현행법상 외래동․식물의 관리와 관련하여 관련법령과 관리부처가 분산되어 있음은 전술한 바와 같다. 이러한 현상은 해당 법령의 입법
에 대한 무과실책임을 규정하고 있는 환경정책기본법 제31조의 규정을 적용하여 한국도로공사의 손해배상책임을 인정한 사례) 참조.
151) 물론 외래동․식물 관리를 위한 새로운 법률을 제정하는 것은 자연환경분야의 법체계를 더욱 복잡하게 만들 수 있다는 단점을 내포하고 있다. 그러나 현재 관련 법령과 관리부처가 분산되어 있어 종합적이고 체계적인 대응이 어렵다는 문제점이 노출되고 있고, 향후 외래동․식물의 법적 관리의 필요성이 더욱 증대될 것이라는 점 을 고려한다면 단일법의 제정에 대해서도 충분히 검토할 필요성이 있다 할 것이다.
목적이나 해당 부처의 업무영역이나 전문성을 고려할 때 당연한 귀결 일 수 있다. 그러나 이와 같은 현상은 종래 외래동․식물 관리에 관한 종합적이고 체계적인 계획이 부재하는 상황에서 이루어진 분절적․대 증적 입법의 결과로 볼 수 있는 것이 사실이다. 이와 같이 기본이념 이나 원칙에 따라 체계적으로 외래동․식물의 관리가 이루어지지 못 하고 있다는 점, 관계 부처의 상호 협력․조정이 이루어지고 있지 못 하다는 점 등은 규제의 상충 내지 공백을 초래할 수 있는 것으로, 문 제점이라 하지 않을 수 없다.
이와 같은 문제점을 극복하기 위해서는 관계 부처가 상호 협력적으 로 외래동․식물을 관리해 나갈 수 있는 법적 장치의 마련이 요구된 다. 행정주체가 합리적인 국가업무의 수행을 위하여 장래의 일정한 행정목표를 설정하고, 그 달성을 위하여 상호 관련된 행정수단을 종 합․조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현할 것을 목적으로 하는 활동기준 또는 그 설정행위라고 할 수 있는 ‘행정계획’
의 수립이 그것이다.
앞에서 살펴본 외국에서도 역시 이와 같은 장치를 마련하고 있음을 확인할 수 있었다. 미국의 경우에는 외래종 문제에 관한 다양한 연방 차원의 관리체계를 감독하고 통합하기 위한 목적으로 국가침입종관리 계획을 수립하고 있고, 일본의 경우에는 특정외래생물로 인한 생태계 등에 대한 피해의 방지에 관한 사항을 내용으로 포함하는 특정외래생 물피해방지기본방침을 수립함으로써 법령의 운용 또는 해석의 지침 역할과 아울러 입법 지침의 역할을 할 수 있도록 하고 있다. 뉴질랜 드의 경우에는 ERMA라는 전담기관을 두고 있기 때문인지 외래동․
식물 관리 차원에서의 기본계획 수립에 대해서는 규정하고 있지 않 고, 생물안전법상 병해충의 관리에 관한 계획 수립에 대해서만 규정 하고 있다.
제2 절 구체적인 개선방안
생각건대, 외래동․식물 관리에 관하여 복합적인 다수의 이해를 조 정하는 한편, 관계부처의 상호 협력과 업무의 조정 등을 통하여 관련 정책방향을 설정하기 위해서는 행정계획 중에서도 기본계획의 형식을 띠는 것이 바람직할 것으로 생각된다. 즉, 기본계획은 다단계 계획구 조에 있어서 기본적 또는 포괄적인 내용을 지니는 상위계획으로서의 의미를 갖는 것으로, 다수의 관계부처가 수립․추진하는 외래동․식 물 관리시책을 상호 조정하고 일정한 지침을 제공할 수 있을 것이다. 이에는 외래동․식물 관리의 기본목표 및 추진원칙과 방향, 외래동․
식물 관리에 관한 주요 추진계획, 외래동․식물 관리현황과 향후 전 망 등이 그 내용으로 포함될 필요가 있을 것이다. 이를 바탕으로 조 문을 예시하면 다음과 같다.
제 ○ 조 (외래동․식물관리기본계획의 수립) ① 환경부장관은 5년 마다 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 (또는 제○조에 따른 외래동․식물관리위원회의 심의를 거쳐) 외래동․식물 관리를 위한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립하여 야 한다.
② 환경부장관은 제1항에 따른 기본계획의 수립을 위하여 필요 한 경우 특별시장․광역시장․도지사 또는 특별자치도지사(이하
“시․도지사”라 한다)의 의견을 들을 수 있다. 기본계획 중 대통 령령으로 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.
③ 제1항에 따른 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 외래동․식물 관리의 기본목표․원칙과 추진방향 2. 외래동․식물 관리에 관한 주요 추진계획
위에서 예시한 조문에서는 환경부가 주무관청이 되는 경우를 상정한 것이다. 외래동․식물로 인한 피해가 주로 생태계에 대한 피해로 나타 나고 있다는 점, 전술한 바와 같이 농림수산업에 대한 피해로까지 그 범위를 확대하더라도 ‘환경피해’의 개념으로 거의 대부분을 포섭하는 것이 가능하다는 점 등을 고려하여, 환경부장관을 기본계획의 수립주 체로 정한 것이다. 다만, 그 밖에 외래동․식물과 관련된 법제를 운용 하고 있는 다른 부처, 예컨대 농림수산식품부, 국토해양부, 보건복지 부 등과의 협의를 거치도록 함으로써, 향후 정책방향 수립 및 조정에 있어서 상호 협력할 수 있도록 할 수 있을 것이다.
