가. 단일전력시장 형성 위한 규범 제정 1) 1985년 단일유럽의정서49)
유럽 국가 및 EU에 의한 단일전력시스템 구축 또는 단일전력시장 형성은 유럽통합 과정보다 훨씬 더디게 진행되었다. 유럽에서 다자간 지역협의체 형성 역사는 1951년 유럽석탄철강공동체(European Coal and Steel Community, ECSC) 조직을 시작으로 1957년 로마조약을 맺 으면서 유럽경제공동체(European Economic Community, EEC)가 탄생 하면서 본격적으로 시작하였다. 유럽경제공동체(EEC)는 유럽의 에너 지 시장을 포함한 모든 시장에서 공동시장을 조성한다는 것을 기본적 인 목표로 갖고 있었다. 그러나 그 당시에 에너지부문은 로마조약에 포함되지 않았다. 다만 1, 2차 세계대전과 밀접하게 연관된 석탄과 원 자력만 통합 대상으로 간주되어 유럽원자력공동체(European Atomic Energy Community, Euratom)와 유럽석탄철강공동체(ECSC)에 의해 공동으로 관리되었다. 이후, 1965년 합병조약(Merger Treaty) 체결 (1967년 시행)로 상기 3개 기구(EEC, Euratom ECSC)의 통합으로 출 범한 유럽의 공동체(유럽연합 이사회, 유럽 위원회)는 1970년대 발발 한 세계 석유파동에 효과적으로 대처하지 못했다. 그러나 미국은 1974년
49) EU의 단일에너지시장 형성의 전개과정에 대한 자세한 설명은 이재승(2011), “유럽 연합 공동에너지정책의 전개과정에 대한 연구: 시기적 고찰을 중심으로”, 국제관계 연구 , 제16권 제1호, 백훈(2006), “동북아 에너지 협력과 시장통합: 유럽의 경험이 주는 시사점”, 비교경제연구 , 제13권 1호, 그리고 Lagendijk(2008), Electrifying Europe: the power of Europe in the construction of electricity networks, pp.204-210 등을 참조
국제에너지기구(International Energy Agency, IEA)를 주도적으로 조직 하여 OECD 프레임워크 내에서 글로벌 석유 위급상황에 대처하려고 했다.
1957년 EEC가 출범하고 나서 1985년이 되어서야 유럽 국가들은 유 럽공동시장 형성을 위한 장기 로드맵을 합의할 수 있었다. 회원국들은 단일유럽의정서(Single European Act, SEA)를 발표하여 에너지를 포 함한 유럽공동시장을 1992년까지 완성하겠다는 목표를 세웠다. 당시에 유럽 내 가스 및 전력 시장에는 재화와 서비스의 자유로운 이동을 가 로막는 많은 장벽들이 있었다. 회원국 중에는 대외 에너지 의존도가 높아서 역내 국가간 협력을 통한 안정적인 공급이 매우 중요한 국가들 이 많았다. 그러나 전력 가스시장은 수직통합 형태의 국영기업에 의해 독과점화 되어 있었고, 각국 정부는 자국의 에너지 안보 문제를 독자 적으로 해결하려는 자세를 견지했었다.
