사료 등을 포함한 사료 용 GM 작물로 한정하여 연구를 수행하였다. 이 연구에서는 국내외 GM 작물의 생산 실태 및 기술 개발 동향을 위해 자료 수집, 기관 방문조사, 전문가 원고의뢰가 추진되었다. 국내 사료용 GM 작물에 대한 인식 및 기술 수용성을 조사하기 위해 국내 경종농가 및 소비자를 대상으로.

(6) iv 설문조사를 실시하였다. 국내 소비자 설문조사는 2015년 9월에 전국 성인 남녀 700명을 대상으로 인터넷을 통해 실시되었다. 그리고 경종농가 설문조사는 2015 년 8월부터 9월까지 경종농가 683호를 대상으로 우편조사를 통해 실시되었다. 연구결과 및 시사점 GM 사료작물의 사전적 경제성을 기존 선행 연구를 토대로 공급측면과 수요 측면에서 검토하고, GM 쌀의 사전적 경제성을 평가하였다. 분석결과 10a당 생 산비는 68만 4,290원으로 일반 쌀보다 5.2% 감소하며, 생산단수 효과를 고려할 경우 20㎏당 생산비는 생산단수가 10% 증가한 경우에는 23,926원으로 13.8% 절 감되는 것으로 나타났다. 20%인 경우에는 21.0%, 30%인 경우에는 27.0% 생산 비 절감효과가 있는 것으로 분석되었다. 하지만 GM 쌀의 생산비 절감 효과가 크지 않으며, 생산자의 GM 쌀 기술 수령의사금액과 상당한 차이를 보여 생산농 가들에게 GM 쌀 기술이 도입되기까지는 상당한 기간이 필요할 것으로 보인다. 국내 소비자의 GM 작물에 대한 막연한 불안감과 부정적인 인식 때문에 국 내 GM 작물 개발의 기본방향은 개발된 GM 작물의 국내 상용화가 가능하고 소비자의 부정적 인식 해소를 위해 안전성 관리를 강화하는 체제로 나아가야 한다. 국내 사료용 GM 작물 개발을 위한 정책과제로 GM 작물의 연구개발 기 반 강화, GM 작물 연구 및 검정시스템 구축, 소비자 신뢰구축을 위한 표시제 도 및 감시체계 확립을 제시하였다. 첫째, GM 작물 개발 연구기반 강화를 위해 정부 등 공공영역 부분에서의 적 극적인 연구투자 개발과 산학관연 공동 연구를 통해 경쟁력을 확보해나가야 한다. 이를 위해 농촌진흥청을 중심으로 중장기 연구개발사업을 추진하고, 연 구인력 및 시설 확대 등을 비롯한 R&D 예산을 확대시킬 필요가 있다. 또한 제한된 예산하에서 기술력 진단을 통해 기술력 수준이 높은 품목을 중심으로 선택과 집중을 할 필요가 있다. 둘째, GM 작물 상용화를 위해 GM 작물 연구 및 검정시스템 구축이 필요하 다. 우리나라는 GM 작물의 실질적 동등성에 대한 인식이 부족해 소수 이벤트 대상으로 포장검정을 실시하고 있으나, 후기세대로 갈수록 비형질 전환체와 실.

(7) v 질적 동등성에 차이가 발생하므로 충분한 이벤트를 대상으로 시험을 진행할 필요가 있다. 또한 검정시스템의 부재로 안전성 평가 단계에서 유전특성의 문 제로 중단되는 경우가 빈번하여 인력과 시간이 낭비되기 때문이다. 셋째, 국내 GM 작물 개발 시 다양한 요인을 고려하여 실용화를 높일 수 있 도록 해야 한다. 단순히 생산성 제고에 그치는 것이 아니라 향후 기후변화 등 을 대비하여 재해 저항성 및 병해충 저항성의 형질을 개발시켜 나가야 하며, 연구개발에 지속적인 투자와 노력이 뒷받침되어야 한다. 넷째, 소비자 신뢰구축을 위한 표시제도 및 감시체계 확립이 필요하다. 우리 나라는 GM 작물에 대한 막연한 불안감과 부정적인 인식이 높기 때문에 GM 작물에 대한 신뢰 확보가 우선적으로 이루어져야 한다. 이를 위해 소비자의 알 권리를 제공하기 위한 GM 작물 표시제 확립이 무엇보다 필요하며, 국가적 부 담과 손실 등을 고려하여 비용 효율적으로 GMO 표시제를 확립해나가야 한다. 또한 지속적이고 실질적인 모니터링 체계를 구축할 필요가 있으며, 긴급 상황 과 위해 상황 발생시 근원조사 및 대응조치 마련이 필요하다..