이에 더하여, 외래동․식물관리기본계획에 따라 환경부장관을 포함 하는 관계 중앙행정기관의 장, 시․도지사로 하여금 맡은 분야에 관한 시행계획을 수립하도록 하여, 사실상 계획 간의 정합성을 확보하도록 계획책정절차에 관한 절차적 수법을 규정하는 것도 고려할 필요가 있 다. 이와 같이 세부적인 시행계획의 수립을 따로 정하는 경우에는, 기 본계획과의 계획적합성의 확보 및 시행계획 추진성과의 점검과 피드백 을 위하여 시행계획 보고, 추진실적에 관한 자료제출 등을 의무화할 필요도 있을 것이다. 이를 바탕으로 조문을 예시하면 다음과 같다.
3. 외래동․식물 관리 현황과 향후 전망
4. 외래동․식물의 환경위해성평가에 관한 사항 5. 환경위해외래동․식물의 지정․관리에 관한 사항 6. 환경위해외래동․식물의 방제에 관한 사항
7. 그 밖에 외래동․식물 관리를 위하여 필요한 사항
④ 환경부장관은 제1항에 따른 기본계획을 확정한 때에는 이를 관계 중앙행정기관의 장과 시․도지사에게 통보하여야 한다.
제2 절 구체적인 개선방안
이밖에도, 위원회의 설치에 대해서도 고려할 필요가 있을 것이다.
미국의 경우에는 상무부장관, 농무부장관, 내무부장관 등으로 구성되 는 국가침입종위원회를 설치하도록 하고, 이로 하여금 외래종의 영향 을 최소화하기 위한 종합적인 계획을 수립하도록 하고 있다. 이와 같 은 위원회는 일반적으로, 의사결정과정에 여러 사람이 참여하도록 하 고 표결의 방법에 의하여 이들의 의사를 합성함으로써 하나의 의사를 결정하는 조직형태로, 행정의 민주성․공정성의 확보, 전문지식의 도 입, 이해의 조정 또는 관계 행정기관 간의 의사의 종합․협의․조정 등을 가능하게 한다는 장점이 인정된다.
각 부처가 추진하는 외래동․식물관리시책은 기본적으로 공공적 성 격을 가진 것으로 그 재원을 국민의 세금에 절대적으로 의존하는 경우 가 많으며, 그 여하에 따라 특정 개인이나 집단의 이익, 나아가 국민 전체의 이익에 영향을 미칠 수 있을 것이므로, 일련의 정책과정이 투 명하고 공정할 것이 요구되며 그 정책판단에 있어서 정책결정자뿐만 아니라 전문가나 이해관계자, 일반국민 등의 참여가 요구될 수 있을 것인바, 이러한 차원에서 외래동․식물기본계획의 수립 및 외래동․식 물관리정책의 조정 등 주요사항을 심의․조정하기 위하여 위원회를 설치하는 방안을 고려할 필요가 있다. 특히, 외래동․식물 관리정책의
제 ○ 조 (외래동․식물관리시행계획) ① 환경부장관, 관계 중앙행 정기관의 장 및 시․도지사는 매년 기본계획을 시행하기 위한 세부계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립․시행하여야 한다.
이 경우 관계 중앙행정기관의 장과 시․도지사는 그 시행계획과 추진실적을 환경부장관에게 제출하여야 한다.
② 시행계획의 수립․시행 및 시행계획과 추진실적의 제출 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
범위를 넓게 설정함으로써 그와 관련되는 법령이나 관계부처가 보다 확대되는 경우에는 위원회의 설치 필요성이 보다 커진다고 할 것이다.
만약 위원회를 설치한다면, 각 부처의 소관 외래동․식물관리 관련 주요사항을 심의․조정하는 기능을 하는 수준으로 하고, 그 성격은 행정청이 아닌 위원회로서 별도의 집행권한을 부여하지 않고 외래 동․식물관리와 관련한 의사결정을 할 수 있는 권한을 부여하는 것이 바람직할 것이다. 이를 바탕으로 조문을 예시하면 다음과 같다.
제 ○ 조 (외래동․식물관리위원회) ① 외래동․식물 관리를 위한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 환경부에 외래동․식물관 리위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
1. 기본계획의 수립과 시행계획의 추진실적에 대한 평가 2. 외래동․식물관리정책의 조정
3. 환경위해외래동․식물 퇴치기술의 연구․개발 및 보급업무의 조정
4. 그 밖에 외래동․식물 관리에 관하여 대통령령으로 정하는 사항
② 위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구 성한다.
③ 위원회의 위원장은 환경부장관이 되고, 위원은 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장과 외래동․식물 관리에 관하여 학식과 경험이 풍부한 전문가 중에서 환경부장관이 위촉하는 자 가 된다.
④ 위원회에 간사 1인을 두되, 환경부 소속의 고위공무원단 중 외래동․식물 관리에 관한 업무를 담당하는 자가 된다.
제2 절 구체적인 개선방안