그래서 유럽의 공동체(European Communities)는 역내 전력거래를 저해하는 장애물들을 제거하기 위해 가스 및 전력 시장 자유화, 가스 수송망 및 전력망 연계 등과 관련된 공통의 규범과 개별 회원국들간 정 책 조율을 적극적으로 추진하려고 했다. 그러나 UCPTE와 NORDEL에 서 회원국의 전력공기업들이 전력망 운영을 독점하고 있어서 비회원국 의 전력기업이 이들 전력망에 접근하는 것이 사실상 불가능했고, 전력 시스템에 대한 제3자 접근이 허용되는 개방된 형태의 단일에너지시장 형성을 주장했다.50)
한편, 유럽경제공동체(EEC)와 UCPTE는 ‘자유화(Liberalization)’에
50) NORDEL은 덴마크, 핀란드, 아이슬란드, 노르웨이, 스웨덴 등으로 구성된 네트 워크임. https://www.entsoe.eu/news-events/former-associations/#nordel (검색일:
2019.03.01)
대해 각기 다른 입장을 갖고 있었다. UCPTE는 1950년대부터 역내 국 가간 장벽을 없애고 장·단기적으로 전력 융통을 자유롭게 하는 것이
‘자유화’라고 생각했다. 그러나 EEC는 전력산업 구조개편을 통한 경쟁 체제 구축을 자유화로 간주했다. 특히, UCPTE에 속해 있는 수직통합 형태의 전력 공기업들은 발전과 송전 부문의 분할과 제3자 접근에 부 정적인 입장을 견지했었다. 또한 UCPTE는 구조개편과 개방에 따라 전 력시스템의 전체적인 안정성이 심각하게 위협받을 수 있다고 생각했다.
1993년 마스트리흐트 조약 발효로 출범한 EU(European Union)는 TEN(Trans-European Network) 프로그램을 시행하여 에너지 분야에서 의 단일시장 구축을 가속화했다. 회원국간 전력가격 차이를 줄이고, 경 쟁을 통한 가격 인하를 유도하기 위해 전력시장 자유화가 1990년 영 국을 시작으로 추진되었다.51) 이후 EU 회원국들에서 전력시장 자유화 조치가 점차적으로 추진 확대됨에 따라 2007년에 이르러 EU 내 모든 전력 소비자에게 소매시장이 개방되었다. EU는 동유럽 국가들도 포함 하여 역내시장의 범위를 확대시켜 나갔다.
2) 에너지 패키지(Energy Package)
EU는 유럽지역 전체(동유럽 포함)의 단일전력시장 형성을 위한 관 련 규범(regulation, directive, guideline)들을 제정하고, 연구조사 보고 서를 작성하고, 지역 전체 차원의 장기 전력망 연계 계획을 수립하고, 그리고 계획 실현을 위한 투자사업에 대해 자금도 지원하였다.
EU 집행위원회(European Commission, EC)는 단일에너지시장 구축을 최종 목표로 삼고, 회원국간 합의에 기초한 점진적 부분적 시장개방
51) 영국은 1990년에 전력산업을 구조개편 하였음(Electricity Act, 1990.04월 발표).
및 자유화에 의한 추진방식에 따라 에너지수송 네트워크에 의해 공급 되는 전력 및 가스 부문에 여러 규범들을 묶어서 에너지 패키지를 제 정했다. 제1차 에너지 패키지(First Energy Package)는 1996년에 발표 된 “Common Rules for the Internal Market in Electricity(Directive 96/92/EC)”와 1998년에 발표된 “Common Rules for the Internal Market in Natural Gas(Directive 98/30/EC)”로 구성되어 있다. 2003년 에는 상기 2개의 지침(Directive 96/92/EC, Directive 98/30/EC)을 개정한
“Common Rules for the Internal Market in Electricity and repealing Directive 96/92/EC(Directive 2003/54/EC)”과 “Common Rules for the Internal Market in Natural Gas and repealing Directive 98/30/EC (Directive 2003/55/EC)”을 포함한 제2차 에너지 패키지가 발표되었고, 2009년에는 상기 2개 지침을 개정한 제3차 에너지 패키지, 그리고 2016년에는 제4차 에너지 패키지가 각각 발표되었다. 2010년에는 EU 차원의 ‘에너지 동맹(Energy Union)’ 이라는 개념이 새롭게 논의되기 시작했는데, EU 집행위원회는 2015년 2월에 ‘에너지 동맹 패키지 (Energy Union Package)’를 발표했다.52)
앞서 언급했듯이 EU는 단일에너지시장을 점진적 단계적 방식에 의 해서 추진하고 있다. 전력시장과 가스시장의 통합은 크게 산업구조개 편, 제3자 접속개방, 계통운영 방식의 단일화 등 3개 분야에서 추진되 었고, 1997년 제3차 UNFCCC 당사국 총회에서 교토의정서가 채택된 이후부터는 전력부문에 재생에너지 사용을 촉진하는 조치들이 제정되 기 시작했다.
