국제무역은 외래동․식물의 국제 이동의 주요 원인이 되는바, 외래 동․식물을 관리함에 있어서는 국내 생태계에 악영향을 미칠 수 있는 외래동․식물의 유입 차단이 무엇보다 중요하다. 이와 같이 외래동․
식물의 국가 간 이동 또는 국내 유입을 규제하는 것은 불가피하게 국 제무역을 제한하는 조치를 수반하게 될 것이다.65)
SPS 협정은 인간이나 동․식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치를 취할 수 있는 표준과 평가방법을 규정하고, 위생 및 식물위생 조치(Sanitary and Phytosanitary Measures, 이하 ‘SPS 조치’라
63) Annex Section B. Regulation B-4 1.2.
64) 2010년 7월 31일 현재, 26개국이 비준하였고, 26개국의 총 선복량은 24.44%에 이 르고 있다. See <http://www.imo.org> (2010. 8. 1. 방문). 우리나라는 2009년 12월, 이 협약에 비준하였다. 우리나라는 이에 앞서 2007년 12월 21일, 선박평형수관리협약 발효에 대비하여 이 협약의 주요내용을 국내법으로 수용하여 선박으로부터의 무분 별한 선박평형수 배출을 제한하고, 선박에 선박평형수관리를 위한 설비를 설치하도 록 함으로써 선박평형수 및 침전물을 따라 유해수중생물이 우리나라 관할수역으로 유입되는 것을 방지하고 해양생태계의 파괴를 예방하려는 목적으로 ｢선박평형수관 리법｣을 제정하였다. 이 법은 (ⅰ) 선박평형수 등의 배출금지(제5조, 제6조), (ⅱ) 특별수역의 지정 등(제7조), (ⅲ) 선박평형수관리를 위한 선박의 검사 등(제12조~제 14조), (ⅳ) 선박평형수처리업(제21조~제26조), (ⅴ) 부적합 선박에 대한 조치 등(제 29조~제31조) 등을 규정하고 있다. 이 법은 부칙 제1조에 따라 선박평형수관리협약 이 우리나라에서 효력을 발생하는 날부터 시행된다.
65) Perrings C., K. Dehnen-Schmutz, J. Touza & M. Williamson, How to Manage Biological Invasions under Globalization, Trends in Ecology and Evolution, 20(5) Trends in Ecology and Evolution 212 (2005), p. 212.
제3 장 주요 외국의 외래동․식물 관리법제
한다)의 과학적 정당성을 요구함으로써 SPS 조치가 자의적인 통상규 제의 수단으로 이용되는 것을 금지하고 있는바, 외국으로부터의 수입 규제를 내용으로 하는 외래동․식물관리법제의 경우 SPS 협정 위반 여부가 다투어질 가능성이 없지 않다. 따라서 SPS 협정 자체에 대해서 제기되고 있는 비판은 별론으로 하더라도,66) 외래동․식물 관리법제를 마련함에 있어서는 반드시 SPS 협정에 대한 고려가 필요하다 할 것이다.
(1) 적용대상: SPS 조치
이 협정에서는 국제무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 모든 SPS 조치를 그 적용대상으로 한다고 규정하고(제1조 제1항), 부속서 A에서 SPS 조치를 정의함으로써 동 협정의 적용대상을 한정 하고 있다. 부속서 A(1)은 SPS 조치를 그 목적에 따라 4가지 유형으로 나누어 열거하고 있다.
이에 따를 때, SPS 조치는 (a) 해충, 질병, 질병매개체 또는 질병원 인체의 유입, 정착 또는 전파로 인하여 발생하는 리스크로부터 회원 국 영역 내의 동․식물의 생명 또는 건강의 보호, (b) 식품, 음료 또는 사료 내의 첨가제, 오염물질, 독소 또는 질병원인체로 인하여 발생하 는 리스크로부터 회원국 영역 내의 인간이나 동․식물의 생명 또는 건강의 보호, (c) 동․식물 또는 동․식물로 만든 제품에 의하여 전달 되는 질병이나, 해충의 유입, 정착 또는 전파로 인하여 발생하는 리스 크로부터 회원국 영역 내의 인간의 생명 또는 건강의 보호, (d) 해충 의 유입, 정착 또는 전파로 인한 회원국 영역 내의 기타 피해의 방지 또는 제한을 목적으로 적용되는 모든 조치로 정의된다. 또, 각주에서 는 “이 정의의 목적상, ‘동물’은 어류 및 야생동물을 포함하고, ‘식물’은 산림의 수목 및 야생식물을 포함하며, ‘해충’은 잡초를 포함하고, ‘오염
66) SPS 협정에 대한 비판적 검토는 拙稿, “SPS 협정상의 과학원칙에 대한 국제환경 법적 검토”, ��국제법평론�� 제26호 (2007), 95-136면 참조.
