제2 절 구체적인 개선방안
한편, 리스크평가의 방법과 관련해서는, 법률 수준에서 이를 구체적 으로 논하는 데에는 일정한 한계가 있지만, 특히 어떠한 자료나 정보를 바탕으로 리스크평가가 실시되는가의 문제는 반드시 짚고 넘어가야 할 것이다. 이는 리스크평가의 객관성 및 공정성 확보와도 직결되는 것이 기 때문이다. 환경법상 원인자책임원칙이나 사업자의 정보에의 접근의 용이성 등을 고려할 때, 사업자로 하여금 관련 정보 및 자료를 제출하 도록 하여야 함은 전술한 바와 같지만, 사업자가 제출한 평가자료에만 기초하여서는 그 심사의 공정성과 객관성을 확보하기 곤란한 측면이 있으므로, 그뿐만 아니라 시민단체 등과 같이 제3자가 제출하는 평가정 보 등도 고려하도록 하여야 할 것이며, 필요에 따라서는 국가가 자체적 으로 실험 등을 통하여 이를 평가할 수 있도록 하여야 할 것이다.
하여 외래동․식물관리법제를 마련하고 있는 뉴질랜드의 경우에는 white-list 방식을 채용하고 있고, 과학적 불확실성이 존재하는 단계에 서의 환경리스크 규제와 관련하여 기본적으로 실제적인 리스크를 입 증할 만한 증거가 있어야만 그에 대한 규제를 할 수 있다는 입장153) 을 견지하고 있는 미국의 경우에는 black-list 방식을 채용하고 있으며, 이들 국가의 중간 정도에 위치하는 일본의 경우에는 gray-list 방식을 채용하고 있음을 확인할 수 있었다. 즉, 사전배려원칙을 수용하고 있 는지 여부, 그리고 어느 정도로 강한 형식의 사전배려원칙을 수용하 고 있는가에 따라, white-list 방식에서부터 black-list 방식에 이르기까 지 다양한 방식을 채용하고 있는 것이다.
우리나라의 경우에는 기본적으로 ｢야생동․식물보호법｣이나 ｢해양 생태계의 보전 및 관리에 관한 법률｣에서 볼 수 있는 바와 같이, ‘생 태계교란야생동․식물’ 또는 ‘해양생태계교란생물’을 시행규칙으로 정 하고 이들에 대해서만 규제를 실시하는 방식, 즉 black-list 방식을 채 용하고 있다. 그러나 이러한 방식만으로 외래동․식물로 인한 환경피 해를 사전적으로 예방하는 것이 곤란함은 이미 지적한 바와 같다.
물론, white-list 방식을 채용하는 경우 SPS 협정을 비롯한 세계무역 규범에 어긋난다는 우려도 있을 수 있을 것이다. 예컨대, 외래동․식
153) 이는 2002년 미국 예산관리국(Office of Management and Budget: OMB)의 John Graham 실장의 발언을 통하여 확인할 수 있다. John D. Graham, The Role of Precaution in Risk Assessment and Management: An American's View, the January 11-12, 2002 conference on The U.S., Europe, Precaution and Risk Management: A Comparative Case Study Analysis of the Management of Risk in a Complex World,
<http://useu.usmission.gov/Article.asp?ID=AA0EE532-2E12-40C7-BDFA-B1BB3AAD7910>.
또한, 판례를 통해서도 확인할 수 있다. Industrial Union Dep't, AFL-CIO v.
American Petroleum Inst., 448 U.S. 607 (1979). 이는 현재의 과학기술로 환경리스크 를 인식․평가할 수 있을 뿐만 아니라, 환경적 가치 이외에 경제적 가치 또한 놓칠 수 없다는 사고방식에서 비롯된 것으로 판단된다. 이러한 관점에서 미국의 환경리 스크 규제는 사전배려(precautionary)보다는 사후대응(reactive)에 가깝다고 지적하는 견해도 있다. See Robert V. Percival, Who's Afraid of the Precautionary Principle?, 23 Pace Envtl. L. Rev. 21 (2005-2006).