52) EU의 에너지 동맹에 대한 자세한 설명은 에너지경제연구원(2015.7), “EU 에너지 정책 평가 및 에너지동맹 추진전략,” 세계 에너지현안 인사이트 , 제15-2호 참조.
제1차 에너지 패키지에서는 우선적으로 발전업자와 직접 계약을 체 결할 수 있는 소비자(eligible customer) 허용, 다양한 방식과 송전요금 에 의한 송전망의 자유로운 이용 보장, 발전부분과 송전부문 간 회계 분리 등이 추진되었다. 이후 2차, 3차 에너지 패키지에서는 ‘eligible customer’의 대상범위 확대, 도 소매시장의 완전 개방, 송전망 이용방 식의 단일화, 발전부문과 송전부문간 완전분리, 그리고 통합 규제기관 의 권한 강화 등의 방향으로 추진되었다. 특히, 제3차 에너지 패키지에 서는 규제기관 협력체인 ACER(Agency of the Cooperation of Energy Regulators)와 TSO 협력체인 ENTSO-E(European Network of TSO for Electricity)의 설립과 규제기관 및 TSO의 협력에 관한 규범들이 마련되었다.53) 그리고 2016년에 EU 집행위원회는 재생에너지 시장통 합 및 국가간 거래를 촉진하고, 송전제약 문제를 반영한 가격신호 개 선, 연계전력망 이용 증대, 수급불균형에 대한 재무적 책임부여 등을 주요 내용으로 담은 제4차 에너지 패키지(Fourth Energy Package)를 발표하였다.54)
나. 전력부문의 다자협의체 형성
1) 초기 전력송배전기업간 협의체: UNIPEDE, UCPTE, UCTE
앞장에서 유럽의 국가간 전력망 연계와 단일전력시장 구축 추진과정 을 살펴보았는데, 초기에는 전력망이 연계된 국가들의 전력기업(대부분 수직통합기업)들에 의한 다자협의체들이 구성되었고, 이후 연계망이 확
53) 전력거래소(2017), “2017년 해외 전력산업 동향(유럽연합)”, pp.3-4
54) D Buchan and M Keay(2016), “EU Energy Policy - 4th time lucky?”, The Oxford Institute for Energy Studies
장되면서 다자협의체에 참여하는 국가의 숫자도 늘어났고, 협의체의 기 능과 역할도 초기에는 정보 자료 공유에 국한되었다가 이후에는 서로 상이한 운영방식과 규칙들을 표준화하는 방향으로 점차 발전되었다.
1925년 이탈리아, 프랑스, 벨기에는 UNIPEDE(International Union of Producers and Distributors of Electrical Energy)를 설립하였고, 이후 다른 주변국가들도 가입하였다. 2차 대전 이후 복구 기간에 유럽 국가들은 OEEC(Organisation for European Economic Cooperation) 산 하에 전력위원회를 설립하여 역내 자원을 효율적으로 관리 사용하고, 국가간 전력거래를 증대시키려 했다. 그리고 1951년에는 발전 및 송전 기업들이 주축으로 UCPTE(Union for the Coordination of Production and Transmission of Electricity)가 창립되었다. UCPTE 회원국들은 수 력발전소를 포함한 발전설비에서 이용 가능한 발전용량 및 수송용량이 어느 정도인지, 예비용량은 어느 정도인지 등 회원국들간 전력거래와 관련된 정보 자료와 서로 합의에 의해 공개하기로 한 것들을 상호 공유 하였다.55) 같은 시기에 동유럽지역에서는 UCPTE와 비슷한 CDO/IPS (Central Dispatch Organisation of the Interconnected Power Systems)이 설립 운영되었다.
