홍성만 _ 안양대학교 행정학과 교수
정책네트워크의 정책연구 방법론적 위상
정부의 정책을 바라보는 시각에는 다양한 접근방법이 취해지고 있다. 핵심행위자로서 국가의 역할을 강조하는 국가론, 공식적인 제도의 역할을 강조하는 제도주의, 사회 각 계층의 중앙화된 협조체계를 통하여 설명하려는 조합주의 등 구조중심의 거시적 접근과 시장의 역할을 강조하는 시장경제모형, 다양한 사회집단의 이해투입을 강조하는 다원주의, 행위자들의 행태적 특성을 강조하는 의사결정론 등 행위 중심의 미시적 접근이 있다. 이러한 접근은 정책을 거시적 구조 혹은 미시적 행위자의 한 부분에 초점을 두고 설명하거나 분석한다는 점에서 미시와 거시 간 연계되어 나타나는 구체적인 역동성의 분석에는 한계를 지니고 있다.
이러한 한계를 극복하고자 다양한 비교정책연구를 중심으로 정책과정의 역동성을 규명하려 는 신제도주의적 관점의 연구가 다양하게 대두되었다. 신제도주의에서는 제도가 변하지 않는 데에도 불구하고 정책의 내용이 변하는 것에 주요 관심을 가지고 그 원인이 무엇인가를 밝히려 한다. 구제도주의가 정책현상을 공식적인 제도변수들을 통하여 분석하는 반면 신제도주의는 제도의 범위를 중범위로 낮추어 공식적·비공식적 제도변수들을 통하여 정책현상을 분석하고 자 한다. 또한, 정책의 결과를 설명함에 있어 정책과정에 참여하는 사람들 또는 조직들의 상호 작용에 관심을 가지는데, 정책은 궁극적으로 정부의 행위이지만 정책결과는 특정 정책분야에
참여하는 행위자들의 상호 작용결과이며 제도는 이러한 상호작용에 영향을 미치는 모든 변수를 포괄한다고 본다. 신제도주의의 분석은 제도의 범위를 중범위로 낮춤으로써 비공식적 요소를 포함하여 보다 동적 성격을 띤 제도를 통해서 정책과정을 분석하려고 노력한다. 기존의 접근방 법들이 행위자를 강조하는 미시적 분석이나 구조를 강조하는 거시적 분석에 한정되는 이원론을 탈피하지 못하고 있는 반면, 신제도주의적 접근은 행위의 요인과 구조적 요인 간의 수렴가능성 을 적극적으로 모색한다는 점에서 방법론상 대표적인 중범위론이다(김정렬, 1996).
신제도주의도 그 설명논리에서 몇 가지 문제점이 지적되고 있다(염재호, 1994). 먼저, 신제 도주의 이론에서는 논리적으로 제도에 의한 설명구조가 제도적 결정주의를 야기할 수 있어 환원론적 분석으로 귀결될 가능성이 높다. 즉, 특정의 효과적인 정책결과가 효과적인 제도로 말미암아 나타났다는 동어반복식의 분석이 될 수 있다. 또한 신제도주의적 연구는 정책결정과 정책효과에 천착함으로써 어떻게 그와 같은 제도가 형성되었는지에 대한 설명이 부족하다.
그리고 신제도주의에서는 제도의 일관성을 전제하기 때문에 이것을 독립변수로 고려하려면 시간이 지나도 변하지 않는 연속성을 가져야 하나 현실에선 제도 역시 변화하기 때문에 이 경우 독립변수는 종속변수가 될 가능성이 있어 제도변화의 설명에 난점이 있다.
정책네트워크는 동적인 행위자 간의 네트워크를 분석대상으로 하여 이러한 신제도주의가 지닌 설명의 난점을 넘어서고자 하는 보다 현실적인 정책연구 접근방법의 성격을 띠고 있다.
정책네트워크는 편의상 정책과정에서 정부와 사회영역 간에 공식적·비공식적인 상호 접촉을 통해 공동의 문제해결을 추구하는 상호 침투관계의 구조라고 할 수 있는데, 정책네트워크분석은 네트워크가 지니는 공식적·비공식적 및 개인적·조직적 관계들을 규명함으로써 정책을 둘러 싼 상호 작용의 내부역학을 보다 분명하게 밝힐 수 있다는 장점이 있다.
현재 정책네트워크를 거버넌스(governance)의 한 양태로 보거나, 하나의 협상시스템으로 보거나, 정책현실을 기술하는 수사적 은유로 보거나, 인과성을 규명하는 설명모형으로 파악하는 등 정책네트워크가 무엇인지에 대해서는 다양한 인식이 존재하고 있다. 그 개념 또한 다양한 연구자만큼이나 연구자에 따라서 유연하게 정의되어 사용되고 있다. 정책네트워크를 둘러싼 논의도 정책네트워크 모형에 대한 인식, 정책네트워크의 분석수준이나 이론적 유용성에 대한 논의, 그리고 정책네트워크의 구성요소에 대한 논의, 정책네트워크의 유형에 대한 논의 등 다양하게 이루어지고 있다.
최근 정책네트워크 모형의 현실설명력이 높아지면서 관련 연구와 논의도 다양한 수준과 영역에서 폭넓게 전개되고 있는데, 여기에서는 정책네트워크의 기반과 방법론적 특징, 구체적인 정책네트워크의 구성요소와 유형, 그리고 그 유용성과 정책과정의 분석에 유용할 것이라고 판단되는 몇 가지 사례를 제시하고자 한다.