(8) vi ABSTRACT. Analysis of World Grain Market and Operation of World Grain Market Information System. Background of Research Korea's demand for livestock products has been increasing in response to income growth. And as a result, imports of feed grains have been steadily increasing and those imports are mostly GM crops. In a trend that acreage of GM crops increases all over the world, Korea also needs to keep pace with global flows through the development of GM crops for animal feed by enhancing the self-sufficiency rate. For that, it is needed to establish political countermeasures in accordance with the development and introduction of domestic GM animal feed by estimating potential economic feasibility, identifying development trends, and investigating management procedure in legal and regulatory systems in major countries. This study aims to make further analysis for specific issues of the international grain market and run a world grain market web site. The first objective is to identify the status of the production of GM crops all around world, to analyze the impact of the introduction of GM crops on world grain supply and demand and prices, and to suggest the development of domestic GM crops and policy tasks for improving the self-sufficiency rate of grain through examining the awareness and acceptance of GM animal feed. The second objective is to respond to the changes of the environments in the grain market by providing information on the world grain market. Method of Research Considering that there are different opinions about GM crops, this study examines GM animal feed which includes maize, soybean, forage, etc. This study implemented data collection, visiting agencies, and entrusted a manuscript in order to identify the status of production of GM crops and the domestic and foreign trends of technology development on them. This study carried out surveys targeting crop and livestock farms and consumers so as to investigate the awareness and acceptance of technology in the domestic GM.

(9) vii animal feed. The consumer survey was implemented for 700 domestic consumers via Internet survey system in September 2015. And the producer survey was targeted to 683 crop farms and 106 livestock farms from August to September 2015 via postal questionnaires. Research Results and Implications This study reviews ex ante economic feasibility of GM rice in terms of demand and supply based on the precedent study. Also, it evaluates ex ante economic feasibility of domestic GM rice. The analysis results show that production cost per 10a for GM rice is 684,290 won, which is 5.2% lower than that of general rice. Considering yield effect, it estimates that production cost per 20kg will be 23,926 won in the case of 10% increase in yield, which means that production cost decreases by 13.8%. It also reveals that cost will decrease by 21.0% and 27% when 20% and 30% increase in yield, respectively. The results of analysis implicate that a substantial amount of time is needed to introduce the technology of GM rice production since the cost savings effect of production is not significant, and there is a considerable difference between the reduction effect of the production cost and producer's willingness to accept (WTA) for GM technology. As domestic consumers have vague fear and negative recognition on GM crops, the basic direction of development of domestic GM crops should enable GM crops to more commercialize locally. And in order to minimize consumers' negative perception, there is a need to strengthen the safety management system. As a policy task for developing domestic GM animal feed, this study indicates several proposals such as strengthening the foundation of research and development of GM crops, construction of the verification system, labeling system for building customer trust and the establishment of the monitoring system. Firstly, in order to intensify the research base of GM crops, competitiveness should be raised through active investment and development in the public area and government and joint research between schools and businesses. For that, medium- and long-term R&D plans should be carried out in accordance with RDA (Rural Development Administration) and also need to extend R&D funds further. In addition, it is necessary to focus and select varieties with high technical skills through technical diagnostics under circumstances of.

(10) viii limited financial resources. Secondly, it is required to accomplish the research and verification system on GM crops for commercialization of GMOs. Korean consumers may suffer from lack of understanding of substantial equivalence for GM crops. And for this reason, only a few receive screening test. But, the difference between transformanant and non-transformanant occurs as time passes, hence many varieties should be examined. Moreover, the safety evaluation stage was frequently interrupted with genetic traits due to lack of the verification system. Therefore, time and manpower are being wasted. Thirdly, considering various factors when developing domestic GM crops, commercial value should be improved. And it is needed to develop resistance to disasters and disease and insect pest to prepare for the impacts of climate change rather than simply raise the productivity. In addition, it is necessary to support continuous investment and efforts on R&D. Finally, it is important to strengthen the labeling and monitoring system to build consumer confidence. Since Korean consumers have fear and negative recognition on GM crops, it is a top priority to secure trust on them. For doing this, it is important to establish the cost-effective labeling system for GM crops considering national burden and loss. Furthermore, it is needed to accomplish the practical and continuous monitoring system and prepare an investigation and countermeasures in case of emergency or risky situations.. Researchers: Sung Myunghwan, Huh Duk, Lee Dongso, Ji Seonu, Kim Seungkyu Research Period: 2015. 1 ~ 2015. 12. E-mail address: [email protected].

