CAP의 역사 2)

2.1. 1957년, 로마 조약의 체결로 유럽경제공동체(EEC) 구성

CAP의 태동에는 세계 제2차 대전 이후의 유럽 경제의 복구 과정이라는 배경이 있 다. 오랜 기간의 전쟁으로 인해서 피폐화된 경제를 복구시켜야하는 유럽에서는 그 기 초가 되는 식량의 안정적인 생산이 절대적으로 중요했다. 동시에 세계 제1차 대전 이 후에 농촌에서 도시로의 급속한 인구 이동이라는 문제를 겪었던 유럽으로서는 농촌 지역에 안정적인 인구 유지를 위한 농촌의 안정적 소득 보장도 중요한 정책 과제였다.

이러한 배경 하에서 EEC를 탄생시킨 로마 조약(Treaty of Rome)에는 농업 정책과 관 련하여 다음의 규정들이 포함되었다. ① 기술진보 촉진, 농업생산의 합리적 발전, 생산 요소 특히 노동력의 적절한 활용을 통한 농업생산성 향상, ② 농업종사자의 소득 증대 를 통한 적절한 생활수준 보장, ③ 농산물 시장의 안정화, ④ 농산물 공급에 대한 접근 가능성 확대, ⑤ 소비자에 대한 합리적인 가격으로의 식량 공급 등이다. 유럽연합의 공동농업정책 태동을 위한 법적 기반이 마련된 것이다.

2.2. 1962년, CAP의 태동

로마조약의 근거 하에 공동정책으로 발전해나간 CAP의 핵심 정책 목표는 농업인들 에게 적정한 농산물 가격을 보장해주는 것이었다. 그 정책 수단으로 주요 농산물 가격 에 대한 지지 정책과 수출 보조금 정책이 사용되었다. 즉, 농산물 가격이 일정 수준 이 하로 하락하면 정부(EU 집행위)가 수매하거나, 수출 보조금을 지급하면서 해외로 수출 하도록 하는 것이었다. 이를 통해서 당초 CAP의 지상 목표였던 식량 안보의 목적은 달성되었다. 하지만, 해를 거듭하면서, 유럽 농업인들은 점점 더 많은 농산물을 생산하 게 되었다.

2.3. 1970~80년대, 과잉 농산물의 관리

식량안보라는 1차적인 목표 달성이후에, CAP은 새로운 문제에 직면하였다. 시장에 서 필요로 하는 이상으로 농산물이 과잉 생산되었고, 이러한 수급 불균형이 구조적으 로 심화되었다. 시장가격지지와 수출 보조 정책에 사용되는 EU 예산은 점차 늘어나게

2) 동 내용은 필자가 EU집행위의 CAP 역사 관련 웹사이트(http://ec.europa.eu/agriculture/cap-history)를 기초로 하여 작성 하였다.

세계농업 제143호 | 169 되었고, 정부가 수매하여 비축한 농산물로 와인이 호수를 이루고, 버터와 밀이 산을 이룬다고 표현될 정도였다. 억지로 해외 시장에 내다판 EU 농산물로 인해서 국제 사 회에서 EU는 농업분야를 과도하게 보호하는 국가라는 불명예스러운 호칭을 받게 된 다. 유럽에서 시장 수요에 맞도록 농업 생산을 조정하기 위한 정책들이 논의되기 시작 한 배경이다.

2.4. 1992년, 「농산물 가격 지지」에서 「농업인 소득 지지」로

CAP을 시장 지향적으로 개혁하는 긴 여정은 1990년대 초에 본격적으로 시작된다.

당시 EU집행위의 농업담당 집행위원의 이름을 따서 이를 맥샤리(MacSharry) 개혁이라 고도 부른다. 개혁의 핵심은 농산물에 대한 지원(product support)에서 농업인에 대한 지 원(producer support)으로의 패러다임 전환이다. 정부가 농산물의 가격을 지지하여, 간접 적으로 농업인의 소득을 지원하던 정책에서, 정부가 농산물 가격기구에 개입하지 않 으면서 농업인의 소득을 직접적으로 지원하는 정책으로의 변화이다. 이로 인하여 정 부가 인위적으로 농산물 가격을 지지하는 데에 사용하던 예산이 절감되었고, 농업인들은 정부의 정책이 아닌 시장의 가격을 참고하여 농업생산과 관련된 결정을 하게 되었다.

구체적인 개혁 조치는 1992년부터 주요 농산물에 대한 정부 개입가격(intervention price)을 하향 조정하는 데에서 시작되었다. 이를 통해서 그동안 국제가격 수준보다 높 게 인위적으로 보장되었던 유럽의 농산물 가격들이 점차적으로 국제가격 수준으로 하 향화, 안정되게 되었다. 이와 같이 농산물 가격지지 정책을 줄여나감에 따라 감소하게 된 유럽 농업인의 소득을 보전하기 위하여 도입된 제도가 '농가 직접지불금 정책(direct payment)'이다. 농업인의 소득을 일정 부분 정부가 직접 보전하여 주는 정책으로서, 농 업인에게 지급하는 보조금액은 경지 면적 또는 가축 사육 두수와 연계³⁾되어 있었다 (coupled direct payment).