물질’은 농약과 수의약품의 잔류물 및 외부물질을 포함한다.”고 규정 하고 있다.
또한, 부속서 A(1)에 의하면, SPS 조치는 모든 관련 법률(laws), 법령 (decrees), 규정(regulations), 요건(requirements) 및 절차(procedures)를 포 함하며, 특히 최종제품기준, 가공 및 생산 방법, 시험․조사․증명 및 승인 절차, 동․식물의 수송 또는 수송 중 생존에 필요한 물질과 관 련된 적절한 요건을 포함하는 검역처리, 관련 통계방법․표본추출절 차 및 리스크평가방법에 관한 조항, 식품안전에 직접적으로 관련되는 포장 및 상표 부착을 포함한다.
이상의 규정과 함께, (ⅰ) ‘해충’ 개념에 동물뿐만 아니라 식물까지 도 포함되고,67) (ⅱ) 사료용 이외의 목적으로 재배되는 작물이더라도 동물(야생동물 포함)이 이를 먹고 있는 경우 ‘사료(feedstuffs)’ 개념에 포함될 수 있으며, 이는 결국 그 동물을 위한 ‘식품(food)’으로 볼 수 도 있고,68) (ⅲ) ‘기타 피해’ 개념에 살아 있는 생물체의 생명이나 건 강에 대한 피해 이외에도 환경피해, 재산에 대한 물리적 피해, 경제적 피해가 포함된다는69) 등의 WTO의 태도를 고려할 때, 외래동․식물로 부터 환경피해를 방지하기 위한 법령을 포함한 일련의 조치는 SPS 조 치에 해당하는 것으로 해석될 가능성이 아주 높다 할 것이다.
(2) 기본적 권리와 의무
SPS 협정에 따르면, 각 회원국은 동 협정 조항에 위배되지 않는다 는 조건하에 인간이나 동․식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여
67) Reports of the Panel, European Communities - Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R, 29 September 2006, para. 7.242. EC-Biotech 사건의 개요 및 SPS 협정의 적용범위 확대 와 그 함의에 관한 고찰은 拙稿, “환경리스크와 SPS리스크”, ��환경법연구�� 제29권 제2호 (2007), 327-365면 참조.
68) EC-Biotech 사건 패널보고서(supra note 67), para. 7.292.
69) Id., para. 7.372.
제3 장 주요 외국의 외래동․식물 관리법제
SPS 조치를 취할 수 있는 권리를 갖는다(제2조 제1항). 그러나 회원국 은 모든 SPS 조치가 오로지 인간이나 동․식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 한도 내에서만 적용되고 과학원칙(scientific principles)에 기초하며, 제5조 제7항에 규정된 경우를 제외하고는 충분 한 과학적 증거(sufficient scientific evidence) 없이 유지되지 않도록 보 장한다(동조 제2항). 또한 회원국은 자국의 SPS 조치가 자국 영역과 다른 회원국의 영역 간을 포함하여, 동일하거나 유사한 조건하에 있 는 회원국 간을 자의적이거나 부당하게 차별하지 않도록 보장하며, SPS 조치는 국제무역에 대한 위장된 제한을 구성하는 방식으로 적용 되지 않는다(동조 제3항).
(3) 통일화
SPS 협정에 따르면, 회원국은 SPS 조치를 가능한 한 광범위하게 통 일화하기 위하여 국제표준, 지침 또는 권고가 존재하는 경우, 본 협정 이 다르게 규정하고 있는 경우를 제외하고는 자국의 SPS 조치가 국제 표준, 지침 또는 권고에 기초하도록 한다(제3조 제1항). 이러한 국제표 준, 지침 또는 권고에 합치하는 SPS 조치는 인간이나 동․식물의 생 명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 것으로 간주되며 동 협정 및 1994년 GATT의 관련 조항에 합치하는 것으로 추정된다(동조 제2항).