(11) ix. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구 필요성과 목적 ····················································································· 1 2. 연구 내용과 방법 ························································································· 4 3. 선행연구 검토 ······························································································· 6 제2장 세계 GM 작물 개발과 영향 분석 1. 세계 GM 작물 개발 및 생산 실태 ·························································· 15 2. GM 작물 도입에 따른 경제적 효과 분석 ··············································· 29 3. GM 작물이 세계 곡물시장에 미치는 영향 분석 ···································· 35 제3장 국내 사료용 GM 작물 개발 현황과 관리 체계 1. 국내 사료용 곡물 및 조사료 활용 실태 ················································· 51 2. 국내 GM 작물 개발 실태 ········································································· 57 3. 국내 GM 작물 개발 관리 체계와 문제점 ··············································· 66 제4장 국내 사료용 GM 작물에 대한 인식조사 및 경제성 분석 1. 국내 사료용 GM 작물에 대한 생산자 조사 분석 ·································· 77 2. 국내 사료용 GM 작물에 대한 소비자 조사 분석 ································ 102 3. 국내 사료용 GM 작물 개발에 대한 경제성 분석 ································ 107 제5장 국내 사료용 GM 작물 개발을 위한 정책과제 1. 요약 및 시사점 ························································································· 117 2. 국내 사료용 GM 작물 개발의 방향과 정책과제 ·································· 120 부록: 해외 GM 작물 개발 현황과 관리체계 ················································ 127 참고 문헌 ··········································································································· 155.

(12) x. 표 차례. 제1장 표 1- 1. 연구 추진 체계 ················································································ 6 제2장 표 2- 1. 유전자변형기술을 이용한 새로운 작물 개발 가능성 예측 ······· 17 표 2- 2. 해외 GM 알팔파 연구개발 현황 ················································· 19 표 2- 3. 국가별 GM 작물 재배 현황(2014년 말 기준) ··························· 21 표 2- 4. 주요 국가별 GM 작물 재배면적 추이 ········································ 22 표 2- 5. 세계 GM 작물의 재배면적 추이 ················································· 22 표 2- 6. 형질별 GM 작물 재배면적 추이 ················································· 23 표 2- 7. 세계 곡물 생산량과 교역량 추이 ················································ 23 표 2- 8. 주요 옥수수 수출국의 국가별 수출비중 ····································· 25 표 2- 9.. GM 옥수수 수출 추정량 ···························································· 25. 표 2-10. 주요 대두 수출국의 국가별 수출비중 ········································ 26 표 2-11. GM 대두 수출 추정량 ·································································· 27 표 2-12. 해충저항성 종자의 효과에 대한 선행연구 ································· 31 표 2-13. 해충저항성 종자와 일반 종자 간의 효과 비교 ························· 32 표 2-14. 제초제 저항성 종자의 효과에 대한 선행연구 ··························· 33 표 2-15. 제초제 저항성 종자와 일반 종자의 효과 비교 ························· 34 표 2-16. 가격 탄성치 ···················································································· 43 표 2-17. 분석에 이용된 3개년 평균 자료 ·················································· 44 표 2-18. GMO 국가의 옥수수 생산 감소: 세계 쇠고기-옥수수시장 변화 ···· 46 표 2-19. GMO 국가의 생산 감소: ROW 쇠고기-옥수수시장 변화 ········ 47 표 2-20. 비GMO 국가의 옥수수 생산 증가: 세계 쇠고기-옥수수시장 변화 ··· 48 표 2-21. 비GMO 국가의 생산 증가: ROW 쇠고기-옥수수시장 변화 ···· 49.