정책네트워크의 이론적 기반과 방법론적 특성
정책네트워크 모형은 행위자 간의 관계성을 분석하고자 하는 네트워크분석을 정책과정 연구에 접목해 정책과정을 설명하는 데 초점을 두고 있다. 정책네트워크분석의 논리적 발전은 네트워크 라고 하는 상호 작용개체들의 연결고리를 분석하는 데서 시작되었다는 점에서 네트워크에 대한 이해로부터 출발할 수 있다. 네트워크란 한정된 범위의 사람, 대상 또는 사건들을 연결하는 특정유형의 관계라고 정의할 수 있는데, 심지어 동일한 요소들로 구성된 경우에도 다른 유형의 관계는 다른 네트워크를 의미하며, 네트워크 행위자 간 현재와 과거의 상대적인 배치 (configuration)는 특정 네트워크 구조를 나타낸다(Knoke & Kuklinski, 1982: p12).
네트워크분석은 관계, 특히 행위자 간의 관계 자체에 관심을 가지고, 그러한 관계의 전반적 인 체계를 효율적으로 기술하고 요약하며, 경우에 따라서는 다이어그램을 사용하기도 하고 다양한 상황에 대한 융통성과 적응가능성을 포함하고 있는 분석방법이다(남궁근, 1998: p178).
네트워크분석의 잠재적인 힘은 다양한 관계의 맥락을 통하여 사회현상을 파악할 수 있다는 점인데 거래관계, 의사소통관계, 영역침투관계, 도구적 관계, 정서적 관계, 권위 및 권력관계, 친족 및 유전관계 등 다양한 차원에서 관계를 분석한다(Knoke & Kuklinski, 1982: pp15-16).
이러한 관계 맥락의 분석은 새로운 제도나 정책의 채택과정이나 변화, 그 결과 등의 분석에도 활용할 수 있는 것이다.
정책네트워크의 이론적 기반이 되고 있는 네트워크분석은 교환이론과 자원의존이론에 기반 을 두고 있다. 사회심리학 분야에서 개인을 분석수준으로 시작하여 발전한 조직 간 관계분석에 서는 단기적인 비용과 편익차원의 분석에 치중한 전략적 관점과 거래비용적 관점으로 접근하였 는데, 여기서는 행위자들 간의 권력, 영향력, 상호 호혜성(reciprocity), 상호 의존성 등이 간과되 었다. 그러나 자원의존이론과 교환이론에 바탕을 두고 있는 네트워크분석은 행위자 간의 연결망
을 분석하여 장기적인 권력과 의존관계를 중요하게 취급한다.
정책네트워크분석은 정책을 둘러싸고 나타나는 정책행위자 간의 권력과 의존관계의 역동성 에 대하여 기존의 이론들이 설명하기 어려운 참여자들의 행동논리를 설명함으로써 최근 정치학 과 행정학 분야를 비롯한 사회과학분야에서 폭넓게 활용되는 단계에 있다. 정책네트워크의 핵심적인 가정과 구체적인 방법론적 특성은 네트워크이론에서 찾아볼 수 있다.
먼저, 네트워크의 핵심가정(Austor, 1990)을 살펴보면, 첫째, 행위자들은 환경에 대한 정보를 얻고, 자원의존관계를 재구성하기 위하여 의도적으로 연계를 구축한다(linkage). 둘째, 상호 연결된 네트워크는 자원의 흐름과 자원의존관계다. 즉, 자원의 흐름과 자원의존관계의 원인 및 귀결이 현재의 네트워크를 의미한다. 셋째, 네트워크는 동적이다. 행위자들이 자원의 재분배 를 통해서 권력을 얻거나 균형화전략을 시도함에 따라서 네트워크의 구성은 변화해간다는 점이다.
정책분석에 대한 정책네트워크의 방법론상 논리적 기초는 이러한 네트워크 특성에 토대를 두고 있다. 기존의 네트워크는 장래의 상호작용을 제약하는 제약요인으로 작용하기도 하는데, 이 경우 정책현상에서 독립변수로서의 지위를 가질 수 있다는 점에서 주목의 대상이 된다.
또한 기존의 관계와 새로운 관계의 결합은 추가적인 효과, 즉 시너지 효과를 가져올 수 있다는 점에서 정책과정에서의 새로운 관계구성은 정책의 효과성의 정도와 관련될 수 있다는 점이다.
정책네트워크에 의한 정책분석은 따로 떨어진 연계(linkage)가 아니라 독립된 연계들이 포함되어 있는 상호 작용의 연결망(webs of relationships)을 분석대상으로 삼는다. 따라서 정책행위자의 이해구조와 같은 특성, 정책의제(issue)의 특성, 정책관련 행위자 간의 연계 (policy linkages), 그리고 정책경계(policy boundary)를 명료하게 규명해야 한다. 기존의 국가 중심접근, 사회중심접근, 제도중심접근 등은 이러한 특징에 대해 크게 주목을 하지 않았고, 그로 인해 분석의 구체성을 결여하는 결과를 가져왔다.
정책네트워크에 의한 정책분석은 따로 떨어진 연계(linkage)가 아니라 독립된 연계들이 포함되어 있는 상호 작용의 연결망(webs of relationships)을 분석대상으로 삼는다. 따라서 정책행위자의 이해구조와 같은 특성, 정책의제(issue)의 특성, 정책관련 행위자 간의 연계 (policy linkages), 그리고 정책경계(policy boundary)를 명료하게 규명해야 한다. 기존의 국가 중심접근, 사회중심접근, 제도중심접근 등은 이러한 특징에 대해 크게 주목을 하지 않았고, 그로 인해 분석의 구체성을 결여하는 결과를 가져왔다.