2.1. 친환경농업직불제
친환경농업직불은 친환경농법 확산을 목적으로 농가가 관행농법에서 친환경 농법으로 전환하였을 때 발생하는 소득손실을 보전하는 방식으로, 1999년 도입되 었다. 친환경농업은 농산물 생산과정에서 농약, 화학비료 등 투입재를 적게 사용 하거나 전혀 사용하지 않는 농산물 생산방식을 의미한다. 따라서 친환경농업은 관행농법에 비해 화학물질 투입을 줄여 농산물 안전성을 확보하고 농업환경보전 에 기여한다. 관행농법의 농가가 친환경농업방식으로 생산방식을 변경할 경우 생 산과정에서 기간시설 변경 등으로 인해 초기 투입비용이 발생하고, 영농방식의 변화로 더 많은 노동력 투입과 농산물 생산량 감소 등이 발생한다. 이로 인해 농업 소득이 감소하게 되므로, 친환경농업 확산을 위해서는 초기의 농업 소득손실보전
제3장 선택형공익직불제 고려사항 | 39 등 정책적 지원이 필요하다. 친환경농업직불은 친환경농산물 인증 농가를 대상으 로 영농방식의 변화에 따른 소득손실분을 보전할 수 있도록 직불금을 지급하여 친 환경농업 확산을 도모하기 위한 제도이다.
친환경농업직불은 인증단계에 따라 유기, 무농약, 유기지속으로 나뉘고 생산 품목에 따라 논, 밭-과수, 밭-채소·특용작물·기타작물로 나뉜다. 인증단계 중 유기 농산물의 환경보전 등 이행 준수사항 수준이 가장 높고 그에 따라 농업소득 또한 가장 큰 손실이 발생하여 가장 높은 단가가 책정된다. 친환경농업직불은 인증단 계에 따라 직불금 지급기간이 각각 다르게 설정되는데, 친환경농업으로 전환할 경우 유기농산물은 3년(최대 5년), 무농약은 3년간 직불금이 지급되고 유기농업 을 지속할 경우 기한 없이 유기지속직불금을 수령할 수 있다.
<표 3-3> 친환경농업직불 지급단가와 지급기한
단위: 만 원/ha
인증단계 논 밭
과수 채소·특작·기타 지급기한
유기 70 140 130 3년(최대 5년)
무농약 50 120 110 3년
유기지속 35 70 65 지속
자료: 농림축산식품부(2021e: 1).
친환경농업직불은 1999년 첫 시행 이후 사업 규모가 지속적으로 확대되어, 제 도가 첫 시행된 1999년 사업 예산은 약 57억 원 수준이었으나 2019년에는 381억 원 수준으로 확대되었다.
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<그림 3-5> 친환경농업직불 예산 추이(1999~2019년)
단위: 억 원
자료: 통계청(http://index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2749, 검색일: 2021. 6.
23). e-나라지표 직접지불금 지급 현황을 이용하여 저자 작성.
동 기간 친환경 인증농산물 재배면적과 생산량도 지속적으로 증가하였다. 친환 경농업직불 시행 초기인 1999년 친환경 인증 농산물 생산량은 약 2만 톤 수준에서 2009년 약 230만 톤 수준까지 증가한 뒤 감소하여 2019년 약 49만 톤을 기록하였 다. 2016년 저농약 인증제도 폐지로 인한 저농약 인증면적 감소 영향으로 2016년 이후 전체 친환경 인증면적은 감소하였으나 최상위 환경보전 농법인 유기농산물 인증면적은 증가 추세를 보이고 있다.
제3장 선택형공익직불제 고려사항 | 41
<그림 3-6> 친환경농산물 인증 면적
단위: ha
자료: 국립농산물품질관리원 친환경 인증관리 정보시스템 통계자료(http://www.enviagro.go.kr/portal/
main/main.do, 검색일: 2021. 6. 30)를 이용하여 저자 작성.
친환경 인증농산물 생산량 증가가 전적으로 친환경농업직불의 영향에 기인했 다고는 볼 수 없고, 직불금 지급으로 관행농법의 농가가 친환경농업으로 전환하 는 데 기여한 바가 크다고 볼 수 있다. 유찬희 외(2016)의 연구에서는 친환경농업 직불이 친환경농업 확산에 미치는 영향을 분석하였는데, 친환경농업직불금의 단 가를 낮출 경우 친환경농업 농가의 농가소득, 고정자본 형성, 생산량이 모두 감소 한 것으로 나타났다. 또 친환경농업직불금이 지급되지 않았을 경우 농약과 화학 비료 사용량이 증가할 것으로 나타났다. 이는 친환경직불금으로 인해 농약과 화 학비료 사용량이 감소하였고 친환경농산물 생산량이 증가했다고 해석할 수 있다.