(13) xi 제3장 표 3- 1. 국가별 사료용 옥수수 수입량 변화 추이 ··································· 53 표 3- 2. 국내 GMO 수입 동향 ··································································· 54 표 3- 3. 연도별･품목별 농업용 GMO 수입량 ·········································· 55 표 3- 4. 우리나라의 국가별･작물별 GMO 수입량(2014년 기준) ··········· 55 표 3- 5. 국내 조사료 공급 현황 ································································· 56 표 3- 6. 국내 목초 및 사료작물 종자 공급 현황 ····································· 57 표 3- 7. 국내산 목초 및 사료작물 종자 공급 현황 ································· 57 표 3- 8. GMO 연구시설 신고 현황 ··························································· 59 표 3- 9. GMO 연구개발 승인 현황 ··························································· 59 표 3-10. 농촌진흥청 GMO 연구개발 현황(2015년 기준) ························ 61 표 3-11. 국내 GM 작물 관련 특허 출원인 ··············································· 63 표 3-12. 국내 GMO 위해성 심사 승인 현황(2015년 7월 기준) ············· 64 표 3-13. 국내 GM 목초 및 사료작물 연구개발 현황 ······························ 65 표 3-14. GM 알팔파 이벤트 승인 현황 ····················································· 65 표 3-15. 식품위생법의 유전자재조합식품 안전성평가 근거 및 관련 조항 ······ 70 제4장 표 4- 1. 생산자 설문조사 내용 ··································································· 79 표 4- 2. 경종 농가 개별 속성 ····································································· 80 표 4- 3. 경종농가 생산 현황 ······································································· 81 표 4- 4. 축산농가 개별 속성 ······································································· 82 표 4- 5. GM 농산물 인지 여부 ·································································· 83 표 4- 6. GM 농산물 필요성 ········································································ 83 표 4- 7. 경종농가의 GM 농산물 인지 여부에 따른 GM 농산물 필요성 ··· 84 표 4- 8. 축산농가의 GM 농산물 인지 여부에 따른 GM 농산물 필요성 ··· 85 표 4- 9. GM 사료 인지 여부 ······································································ 85 표 4-10. GM 사료 필요성 ··········································································· 86.

(14) xii 표 4-11. GM 벼 경작 시 소득 증가율에 따른 GM 벼 경작 의사 ········ 87 표 4-12. GM 사료작물 경작 시 소득 증가율에 따른 GM 사료작물 경작 의사····· 89 표 4-13. 국내 GM 벼를 이용한 배합사료 구매 의사 ······························ 91 표 4-14. 경종농가 변수 정의 ······································································· 95 표 4-15. 경종농가 기술 통계량 ··································································· 96 표 4-16. 축산농가 변수 정의 ······································································· 97 표 4-17. 축산 농가 기술 통계량 ································································· 98 표 4-18. 경종농가 GM 벼 경작 의사에 대한 로짓추정 결과 ················· 99 표 4-19. 경종농가 GM 사료작물 경작 의사에 대한 로짓추정 결과 ···· 100 표 4-20. 축산농가의 국산 GM 사료 구매 의사에 대한 로짓추정 결과 ··· 101 표 4-21. 소비자 개별 특성 ········································································ 103 표 4-22. 소비자의 GM 농산물 인지 여부 ··············································· 103 표 4-23. 소비자의 GM 농산물 실태에 대한 인식 ·································· 104 표 4-24. 소비자의 GMO 연구개발 필요성에 대한 인식 ······················· 105 표 4-25. 소비자의 국내 GMO 재배에 대한 인식 ··································· 105 표 4-26. 국내 GMO 재배 찬성 이유 ······················································· 106 표 4-27. 국내 GMO 재배 반대 이유 ······················································· 106 표 4-28. 국내산 GM 사료로 사육된 쇠고기 대체 의향 ························ 107 표 4-29. 일반 쌀과 GM 쌀의 생산비 비교 ············································· 114 표 4-30. 한국 GM 쌀과 주요국의 쌀 생산비 비교 ································ 115 제5장 표 5- 1. 소비자 신뢰 강화를 위해 GM 작물에 필요한 정책 ··············· 124.

(15) xiii. 부표 차례. 부표 1-1. 미국의 기관별 GMO 관련 규정(일부) ···································· 128 부표 1-2. 동식물검역원의 신고･방출허가･비규제 청원 제도 비교 ······· 130 부표 1-3. 미국의 GM 작물 재배 비중(2000～2014) ······························ 137 부표 1-4. GM동물의 환경방출 안전성에 대한 위해성 평가 가이드라인 주요 내용 ···················································································· 141 부표 1-5. 유럽연합의 GM 옥수수(MON810) 재배면적 ························· 146 부표 1-6. GM 용도별 안전성평가 심사기관 ··········································· 148 부표 1-7. 대상 GM 작물별 격리거리 ······················································· 150 부표 1-8. 농림수산성의 GM 작물 승인 현황 ········································· 152.