제2 절 구체적인 개선방안
물이 환경적으로 유해하지 아니하다는 입증책임을 사업자에게 부담시 키고, 이를 입증하지 못하는 외래동․식물의 경우 수입 등의 제한을 부과하는 방식, 즉 강한 형식의 사전배려원칙에 기초하는 방식은 SPS 협정 위반에 해당할 소지가 많음이 사실이다. 그렇지만, 앞에서 이미 제안한 바와 같이 사업자에게 일정한 정보제출의무를 부과하는 방식 의 리스크평가체계를 갖추는 한편, 적절한 수준의 리스크평가를 실시 하는 데 필요한 정보를 획득할 수 없는 경우 필요한 정보가 수집될 때까지 해당 외래동․식물의 수입 등을 제한하는 방식, 즉 약한 형식 의 사전배려원칙에 기초하는 방식은 지금까지의 분쟁사례에서 WTO 가 보여준 태도를 고려할 때, SPS 협정 제5조 제7항의 규정을 통하여 충분히 정당화될 수 있을 것으로 판단된다.
물론 white-list 방식이 제대로 운용될 수 있기 위해서는 현시점에서 국내에 도입․정착하고 있는 동․식물의 현황을 정확하게 파악하고 이를 데이터베이스화하는 작업이 선행되어야 할 것이다. 이러한 선행 요건의 충족이 기술적․경제적 이유 등으로 곤란하다고 한다면, 당장 에는 일본과 같은 방식의 gray-list 방식을 채용하되, 장기적으로 기술 적․경제적 장애를 극복해 나가면서 white-list 방식으로 전환하는 방 안도 고려할 수 있을 것이다.
생각건대, white-list 방식을 채용한다면, 단일법 제정의 형식을 취하는 경우에는 해당 법률의 시행일을 기준으로, 현행법 개정의 형식을 취하 는 경우에는 개정법의 시행일을 기준으로, 국내에 도입․정착하고 있지 아니한 외래동․식물을 넓은 의미의 관리대상으로 포섭하여야 할 것이 다. 뉴질랜드의 HSNOA에서 이와 같은 방식을 채용하고 있는 것으로 확인된다. 즉, HSNOA의 시행일인 1998년 7월 29일 이전에 뉴질랜드에 존재하지 않았던 종에 속하는 생물체 등의 수입에 관하여 리스크평가 의 실시를 의무화하고 있는 것이다. 우리나라에서 이와 같은 방식을 구 체적으로 제도화하기 위한 하나의 안을 제시한다면 다음과 같다.
우선, 기본개념으로서의 ‘외래동․식물’ 개념을 “국내에 그 본래의 서식지를 가지고 있지 아니한 동․식물”로 정의하도록 한다. 이와 같 은 개념 정의에 대하여 ‘본래’의 시간적 기준이 언제인지 등과 관련하 여 불명확성이 지적될 수도 있을 것이다. 그러나 후술하는 바와 같이
‘외래동․식물’ 개념에 해당하는 것 자체만을 이유로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 구조를 채용하지 않는다면, 크게 문제될 바 없을 것으로 판단된다. 이와 같은 개념 정의는 일본의 외래생물법 에서도 확인할 수 있다. 즉, 외래생물법은 ‘외래생물’을 “해외에서 국 내에 도입됨으로써 그 본래의 생식지 또는 생육지 밖에 존재하게 되 는 생물”로 정의하고 있다.
다음으로, 국가가 국내에 그 본래의 서식지를 가지고 있는 동․식물 과 현시점(해당 법률의 시행일)을 기준으로 국내에 서식하고 있는 동․식물을 조사․확인하여 이를 고시하도록 하고, 이에 해당하지 아 니하는 동․식물에 대해서는 그 수입 등을 위하여 리스크평가를 거치 도록 의무화하는 구체적인 관리대상으로 삼도록 한다. 아울러 국가가 주체가 되어 임의적으로 실시하는 리스크평가 결과에 따라 별다른 환 경피해의 우려가 없는 것으로 나타난 외래동․식물의 경우에도 이를 고시하도록 하고, 이를 구체적인 관리대상에서 제외하도록 하거나 수 입신고로 대체하도록 함으로써, 행정청으로서는 사후관리의 기반을 다지면서 사업자에게는 부담을 다소 완화시킬 필요도 있을 것이다. 즉, (ⅰ) 현시점을 기준으로 국내에 이미 도입․정착하고 있는 동․식 물(토착동․식물 포함)의 목록, (ⅱ) 리스크평가의 결과 별다른 환경피 해의 우려가 없는 것으로 확인된 외래동․식물의 목록을 각각 고시하 도록 하고 이에 포함되지 아니하는 동․식물을 “신규외래동․식물”로 개념화하고 그 수입 또는 반입을 위하여 리스크평가절차를 의무적으 로 거치도록 하는 방식을 취하는 것이다. 한편, 리스크평가 결과 일정한 위해성이 확인된 외래동․식물의 경우, 현행의 black-list 방식과 같이
제2 절 구체적인 개선방안
‘환경위해외래동․식물’로 지정하여 수입․반입․사육․방사․재배 등 을 원칙적으로 금지하도록 하는 방식을 병행하는 것이 필요할 것이 다. 이를 바탕으로 조문을 예시하면 다음과 같다.