친환경 인증농산물 생산량과 재배면적 증가 이외에 친환경 농식품에 대한 신뢰 제 고 및 관련 제도 정비, 친환경농산물 유통·소비 기반 마련, 친환경농산물의 생산 기반 확충 등은 친환경농업직불의 간접적 성과로 평가할 수 있다.
친환경농업직불이 친환경농업 확산에 기여하였으나 인증 중심 성과평가, 금전 적 보상 기반의 동기 제공, 공동활동 유인제공 미흡 등은 한계점으로 지적되고 있 다. 먼저 친환경농업직불은 정책 성과를 인증 중심 방법으로 평가하여 정책이 친
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환경농업직불로 인한 친환경 인증 농업생산물과 재배면적 확대에 집중되었다. 친 환경농업은 친환경농산물 공급을 통한 안전한 먹거리 제공뿐만 아니라 친환경농 법으로 농업환경을 보전하는 효과까지 포함하는 개념이다. 그러나 결과 중심 성 과평가와 제도 운영으로 인해 영농과정에서 농업환경을 보전하는 부분은 미흡한 것으로 평가된다.
다음으로 친환경농업직불은 금전적 보상 위주로 제도가 운영되어 직불금 지급 에 따라 그 효과가 제한된다는 한계가 있다. 친환경농업직불은 직불금 지급기간 이 한정되어 있어(유기 5년, 무농약 3년) 직불금 지급이 끝나는 시점에서 친환경 농법을 지속하게 할 유인이 부족하였다. 그 결과 친환경농산물 생산량과 재배면 적이 증가하지 않고 오히려 감소하는 추세로 전환되었다.
마지막으로 친환경농업직불은 개별 농업인이 친환경 인증 농산물 재배면적을 신청하면 이행점검을 통해 직불금을 지급하는 방식으로 제도가 운영되고 있다.
현행 친환경농업직불은 개별적으로, 필지별로 추진이 되기 때문에 공동활동에 비 해 친환경농업의 성과가 떨어질 것으로 판단된다.
2.2. 경관보전직불제
경관보전직불은 “지역별 특색을 갖는 경관작물 재배를 통해 농촌마을의 경관 을 아름답게 형성·유지하고 이를 농촌관광과 지역축제 등과 연계하여 지역 경제 활성화를 도모하는데 목적”이 있다(농림축산식품부 2021b). 경관보전직불은 2005 년 처음 도입되었고 사업이 지속적으로 유지되어 공익직불제에서 선택직불로 개 편되었다.
경관보전직불 시행 결과를 보면, 2005년부터 2020년까지 경관작물 재배면적이 87,804ha, 준경관작물 재배면적이 79,677ha로 총 167,481ha 증가하였다. 경관보 전직불제 시행 이후 경관작물재배 비중도 꾸준히 증가하여 준경관작물 대비 경관 작물재배 면적 비율이 4:6 수준에서 7:3 수준으로 증가하였다. 경관보전직불 사업
제3장 선택형공익직불제 고려사항 | 43 에는 2005년부터 2021년까지 9,041개 지구의 17만 5,600개 농가가 참여하였고 2021년 기준으로 가구당 평균 약 85만 원의 직불금을 수령하였다. 경관보전직불 은 첫 시행 이후 참여농가가 지속적으로 증가하여 2012년 약 1만 8천 호로 최고치 를 기록한 후 감소하고 있다.
<표 3-4> 경관보전직불제 사업 참여 농가 및 재배면적
연도 참여 지구(건) 참여 농가(호) 재배면적(ha) 직불금(백만 원)
2005 45 763 470 560
2006 44 641 470 560
2007 60 1,216 800 952
2008 412 6,549 5,814 2,596
2009 939 16,287 16,171 9,590
2010 795 17,632 16,600 15,596
2011 788 15,660 13,741 13,853
2012 796 18,386 13,786 7,475
2013 557 12,728 12,796 13,968
2014 525 10,572 12,678 13,968
2015 491 9,942 12,160 13,766
2016 479 9,677 11,702 13,487
2017 601 11,861 14,500 11,488
2018 579 10,351 11,462 9,216
2019 583 10,680 11,462 8,356
2020 615 11,162 15,000 9,880
2021 732 11,493 15,000 9,880
자료: 농림축산식품부 홈페이지(https://www.mafra.go.kr/mafra/index.do, 검색일: 2021. 9. 20.).
경관보전직불 시행으로 경관보전직불제사업과 연계한 지역 축제 방문객도 꾸 준히 증가하였는데(2016년 288만 명, 2017년 304만 명, 2018년 322만 명)24), 지역 축제 방문객 증가분 전체가 경관보적직불의 성과로 볼 수 없지만 경관보전이 방문 객 증가에 기여했다고 해석할 수 있다.