(16) xiv. 그림 차례. 제2장 그림 2- 1. 국가별 상업용 이벤트 승인 현황 ············································ 28 그림 2- 2. 농가의 GM 작물 선택 이유 ····················································· 30 그림 2- 3. GM 옥수수 및 면화 도입비중 ················································· 35 그림 2- 4. 두 시장의 수직적 연계 ····························································· 39 그림 2- 5. 두 지역 간 무역 ········································································ 40 그림 2- 6. 2시장 × 2지역 부분균형모형의 분석 흐름도 ························· 42 제3장 그림 3- 1. 사료용 옥수수 수입량 및 수입가격(2000∼2014) ·················· 52 그림 3- 2. 시험･연구용 GMO 수입 신고 현황 ········································· 58 그림 3- 3. 국내 연도별 GM 작물 관련 특허 동향 ·································· 62 그림 3- 4. 국내 GM 작물의 환경위해성 심사 절차 ································ 69 그림 3- 5. 국내 GM 식품의 안전성 평가 심사 절차 ······························ 72 그림 3- 6. 국내 GM 작물의 개발단계별 안전성 관리 체계 ··················· 73 제4장 그림 4- 1. GM 벼 최대 경작 의사 규모 ··················································· 87 그림 4- 2. GM 벼를 경작하지 않는 이유 ················································· 88 그림 4- 3. GM 사료작물 최대 경작 의사 규모 ········································ 89 그림 4- 4. GM 사료작물을 경작하지 않는 이유 ······································ 90 그림 4- 5. 국내 GM 벼를 이용한 배합사료 최대 구매 의사 규모 ········ 91 그림 4- 6. 국내 GM 벼를 이용한 배합사료를 구매하지 않는 이유 ······ 92 그림 4- 7. GM 작물과 일반 작물의 종자가격 비교 ······························ 109 그림 4- 8. GM 옥수수와 GM 면화 생산에 사용된 살충제량(1995～2010년) ··· 111.

(17) xv. 부도 차례. 부도 1- 1. 개정된 USDA APHIS의 GM 작물 비규제청원 절차 ·········· 131 부도 1- 2. 미국의 연도별 GM 작물 포장실험 승인 및 규제제외 승인 건수 ·· 132 부도 1- 3. GM 작물별 포장시험(상위 10개 작물) 및 규제제외 승인 건수 ·· 134 부도 1- 4. GM 작물의 형질별 환경방출 포장시험 및 규제제외 승인 건수 ·· 135 부도 1- 5. 개발주체별 환경방출 포장시험 및 규제제외 승인 건수 ····· 136 부도 1- 6. 미국 GM 옥수수 재배 비율 ··················································· 138 부도 1- 7. 해충저항성 GM 옥수수 종자의 미국 농가 재배 비율 및 분포 ·· 139 부도 1- 8. 규정 1829/2003(식품/사료용)의 GMO 승인 절차 ················ 143 부도 1- 9. 바이오안전성 규제 ··································································· 147 부도 1-10. 카르타헤나법에 따른 이용절차 ·············································· 148 부도 1-11. GM 작물에 대한 규제절차 모식도 ········································ 151.

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(19) 1. 제. 서. 1. 장. 론. 1. 연구 필요성과 목적. 2000년대에 들어와 세계 곡물생산의 불확실성이 높아지는 가운데 곡물가격 의 변동성이 커지고 변동 주기도 더욱 빨라지는 추세를 보이고 있다. 이러한 세계 곡물시장의 변동성 추세가 앞으로도 지속될 가능성이 크고, 중장기적으로 국제 곡물가격이 상승될 가능성이 크다. 곡물가격 상승은 곡물관련 제품의 생 산비용을 높이고 궁극적으로는 식품 소비자가격의 상승으로 이어진다. 특히, 우리나라는 곡물의 수입의존도가 매우 높아 국제 곡물가격 변동은 국내 관련 제품가격의 변동에 크게 영향을 미치고 있다. 경제성장에 따른 국민 소득 수준의 향상으로 1인당 육류(쇠고기, 돼지고기, 닭고기) 소비량은 1970년 5.2㎏에서 2014년 45.1㎏으로 동 기간 동안 연평균 5.0% 증가하였으며, 이에 따라 우리나라의 사료용 원료곡물의 수입도 꾸준히 증가하였다. 이러한 사료용 곡물 수입의 증가 영향으로 우리나라의 곡물 자급 률(사료용 포함)은 1970년 80.5%에서 2014년 24.0%로 하락하여 30% 수준에 도 미치지 못하고 있다. 특히 사료용 곡물인 대두와 옥수수의 자급률은 2014년 현재 각각 11.3%, 0.8%로 매우 낮은 수준이다(농림축산식품 주요통계, 2015). 우리나라 옥수수 수입량은 2008년 747만 톤에서 2014년 847만 톤으로 연평.