1970년대 석유 위기, 1980년대 초에 경제위기, 그리고 1985년 전례 없는 한파 등을 거치면서 유럽 국가들간 에너지 협력은 한층 더 강조 되었다. 1980년대 중반에 UCPTE의 12개 참여국은 덴마크를 포함한 다른 비회원 유럽 국가들도 전력거래를 하였다. 1985년에 알바니아, 1986년에 스칸디나비아, 영국, 1987년에 스페인, 포르투갈, 그리스, 유
55) UCPTE의 운영은 회원국간 합의를 토대로 이루어졌는데, 의장직은 회원국간에 순환 되고 임기는 2년이었으며, 전체 운영비용은 의장국이 부담하고, 총회는 2년에 1회 개최되었음.
고슬라비아 등도 UCPTE 전력망과 HVDC를 통해 연계되었다.
UCPTE는 서유럽 지역의 전력시스템과 동유럽 전력시스템 간 동기연 계에 커다란 관심을 갖고 있었다.
EU 회원국들은 UCPTE가 단일에너지시장을 형성하는데 있어서 적 절한 역할을 할 수 있을 것으로 판단했다. 그러나 UCPTE는 개별 회원 국의 송전망을 다른 회원국의 전력기업에게 개방하는 것에 대해서는 부정적인 입장을 갖고 있었다. 당시 전력 안보를 개별국가 차원에서 독자적으로 달성하고 있었던 상황에서 연계된 전력망을 통해 인접국의 대규모 전력소비자에게 전력을 공급하는 것이 개별 회원국의 경제주체 들과 정책결정권자들에게 현실적으로 받아들여지기 어려웠다.
1988년 EU의 단일에너지시장 보고서가 발표되고, 영국을 필두로 전 력시장 자유화 작업이 진행되면서 전력기업간 협력의 필요성은 더욱 더 커지게 되었고, 또한, 기존에 UCPTE, UNIPEDE, NORDEL 등과 같은 전력기업간 다자협력체의 기능과 역할도 빠르게 확대 세분화되었다.
예를 들면, UCPTE는 회원국들의 연계된 계통을 안정적으로 운영하는 데 필요한 기술규격을 규정하는 역할을 담당했고, 이러한 역할은 점차 더욱 더 중요하게 되었다. 앞서 설명했듯이 EU의 제1차, 2차, 3차 에 너지 패키지 제정은 유럽 전력시장 자유화 및 제3자 접속(TPA)을 확 대 적용하는 방향으로 이루어졌고, 이는 UCPTE의 기본입장과 기능을 변화시켰다. 주요 유럽국가들의 전력산업구조개편에 따른 수직통합 전 력기업의 송배전부문 분할은 UCPTE의 역할을 송배전망 운영에 집중 시키고, 전력망의 투명하고 비차별적으로 운영하는 것에 맞추게 하였다.
1990년에 유럽 전력산업 관련 조직 및 기업들로 구성된 유럽전기사 업자협회 또는 유럽전력산업협회(European Grouping of the Electricity
Supply Industry, Eurelectric)가 설립되었다.56) UCPTE, UNIPEDE, NORDEL의 대표들이 위원으로 포함되었다.
한편, 정치 외교적으로 동 서 유럽간 관계 개선이 양 지역간 전력망 연계 및 시장통합에 커다란 역할을 했다. 체코, 헝가리, 폴란드, 슬로바 키아 등 동유럽 4개국이 1992년 10월 CENTREL을 결성해 UCPTE와 의 동기연계를 실현하기 위한 공동의 노력을 시작했으며, 이를 시작으 로 동유럽 국가 전력망이 서유럽 전력망과 동기연계가 활발히 추진되 었다.57)
UCPTE의 활동은 EU 에너지 패키지의 내용과 부합하는 방향으로 점차 변모 해갔다. 1999년에 UCPTE(Union for the Coordination of Production and Transmission of Electricity)는 명칭에서 전력생산에 해 당되는 ‘P(production)’이 빠진 ‘UCTE’(Union for the Coordination of Transmission of Electricity)로 변경되었다. 1999년 1월 1일 유럽계통 운영자(European Transmission System Operators, ETSO)협회가 설립 되었다. 여기에는 UCTE 이외에 ATSOI(아일랜드), NORDEL(북유럽), UKTSOA(영국) 등이 참여했다. UCTE는 기술규격에 중점을 두었고, ETSO는 국제적인 전력 수송과 교역의 촉진을 위한 경제적, 법적 절차 들을 개발했다.