이상과 같은 개념 정의를 전제하는 경우, 앞에서 예시하였던 “외래 동․식물의 수입․반입승인”에 관한 조문은 “신규외래동․식물의 수 입․반입승인”으로 수정되어야 할 것이다. 한편, 리스크평가 결과에
제 ○ 조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “외래동․식물”이란 국내에 그 본래의 서식지를 두고 있지 아니한 동․식물을 말한다.
2. “신규외래동․식물”이란 다음 각 목의 동․식물을 제외한 동․식물을 말한다.
가. ○○○○년 ○월 ○일 현재 국내에서 서식하고 있는 동․
식물로서 환경부장관이 외래동․식물관리위원회의 심의를 거쳐 고시하는 동․식물
나. 제○조에 따른 위해성심사 또는 제○조에 따른 위해성평 가 결과 환경에 미치는 위해성이 환경부령으로 정하는 수 준 이하인 외래동․식물로서 환경부장관이 외래동․식물 관리위원회의 심의를 거쳐 고시하는 동․식물
3. “환경위해외래동․식물”이란 제○조에 따른 위해성심사 또 는 제○조에 따른 위해성평가 결과 환경에 미치는 위해성이 환경부령으로 정하는 수준을 초과하는 외래동․식물로서 환 경부장관이 외래동․식물관리위원회의 심의를 거쳐 지정․고 시하는 동․식물을 말한다.
따라 ‘환경위해외래동․식물’로 지정할 수 있도록 하는 규정은 뒤에서 리스크의사소통의 강화와 관련하여 함께 예시하기로 한다. 아울러 지 정된 ‘환경위해외래동․식물’의 방사․식재 금지, 수입․반입의 원칙 적 금지 및 예외적 허가 등에 관한 사항은 현행 ｢야생동․식물보호법｣
제25조 제1항에서 제4항까지의 규정을 따르면 될 것으로 판단되는바, 따로 예시하지 아니한다. 다만, 현행법은 방사, 식재, 수입, 반입 등만 금지하고 있는바, 그로 인한 피해를 초래할 수 있는 행위의 태양을 세분화하여 수입, 반입, 방사, 식재뿐만 아니라 사육, 이식, 양도, 양 수, 유통, 취급 등을 금지의 대상으로 명시하는 것이 필요할 것이다.
한편, 사업자의 수입신청과 관계없이 국가가 주체가 되어 리스크평 가를 실시할 수 있도록 하는 것은 다음과 같은 2가지 측면에서 긍정 적 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 리스크평가 결과에 따라 환경에 미 치는 위해성이 일정 수준 이하인 것으로 고시함으로써 ‘신규외래동․
식물’의 범위에서 배제하는 것은 사업자의 불필요한 부담을 완화하는 측면에서 긍정적인 효과를 가질 수 있을 것이다. 둘째, 리스크평가 결 과 환경에 미치는 위해성이 일정 수준을 초과하는 것으로 확인되어
‘환경위해외래동․식물’로 지정․고시하는 것은 해당 법률 시행일을 기준으로 이미 국내에 도입․정착하고 있는 외래동․식물, 즉 신규외 래동․식물에 해당하지 아니하여 사업자에게 수입승인이나 정보제출 등의 부담을 지울 수 없는 외래동․식물 가운데 그 위해성이 큰 것을 찾아내고 이를 관리․방제할 수 있도록 한다는 점에서 긍정적인 효과 를 가질 수 있을 것이다.