(20) 2 균 2.1% 증가하였다. 수입 승인된 사료용 GM(유전자변형, Genetically Modified) 옥수수는 2008년 705만 톤에서 2014년 848만 톤으로 연평균 3.1% 증가하였으 며, 전체 사료용 옥수수 수입량의 대부분을 차지하고 있다. 따라서 GM 작물 수입 없이는 국내 사료용 곡물의 수요를 충당하기에는 한계가 있다. 우리나라 는 주로 미국, 브라질, 아르헨티나 등으로부터 옥수수를 수입하는데 이들 국가 의 전체 옥수수 재배면적 중 GM 옥수수 재배면적 비중은 각각 93.0%, 82.4%, 80.0%에 이르고 있다. 2000년대에 들어와 국제 곡물가격이 급등락을 반복하고 세계 곡물시장에서의 변동성이 커지는 상황에서 GM 작물의 개발은 단위당 생산성을 높이는 데 기여 한 것으로 평가되고 있다. 현재 GM 작물의 안전성에 대한 소비자의 우려가 여 전히 존재하지만 GM 작물 재배는 세계 곡물생산을 늘려 공급을 안정시킬 수 있 는 현실적인 대안으로 인식되고 있다. GM 작물은 1996년 상업적으로 도입된 이후 GM 작물의 재배면적이 매년 빠 르게 증가하고 있다. 전 세계의 GM 곡물 재배면적은 1996년 170만 ha에서 2014년 1억 8,000만 ha로 연평균 29.6% 증가하였다. GM 대두는 1996년 50만 ha에서 2014년 9,070만 ha로 연평균 20.4% 증가하였으며, 전체 GM 재배면적 의 50.4%를 차지하였다. GM 옥수수는 1996년 30만 ha에서 2014년 5,520만 ha 로 확대되고, 전체 재배면적의 30.7%를 차지하였다(Clive James 2015). 이와 같이 전 세계적으로 GM 작물의 재배면적이 늘어남으로써 세계 곡물 공급량이 증대되었음에도 불구하고 GM 작물을 바라보는 상반된 시각이 존재 한다. 단위 면적당 생산성을 높임으로써 식량안보에 기여하였다는 긍정적인 시 각과 GM 농식품 섭취 시 인체에 나쁜 영향을 미칠 것이라는 부정적인 시각이 있다. 전 세계적으로 GM 작물의 안전성에 대한 논쟁이 끊이지 않고 있다. 한국바이오안전성센터(2014)의 대국민 인식조사 결과에 따르면 유전자변형 생물체에 대한 국민의 인지도는 80.0%로 GM 작물에 대한 관심이 매우 높은 것으로 나타났다. 조사결과 유전자변형생물체가 인체에 해로운 영향을 미칠 것 이라고 응답한 비중은 54%로 절반 이상을 점하는 것으로 나타났으며, 국내 재 배가 필요하다는 의견은 45.0%로 부정적 인식이 더 높은 것으로 나타났다..

(21) 3 우리나라는 GM 곡물의 수입량이 증가하고 곡물자급률이 하락하는 추세에 있다. 국내 GM 작물 개발과 생산성 향상은 국내 곡물자급률을 높일 수 있는 여지가 있다. 전 세계적으로는 GM 작물의 재배면적이 늘어나는 추세 속에서 우리나라도 GM 작물 개발 등 세계적인 흐름에 보조를 맞출 필요가 있다. 따라 서 식량안보 측면에서 우선적으로 사료용 GM 작물의 개발을 통한 국내 사료 용 작물의 생산을 높일 필요가 있다. 이를 위해 GM 사료작물 도입에 따른 잠 재적인 경제적 효과 분석과 주요국의 GM 작물 개발동향 및 법적･제도적 관리 체계 실태를 파악하여 국내 GM 사료작물 개발 및 도입에 따른 정책적 방안을 마련할 필요가 있다. 이 연구의 목적은 국제 곡물시장의 특정 현안에 대한 심층분석과 해외곡물 시장정보 웹사이트를 운영하는 것이다. 첫 번째 목적은 세계 곡물시장에서 현 안이 되고 있는 GM 작물에 대한 분석과 국내 GM 작물 개발 방안에 관한 연구 이다. 이를 위해 세계 GM 작물 생산 실태와 GM 작물이 세계 곡물수급 및 곡 물가격에 미치는 효과를 분석하고, 사료용 GM 작물에 대한 우리나라 소비자 와 생산자의 인식 및 수용도를 분석한다. 또한 국내외 사료용 GM 작물 개발현 황과 관련 제도, 법, 규범 등을 검토하여 사료용 곡물자급률 향상을 위한 사료 용 GM 작물의 개발 및 정책과제를 제시하는 데 목적이 있다. 두 번째 목적은 해외곡물시장에 관한 정보를 수집하고 분석하여 정보를 제공 함으로써 세계 곡물시장의 변화에 사전적으로 대응할 수 있도록 하기 위함이다. 이를 위해 “KREI 해외곡물시장정보 웹사이트”를 운용하여 관련 정보를 주기적 으로 업데이트하고 중요한 해외시장정보는 “해외곡물시장 동향(월간)”을 발간 하여 관련자에게 제공한다. 해외곡물시장 정보에는 국제곡물 수급 및 가격 동 향, 해외작황 감시·예측 정보, 곡물생산국의 농업 및 교역정책 등이 포함된다..