한편, 과학적 정당성이 있는 경우 또는 회원국이 제5조 제1항 내지 제8항의 관련 조항에 따라 적절하다고 결정한 SPS 보호 수준의 결과인 경우, 회원국은 관련 국제표준, 지침 또는 권고에 기초한 조치로써 달 성할 수 있는 수준보다 더 높은 SPS 보호 수준을 가져다주는 SPS 조치 를 도입하거나 유지할 수 있다. 단, 국제표준, 지침 또는 권고에 기초한 조치로써 달성할 수 있는 수준과 상이한 SPS 수준을 가져다주는 모든 조치는 본 협정의 여타 조항에 위배되어서는 안 된다(동조 제3항).70)
70) SPS 협정의 목표는 관련 기준의 통일화를 장려함으로써 SPS 조치의 무역제한적 효과를
(4) 리스크평가 및 적절한 SPS 보호수준의 결정
1) 리스크평가
① 리스크평가에 기초할 것
SPS 협정에 의하면, 회원국은 관련 국제기구가 개발한 리스크평가 기술을 고려하여, 자국의 SPS 조치가 상황에 따라 적절하게 인간이나 동․식물의 생명 또는 건강에 대한 리스크평가에 기초하도록 보장한 다(제5조 제1항). 여기에서 리스크평가란 ① 적용될 수 있는 SPS 조치 에 따른, 수입회원국의 영역 내에서 해충 또는 질병의 도입, 정착 또 는 전파의 가능성과 이와 관련된 잠재적인 생물학적 영향 및 경제적 영향에 대한 평가, 또는 ② 식품, 음료 또는 사료 내의 첨가제, 오염 물질, 독소 또는 질병원인체의 존재로 인하여 발생하는 인간 또는 동 물의 건강에 대한 악영향의 잠재적 가능성에 대한 평가를 말한다(부 속서 A). 리스크평가에 있어서 회원국은 ① 이용 가능한 과학적 증거,
② 관련 가공 및 생산 방법, ③ 관련 검사, 표본 및 시험 방법, ④ 특 정 병해충의 발생빈도, ⑤ 병해충 안전지역의 존재, ⑥ 관련 생태학적 조건 및 환경 조건, ⑦ 검역 기타 처리 방법을 고려한다(동조 제2항).
이와 관련하여, “리스크평가에 기초할 것(based on a risk assessment)”
이라는 문구가 해당 조치가 과학적 리스크평가의 결과를 그대로 반영 하여야 하는 것이어야 함을 의미하는 것인지 여부에 관해서는 논란의
최소화하는 것이다. 이러한 목표는 이른바 “긍정적 통일화(positive harmonization)”, 즉 국제기구에 의한 표준, 지침 및 권고의 설정을 통하여 달성되는 것이다. 그러나 WTO 분쟁해결절차를 통하여 “부정적 통일화(negative harmonization)”가 초래된다는 지적이 제기된다. 국가는 개방적이고 투명한 절차를 통해 위생 결정을 내림에 반하 여, WTO가 폐쇄적인 절차를 통하여 국가의 위생 결정을 심사하는 것은 모순적인 것이며, 이러한 현상은 보건 및 환경 분야에서 특히 심각하다는 비판이 제기되는 것이다. Steve Charnovitz, Improving the Agreement on Sanitary and Phytosanitary Standards, in Gary P. Sampson & Bradnee Chambers (eds.), Trade, Environment and the Millennium, United Nations University Press (2002), p. 186.
제3 장 주요 외국의 외래동․식물 관리법제
소지가 있다.71) EC-Hormones 사건에서, 패널은 제5조 제1항의 요건을 충족하였는지 여부를 판단하기 위하여 ① EC가 인용한 각 연구물에 서 도출된 과학적 결론을 확인하여야 하고, ② 분쟁대상인 EC의 조치 에 반영된 과학적 결론을 확인하여야 하며, ③ EC의 조치에 반영된 과학적 결론이 EC가 인용한 연구물에서 도출된 모든 과학적 결론과 일치하는 것으로 볼 수 있는지 여부를 결정하여야 한다고 함으로써,72)
“기초할 것(based on)”이라는 문구를 “일치할 것(in conformity with)”이 라는 의미로 해석한 바 있다. 그러나 이에 대하여 상소기구는 SPS 조 치가 리스크평가에 “기초할 것”이라는 제5조 제1항의 요건은 해당 조 치와 리스크평가 간에 “합리적 연관관계(rational link)”가 존재한다는 실체적인 요건이라고 판단하였다.73)
71) Howse는 “기초할 것(based on)”, “고려할 것(take into account)” 등의 문구를 사용하 고 있음을 근거로, SPS 협정상 과학이 규제에 있어서 필수적인 요소이기는 하지만 결정적인 요소는 아니라는 입장을 보인 바 있다. Robert Howse, Democracy, Science, and Free Trade: Risk Regulation on Trial at the World Trade Organization, 98 Mich.