이후 현재에 이르기까지 EU는 시장 지향적 인 방향으로 CAP을 개혁하는 노력을 계 속 해오게 된다. 결과적으로 1992년 CAP 예산의 90% 이상을 차지하던 가격지지정책 의 비중이 2009년 기준으로는 10% 미만으로 줄어들게 되었다. 2011년 말에는 그동안 정부가 수매한 농산물을 활용하여 오던 「극빈자 식량지원 프로그램」의 지원 물량 재고가 부족하여, 시장에서 농산물을 별도로 구매해서 동 프로그램을 지속적으로 운 영하기 위한 법령 개정 안건이 EU 이사회에서 논의될 정도로 이제 EU의 농산물 가격

3) 즉, 특정 생산 행위와 연계.

해외 주재관 리포트

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지지 정책은 그 중요도가 감소되었다.

2.5. 2000년대, 농업 보조금과 생산과의 연계 단절과 농촌지역개발 정책 강화 2000년대 초에 CAP은 더욱 시장 지향적인 개혁을 거치게 된다. 이를 Agenda 2000 개 혁이라고 부른다. 농가직불금 제도와 농산물 생산과의 연계성을 차단(de-couple)하는 개 혁이다. WTO 농업 보조금 분류로 보아도, 교역에 미치는 왜곡 효과가 최소화되는 허 용대상 보조금(green box)에 해당되는 정책이다. 농업인은 어떤 형태의 농업 생산 활동 을 하는지와 관계없이, 과거의 직불금 수령액에 기초하여 직불금을 수령하게 된다 (de-coupled direct payment). 2003년에 합의된 개혁 내용이 2005년부터 실행되어 직불금 중 생산 비연계(de-coupled) 비중이 현재 기준으로 85% 이상이며, 2013년에는 이 비중 이 92%로 증가하게 된다. 직불금의 지급이 특정 농업 생산 활동과 연계되지 않기 때 문에 농업인들은 보다 시장의 신호에 맞게 생산 활동을 하게 된다.

상기 개혁을 통해서 유럽 농업인은 직불금 수급의 조건으로서 환경 보존, 동물 복 지, 식품 안전 등과 관련된 기준을 준수하여야 한다. 이러한 부대조건 준수를 cross compliance 라고 부른다. 이를 통해 농가 직불금 정책이 지속가능한 농업을 유지하는 데에도 도움이 되는 정책 효과를 발생시키게 된다.

또한 상기 개혁에서부터 CAP의 제2의 정책 지주(second pillar)라고 불리는 농촌 지역 개발 정책이 강조되기 시작한다. 그 기본 개념은 농촌에서의 공공재(public goods)적인 농업인의 경제활동, 즉 농촌 경관 보존, 환경 보존, 동물 복지 등과 관련된 농업인들의 다양한 경제활동을 지원하는 정책이다. 그 동안의 정책(제1지주)인 가격지지 정책과 직불금 정책의 예산중 일부를 전용⁴⁾하여, 농촌 지역개발 정책에 사용하기 시작하였으며, 1지주에서 2지주로의 예산 전용분을 2005년 직불금의 3% 수준에서 2012년에는 10% 수 준으로 연차적으로 늘려나가기로 하였다.

2.6. 2007년, EU 농가인구 두 배로 증가

농업, 농촌의 인구가 갑자기 증가한 것이 아니다. 2004년과 2007년에 걸쳐서 EU에 새로 가입한 12개 신회원국들⁵⁾의 농업 인구가 많기 때문에 발생한 현상이다. 이로써 EU의 농업인구는 15개 회원국 시절의 660만 명 수준에서 27개 회원국이 되면서 1,360

4) 이러한 예산 전용을 modulation 이라고 부름.

5) 대부분 중유럽, 동유럽의 구 공산주의 국가들.

세계농업 제143호 | 171 만 명 수준으로 배로 늘어났다. EU의 농업 예산이 15개 회원국 때와 동일한 수준인 상 황에서 그 정책 대상이 되는 농업인의 수가 두 배로 늘어나게 되었기에 이는 앞으로 EU 농업, 농촌 정책의 환경을 크게 변화시키게 되는 요인으로 작용하게 될 것이다.

2.7. CAP 50년사 요약

유럽의 안정적 식량 생산을 주요 정책 목표로 하여 태동한 CAP은 1970년대 이후 농 산물 과잉 생산을 조장하는 정책으로 진화되었고, 1990년대 초부터 시장 지향적인 방 향으로의 개혁이 시작되었다. 이후 최근에 이르기까지의 CAP 개혁의 방향은 정부가 가격기구에 직접 개입하는 시장관리정책의 비중을 줄이면서, 농가의 소득을 지원하고, 농촌 개발을 지원하는 정책의 비중을 늘려가는 방향으로 이루어져 왔다. 이와 같이, 역사적으로 CAP은 대외 여건에 따라서 패러다임을 변경해오면서 전개되어 왔다.