(22) 4. 2. 연구 내용과 방법. 세계 각국에서 GM 작물을 바라보는 상반된 시각이 존재하는 상황 속에서 본 연구에서의 국내 GM 작물 분석대상은 식용 GM 작물은 제외하고 사료용 GM 작물로 한정한다. 이러한 사료용 GM 작물에는 사료용 쌀, 옥수수, 콩, 조 사료 등을 포함한다. 이 연구의 두 가지 목적에 따라 연구 추진 체계는 사료용 GM 작물 개발 실 태와 정책과제와 해외곡물시장정보 웹 운영사업으로 구성된다. 사료용 GM 작 물 개발 실태와 정책과제의 연구 내용은 국내외 사료용 GM 작물의 생산, 교역 동향, 해외 GM 작물 개발 현황 및 관리체계(미국, 유럽연합, 일본), 국내 사료 용 GM 작물 개발 현황과 관리 체계, 국내 사료용 GM 작물에 대한 인식 및 수용성 분석, 국내 사료용 GM 작물 개발 방향과 정책과제를 제시하는 것이다. 해외곡물시장정보 웹 운영사업의 내용은 세계 곡물 생산, 소비, 교역, 가격 정보를 중심으로 세계 곡물시장과 관련된 원자재시장, 금융시장, 기상 및 작황 등에 대한 자료를 수집하고 D/B화하며, 곡물 무역업계, 교역 동향 등 해외곡물 시장 동향을 파악하고 분석하여 해외곡물시장 동향(월간)을 발간한다. 연구방법은 국내외 문헌조사를 통한 GM 작물 관련한 선행연구를 검토하고 국내외 사료용 GM 작물 개발 현황 및 활용 실태조사를 위해 농촌진흥청, 축산 과학원 등 관련 기관을 방문해 조사하였다. GM 작물 통계 조사 및 분석은 농 업생명공학 응용을 위한 국제서비스(The International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications: ISAAA), 미국의 농무부(United States Department of Agriculture: USDA), 유럽의 유럽종자협회(European Seed Association: ESA), 일본의 농림수산식품산업기술진흥협회, 한국바이오안전성정보센터 등 의 통계 자료를 활용하였다. 국내외 선행연구를 통한 GM 작물 개발에 따른 세계 곡물가격, 생산량에 미 치는 경제적 효과 분석을 위해 계량분석모형을 활용하였으며, 국내 생산자 및 소비자를 대상으로 GM 작물에 대한 인식조사 및 수용성을 분석하였다. GM.

(23) 5 사료작물(사료용 쌀 등)의 재배 지불의사금액을 추정하였고, GM 작물 개발에 따른 경제적 효과를 분석하였다. 국내 생산자 설문조사는 한국농촌경제연구원 현지통신원과 관측센터 표본농 가를 대상으로 우편조사와 인터넷조사를 2015년 8월부터 9월까지 2개월간 진 행하였으며, 소비자 설문조사는 2015년 9월에 설문조사 전문업체인 ‘마이크로 밀엠브레인’을 통해 전국 성인 700명을 대상으로 인터넷을 이용하여 실시하였다. 국내 생산자의 GM 작물에 대한 기술 수용성 분석은 경북대학교 김승규 교 수에게 원고를 위탁하였다. 그리고 국내외 GM 작물 개발 현황 및 정책 동향을 파악하고자 국립축산과학원 이상훈 박사, 국립농업과학원 오성덕 박사, 우희종 박사, 임명호 박사에게 원고를 위탁하였으며, 작성한 원고를 참조하여 국내외 GM 작물 개발 현황 및 정책 동향 부분을 작성하였다. 해외곡물시장 정보는 각국의 정부기관(농업부), 외국의 언론기관, 연구기관, 시카고선물거래소, 국제곡물위원회 등의 정보를 모니터링하고 관련 자료를 수 집하였다..