L. Rev. 2329 (2000), p. 2341. 한편, Charnovitz는 상소기구가 “기초할 것(based on)”
을 실질적인 요건으로 이해하고 있다고 하면서, 리스크평가가 조치와 어느 정도 관련 되어 있어야 하는지에 관한 동일한 결정에서 상소기구가 “충분히 보증할 것(sufficiently warrant)”, “충분히 지지할 것(sufficiently support)”, “합리적으로 보증할 것(reasonably warrant)”, “합리적으로 지지할 것(reasonably support)”, “이성적으로 지지할 것(rationally support)”라는 문구 모두를 사용하였다고 설명하고 있다. Charnovitz, supra note 70, p. 179.
72) Report of the Panel, EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) - Complaint by the United States, WT/DS26/R/USA, 18 August 1997, para. 8.117.
73) “리스크평가가 SPS 조치에 내재되어 있는 과학적 결론이나 견해와 일치하는 획 일적인 결론을 도출하는 것이어야 할 필요는 없다. 리스크평가는 주류적인 과학적 의견을 대표할 수도 있고 소수 견해를 취하는 과학자의 의견을 대표할 수도 있다. SPS 협정 제5조 제1항은 리스크평가가 반드시 관련 과학계의 다수 견해만을 나타 낼 것을 요구하지는 않는다. 경우에 따라 당면한 특정 문제에 대하여 연구해 온 적 임의 과학자가 소수 견해를 제시한다는 것은 그 문제가 과학적으로 불확실한 상태 에 있음을 보여주는 것일 수도 있다. 대부분의 경우에는, 정부가 주류의 과학적 의 견에 기초하여 입법․행정 조치를 취하는 경향이 있다. … 정부가 당시로서는 소수 의견에 해당할 수도 있는, 자격 있고 권위 있는 과학자의 의견에 기초하여 성실하 게 조치를 취할 수도 있다. 그 자체만으로는, 관련된 리스크가 성질상 생명을 위협 하는 것으로서 공중보건 및 안전에 대한 확실하고도 급박한 위협요소가 될 것으로 보이는 경우, 반드시 SPS 조치와 리스크평가 간에 합리적인 연관관계가 없다고는
② 잠정적인 SPS 조치
한편, 관련 과학적 증거가 충분하지 않은 경우 회원국은 관련 국제 기구를 통해 획득한 정보 및 다른 회원국이 적용하는 SPS 조치를 통 해 획득한 정보를 포함하는, 이용 가능한 적절한 정보에 기초하여 잠 정적으로 SPS 조치를 채택할 수 있다. 그러한 상황에서, 회원국은 보 다 객관적인 리스크평가를 위하여 필요한 추가 정보를 수집하도록 노 력하고, 이에 따라 합리적인 기간 내에 SPS 조치를 재검토한다(동조 제7항). 이는 비록 약한 형식이기는 하지만 사전배려원칙을 수용하고 있는 것으로 이해된다.74)
Japan-Varietals 사건75)에서, 상소기구는 SPS 협정 제5조 제7항에서 잠정적인 SPS 조치를 채택하고 유지하기 위하여 충족하여야 하는 4가 지 요건을 규정하고 있다고 설시하고 있다.76) 즉, 제1문에 따라, 해당 조치는 ① 관련 과학적 증거가 불충분한 상황에서 취해져야 하고,77)
할 수 없다.” Report of the Panel, EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) - Complaint by Canada, WT/DS48/R/CAN, 18 August 1997; Report of the Appellate Body, EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 January 1998, paras. 193-194. 이를 두고, Howse는 제5조 제1항 의 “기초할 것”이라는 문구가 리스크평가 결과 평가된 리스크에 입각할 때 해당 조치가 정당화될 만한 합리적인 기초가 존재하여야 함을 의미하는 것이라는 것이 상소기구의 해석이라고 하면서, 설령 과학적 견해가 나뉘거나 불확실한 경우라고 하더라도 조치는 여전히 리스크평가에 기초할 수 있다는 것이 상소기구의 입장이 라고 이해한다. Howse, supra note 71, p. 2341.
74) John S. Applegate, The Taming of the Precautionary Principle, 27 Wm. & Mary Envtl. L. & Pol'y Rev. 13 (2002), pp. 51-55.
75) Report of the Panel, Japan - Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R, 27 October 1998; Report of the Appellate Body, Japan - Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/AB/R, 22 February 1999.
76) Nathalie Bernasconi-Osterwalder, Daniel Magraw, Maria Julia Oliva, Marcos Orellana
& Elisabeth Tuerk, Environment and Trade: A Guide to WTO Jurisprudence, Earthscan (2006), p. 263.
77) EC-Biotech 사건에서, 패널은 제5조 제1항과 제5조 제7항의 관계와 관련하여 제5 조 제7항 제1문에서 말하는 과학적 증거의 불충분성은 부속서 A(4)에서 정의하고 있는 리스크평가를 수행할 수 없는 경우에 한하여 인정된다는 의미가 함축되어 있