경관보전직불의 간접적인 성과로는 유휴지에 경관작물을 재배하여 경지이용
24) 농림축산식품부 내부자료. “2019 회계연도 미흡사업 자율평가 결과.”
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효율 증가, 농촌마을 주민 공동활동 활성화, 지역 방문객 증가로 지역농가소득의 증가 등이 있다.
경관보전직불의 한계점으로는 경관(준경관)작물 재배 중심의 제도 운영, 농촌 어메니티 함양 미흡 등이 제기되고 있다. 경관보전직불제도가 경관작물의 재배에 초점을 맞춰 운영되기 때문에 지역의 특성을 반영하고 지역의 경관에 알맞은 경관 작물 재배보다는 재배가 쉽거나 벼농사에 영향을 주지 않는 작물 등을 선택하는 문제가 나타났다. 2019년 기준 경관보전직불 지원 대상 작물 26종(경관작물 18종, 준경관작물 8종) 중 경관작물인 헤어리베치(37.5%), 유채(24.6%)와 준경관작물 인 보리(20.7%)가 전체 재배면적의 82.8%를 차지하였다(이유직 외 2020).
또한, 경관작물을 통한 경관보전만으로는 농촌의 어메니티를 보전하고 발전시 키는 데에 한계가 있다. 농촌 어메니티는 농촌경관에서 더 나아가 농촌지역의 역 사, 문화, 전통, 경관 등을 아우르는 개념이다. 현재 경관보전직불은 경관작물재배 중심으로 제도가 운영되어 농촌 어메니티를 구성하는 여러 요소가 고려되지 않아 농촌경관보전을 통한 공익기능의 효과가 떨어질 수 있다.
2.3. 친환경안전축산물직불제
친환경축산직불은 농가가 관행축산에서 친환경축산으로 전환 시 발생하는 소 득감소분과 생산비 증가분을 보전하여 친환경축산을 확산시키는 것을 목적으로 도입되었다(농림축산식품부 2021f). 친환경축산직불은 HACCP25) 농장 인증과 친환경축산물 인증26)을 받은 농가를 대상으로 사업 신청 농가가 사업 기간 동안 친환경축산 관련 인증을 유지하였을 경우 직불금을 지급하는 제도이다.
25) HACCP은 안전관리인증기준(Hazard analysis critical control point)의 약자로, 가축의 사육부터 유통까지 전 과정에서 위생에 해로운 영향을 미치는 요인을 제거하여 안전성을 확보하는 제도이다.
26) 친환경축산물 인증제도는 농업생태계·환경보전을 위해 합성농약, 화학비료, 항생제 등 화학자재를 사용하지 않거나 거의 사용하지 않은 농축산물을 인증하여 축산물의 안전을 보장하고 생산과정에 서 환경보전을 도모하는 제도이다.
제3장 선택형공익직불제 고려사항 | 45 HACCP과 친환경축산물 인증을 받는 과정에서 축사환경 개선, 화학비료 사용 자제 등 기준을 충족해야 하기 때문에 친환경축산으로의 전환이 농촌환경보전 기 능을 수행하게 된다.
친환경축산직불은 2004~2006년 시범사업을 운영하고 그 과정에서 발생하는 문제를 분석, 개선하여 2009년 처음 시행되었다. 친환경축산직불은 시행 첫해 58 개 농가가 참여하였고 농가직불금 약 7.4억 원이 집행되었다. 이후 사업 규모가 꾸 준히 증가하여 2018년 기준 참여 농가가 1,244개 농가로 확대되었고 직불금 집행 도 134억 원 수준까지 증가하였다.
<표 3-5> 친환경안전축산직불제 인증 형태별 사업 실적(2009~2018년)
단위: 호, 백만 원
연도 사업 생산액 집행실적
구분 계 유기 무항생제
2009 1,000 농가수 58 1 57
직불금 743 24 719
2010 3,000 농가수 226 8 218
직불금 2,716 134 2,582
2011 3,000 농가수 307 6 301
직불금 2,999 88 2,911
2012 7,000 농가수 760 23 737
직불금 6,998 420 6,578
2013 10,025 농가수 1,314 25 1,289
직불금 9,995 386 9,609
2014 16,283 농가수 2,032 24 2,008
직불금 16,205 372 15,833
2015 17,257 농가수 1,903 33 1,870
직불금 17,159 719 16,440
2016 17,257 농가수 1,741 34 1,707
직불금 17,254 788 16,466
2017 16,653 농가수 1,485 33 1,452
직불금 15,165 714 14,451
2018 16,653 농가수 1,244 34 1,210
직불금 13,425 847 12,578
자료: 농림축산식품부 내부자료; 노호영 외(2020: 592)에서 재인용.