(24) 6 표 1-1. 연구 추진 체계 국제곡물시장 분석과 해외곡물시장정보시스템 운영 국제곡물시장분석 연구사업 ○국제곡물 관련 이슈 발굴 및 분석 ○사료용 GM 작물 개발 실태와 정책과제 - 국내외 사료용 GM 작물 생산 및 교역 현황 - 국내 사료용 GM 작물 개발 및 관리 체계 - 해외의 GM 작물 개발 및 관 리체계: 미국, 유럽연합, 일본 - 국내 사료용 GM 작물에 대한 소비자 및 생산자 인식과 선호 분석 - 사료 자급률 제고를 위한 사료 용 GM 작물 개발과 정책과제. 해외곡물시장정보웹 운영사업 ○일간 자료 - CBOT 선물가격, 현물가격 - 식품가격, 원자재가격 - 환율, 선임(BDI), 유가 ○주간 자료 - 미국 곡물수출실적 - 세계기상자료 ○월간 및 연간 자료 - WASDE, 품목별 수급 및 무 역 정보 - 중장기 곡물수급 및 가격 동향 과 전망 - 세계 경제 동향 ○국가별･품목별 정보 - 미국, 캐나다, 브라질, 아르헨티 나, 호주, 러시아, 인도, 중국 - 쌀, 밀, 옥수수, 대두 ○곡물 생산환경, 물류체계, 곡물 메이저 동향 ○해외곡물시장동향 발행(월간). 3. 선행연구 검토. 3.1. GM 작물 인식 및 지불의사 관련 연구 3.1.1. 국내 선행연구 국내에서 진행되었던 기존 GM 식품의 선행연구는 식품의 수요자인 소비자 들을 대상으로 안전성에 대한 인식을 조사하는 데 초점을 맞추고 있다. 주요 연구로는 GM 식품안전성과 표시에 대한 소비자 인식조사(하정철 외 2003), GM 식품에 대한 소비자의 인지도와 인식조사 및 지각위험에 대한 연구(임송.

(25) 7 수 외 2002; 김배성 외 2002; 김혜영·김미정 2011; 왕재선·이현정 2011; 권현 수·김영국 2012), GM 식품에 대한 소비자 인식이 태도에 미치는 영향(한재환 2013) 등으로 요약할 수 있다. 임송수 외(2002)는 GM 농산물에 대한 소비자 선호도를 설문조사를 통해 분 석하였다. 분석 결과 GM 농산물에 대한 국내 소비자 인식 정도는 높지 않으며, 구매 및 섭취의향은 낮은 것으로 나타났다. 김배성 외(2002)는 국내 소비자뿐 만 아니라 생산자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 분석 결과 소비자는 GM 농식품의 섭취의향이 없는 것으로 조사된 반면, 생산자는 섭취의향이 높 은 것으로 나타났다. 또한 암 예방 물질함유 등의 특성은 GM 농식품에 대한 선호도를 향상시키는 것으로 분석되었다. 하정철 외(2003)는 한국소비자보호원의 온라인 패널 조사 시스템을 이용하 여 GM 식품에 대한 소비자 의식조사를 실시하였는데, 그 결과에 따르면 GM 식품에 대해 듣거나 알고 있는 인지도는 85.7%로 국외 인지도 조사결과와 비 교해서 비슷하거나 더 높게 나타났다. 한편 GM 농산물의 개발이익에 대해서 는 59.1%가 식량증산 및 기아해결에 도움을 줄 것이라고 생각한 반면, GM 식 품의 안전성에 대해서는 71.6%가 강한 의구심을 나타내고 있었다. 한편 GM 식품의 표시 필요성에 대해 99.6%가 찬성하는 것으로 나타났으나 2001년부터 실시되고 있는 ‘GM 식품 표시제도’ 인지도에 있어서는 61.7%가 잘 모른다고 답변함에 따라 관련부처의 홍보가 부족함을 확인할 수 있었고 현행 표시제도 의 재검토와 개선방향에 대한 시급한 논의의 필요성을 제기하였다. 김혜영･김미정(2011)은 일반소비자를 대상으로 GM 식품에 대한 인지도를 조사하고 이를 지역, 직업, 학력에 따라 차이가 있는가를 분석하였다. 분석 결 과에 따르면 비교적 설문자가 많은 서울, 전남, 경남 지역에서 ‘거의 모른다 > 보통이다 > 전혀 모른다 > 약간 안다’ 순으로 답하였다. 직업별로는 교사는 ‘보 통이다 > 거의 모른다 > 약간 안다 > 전혀 모른다 > 매우 안다’ 순이었으며, 농업인과 무직자는 ‘전혀 모른다’는 응답이 가장 많았다. 왕재선･이현정(2011)은 GM 식품에 대한 일반인 인식의 초점을 안전성, 편 익, 정치경제, 윤리성이라는 네 가지 차원으로 구분하였고 각 차원별로 일반인.