UCTE는 특정 지역 또는 국가에서 독립적으로 행동하는 망운영자 (TSO)들간의 포럼 형태로 운영되었지만, 발전기업, 배전기업, 그리고
56) Eurelectric은 현재 유럽 전역에 걸친 총 32개국(EU 28개 회원국, EU 가입후보국, 기타 유럽 OECD 국가)의 국가전력산업협회 및 국영전력회사 등이 정회원으로 가입 하여, 전력부문에서 활동하는 약 3,500개 기업(총 매출규모, 약 2,000억 유로)을 대변 하는 기관임.
57) 1992년 10월 서유럽과 동유럽 국가들은 동기연계를 위한 구체적인 내용들을 합의했고, 1995년 10월부터 동기연계 운영이 시작되었음. Lagendijk(2008), p.203.
정부 관리기관, 대규모 전력소비자 등과도 긴밀한 관계를 유지했다.
TSO 회원들의 역할이 기술적 측면뿐만 아니라 망 운영과 시장과 관련 된 법 제도적 측면까지 넓어질 필요가 있었다. 또한, 경쟁과 시스템 안 정이 상호 양립 가능한 것인가에 대한 문제가 계속해서 제기되었다.
1999년 7월 벨기에에서 전력계통 운영사고가 발생했는데,58) 이는 이 러한 문제들이 지나친 염려만은 아니라는 것을 입증했다. 즉, 전력판매 시장이 국가간에 개방되고 전력 판매업자들간에 경쟁이 다국적으로 이 루어지며, 그리고 제3자 접속이 더욱 더 자유롭게 되는 상황에서 네트 워크의 운영 안정성은 계통운영자에게 그 어느 때보다 큰 난제가 되었 다. 또한, 간헐성 발전원인 재생에너지에서 생산되는 전력 공급의 증대 는 UCTE의 안정적 망 운영을 어렵게 만들었다.59)
재생에너지 비중 증대는 EU 차원에서 적극적으로 추진 지원되었고, 특히, 서유럽지역에서 발전량이 현저히 증가했다. EU는 회원국들에게 재생에너지 비중 목표치를 부여하고, 기한 내에 달성할 수 있도록 관 리 감독했다. 그래서 EU와 TSO들은 목표치 달성을 위해 재생에너지 발전설비들을 전력망에 접속시키기 위한 기술적, 제도적 문제들을 해 소시키기 위해 협력했다.60) 그래서 EU와 UCTE는 전체 연결망의 안 정성을 유지하고, 시장 참여자들의 분쟁을 적절히 조정하면서 재생에 너지 발전설비의 망 접속과 제3자 접속을 원활히 할 수 있는 제도적
58) 1999년 7월 발표된 전력융통 프로그램에 따라 벨기에 전력계통을 통해 프랑스와 네덜란드 간에 200MW 전력수송이 예정되어 있었는데, 갑자지 예기치 않은 전력조 류의 최대값이 1000MW를 크게 초과해서 담당 TSO는 전체 망의 안정성을 위해 제3자 계약 물량의 망 접속을 일시적으로 중단시켰음.
59) UCTE의 기능에 대한 자세한 내용은 Lagendijk(2008), p.209 참조
60) 갑작스럽게 풍력발전량이 증가하게 되면 망이 연계되어 있는 주변국은 자국의 망 안정성을 위해 망 연계를 일시적으로 중단 또는 송전용량을 감소시켜야 할 수도 있기 때문임.