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그러므로 EU와 미국의 사례는 농업정책 중 직불제의 기본 준수 조건(교차준수) 이행을 전제로 한 농업환경지불정책을 정리하였다.27) 일본은 우리나라의 선택직 불과 유사한 일본형 직불제(다면적기능직불, 중산간지역직불, 환경보전형 농업 직불)를 중심으로 살펴보았다.28)
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 | 63 농업환경보전프로그램은 ｢친환경농어업법｣ 제9조 및 제10조에 근거하여 농업 의 공익적 가치 제고를 위해 농촌공동체 활성화, 농업환경보전 의식 개선 및 관련 활동 실전 지원을 통해 농업인과 농촌주민의 농업환경 개선 보전활동의 참여를 유 도함을 목적으로 한다(농림축산식품부 2020). 농업환경의 범위는 생산에 투입되 는 요소(토양·물·생태계·공기)와 농업활동으로 인하여 조성되는 유무형의 요소 (생물다양성·경관·농업 및 문화유산) 전반을 포함하고 있다.
농업인·주민들이 지역(마을)과 자산(토지)을 공유하고 이를 토대로 각종 농업 환경보전활동을 스스로 참여하는 방식을 채택하였다(농림축산식품부 2020). 정 부, 지자체, 주민·사회가 함께 농업환경보전이라는 공동목적을 위하여 참여와 상 호작용을 통해 사회 문제를 해결하는 거버넌스(governance) 모델을 도입하였다.
지자체, 사업 참여 농업인·주민들이 농업환경 개선의 필요성에 공감하고 지역의 특성에 맞춘 계획을 스스로 합의하여 수립하고 이행하기 때문에 성과체감도가 향 상될 것으로 기대하고 있다.
1.1. 농업환경보전프로그램 추진방식
농업환경보전프로그램 추진절차는 <표 4-1>과 같다. 사업 대상은 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣ 제3조제5호에 따른 농촌지역으로, ｢도시와 농어촌 간의 교 류촉진에 관한 법률｣ 제2조제4호에 따른 마을 단위에 거주하는 농업인과 주민을 대상으로 하며 규모는 20인 이상이 참여하여야 한다. 사업지에 소재한 농지를 경 작하는 관외 거주자도 참여 가능하며, 동일 시·군 내 동일 수계에 위치한 마을은 함께 신청이 가능하다(농림축산식품부 2020). 시·도별로 고르게 사업이 추진될 수 있도록 1~3개소 내외로 배정되며, 사업의 시급성과 형평성, 지자체와 주민의 준비성, 참여 의지 등을 고려하여 사업이 꼭 필요한 지역에 우선 배정을 목표한다.
사업을 신청하고자 하는 마을에서 사업 신청서를 시·군에 제출 후 지자체는 주 민협의회, 사업 총괄코디, 행정전담조직 등 사업 추진 기반요소를 사전 구축하여
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야 한다. 주민협의회는 본 사업에 참여하는 농업인·주민 10명 내외로 구성하며, 주 로 사업 추진에 대한 의견수렴, 결정된 사항에 대해 적극적 준수와 참여를 유도하 고 사업에 대한 이견·갈등을 조정하는 등의 역할을 수행한다. 사업 총괄코디는 참 여 농업인·주민에 대한 의견수렴, 사업 방향성 제시, 종합적인 기획·검토·조정 추 진 등의 역할을 수행한다. 사업을 신청한 지자체는 사업을 관리하는 행정전담조 직(담당부서 및 공무원)을 확보하여야 하며, 사업 대상지 농업인·주민 대상 교육 컨설팅, 의견수렴, 농업환경조사, 계획 수립, 이행·점검 및 예산 집행 등의 업무를 추진한다. 업무의 연속성을 유지하기 위해 사업 기간 중 실무자의 순환근무를 지 양하도록 하고 있다.
구분 주요 내용 시기
사업 대상지 선정
사업 신청자 모집 및 접수 전년 5월
사업 추진 기반요소 구축 및 농업환경 현황조사 실시 전년 6~7월
사업 대상지 평가 전년 7월 말~8월 초
사업 평가(서면평가 → 현장실사 → 발표평가 → 종합평가) 전년 8월~9월 중순
대상지 선정 및 통보 전년 9월 중순
1년 차
사업 기반 구축 1~3월
참여 농업인·주민 대상 교육 및 컨설팅 교육: 2~3월/
컨설팅: 4월
사업시행계획안(세부) 작성 7~11월
시·도 농업환경위원회 계획안 심의 및 결과 통보 수정사항 반영 및 확정 11월
협약체결 12월
2~5년 차
농업환경보전활동(개인, 공동) 이행 2~12월
이행상황 점검
(시·군: 매년 2회(상·하반기) 실시)
* 시·도와 농식품부는 시·군의 점검 결과를 현장 또는 서면점검.
매년 2회 (7월 초, 11월 말) 농업환경 관련 분야 모니터링
* 생태의 경우 실용성 제고를 위해 4, 5년 차에만 조사
경관·생활·유산: 11~12월 토양·용수·생태: 4~6월
연간 사업 이행실적 평가 매년 12월
<표 4-1> 농업환경보전프로그램 사업 대상지 선정 및 추진절차
자료: 농림축산식품부(2020: 12-26)를 참조하여 저자 작성.
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 | 65 사업 추진 기반요소 구축과 함께 시·군 지자체는 신청지역(마을)별 각종 현황 조사를 실시한다. 사업 참여 희망마을의 인구, 가구 수 등과 같은 일반 현황과 경지 면적, 생산작물, 재배방식 등 영농 현황을 조사한다. 더하여 사업 대상 지역의 토 양·용수·대기·경관·생활·유산·생태 7가지 분야의 농업환경 관련 데이터를 확보하 고 실태를 조사하며, 조사내용과 방법은 <표 4-2>와 같다.
분야 조사내용 및 방법
토양
(조사 대상) 특정 필지(논, 밭, 시설, 과수원)
(조사요소) 농경지의 화학성, 물리성 등 최근 5년간의 조사 데이터
- (화학성) pH, EC, 유기물, 유효인산, 치환성양이온(Ca, K, Mg), 유효규산 - (물리성) 작토심, 심토 용적밀도, 심토 점토함량
(협조기관) 시·도 농업기술원, 시·군 농업기술센터
(조사절차) 특정 필지(3~5개 이상) 지정 → 최근 5년간 조사 데이터 확보(물리성 요소는 당해연도 데이터 만 확보) → 당해연도 데이터는 직접 조사(시기는 가급적 동일하게 할 것)
* 농진청 ‘농업환경변동조사사업’, 지자체 직접조사 등 ‘흙토람 시스템’ 등을 통해 확보
용수
(조사 대상) 농업용수로 사용되는 하천, 지하수, 저수지
(조사요소) TOC, T-N, T-P, SS(하천, 저수지), (지하수) 등 최근 5년간의 수질조사 데이터 (협조기관) 시·도 농업기술원, 시·군 농업기술센터, 지역 농어촌공사
(조사절차) 특정 용수원 지정 → 최근 5년간 조사 데이터 확보 → 당해연도 데이터는 직접조사(시기는 가 급적 동일하게 할 것)
* 농진청 ‘농업환경변동조사사업’, 지자체 직접조사 등 자료 활용
대기
(조사 대상) 사업 대상 마을 권역 대기환경
(조사요소) 농경지 온실가스 배출 및 축산악취 실태 등
(조사절차) 환경부 관련 자료를 참고하여 사업 대상 마을의 온실가스 발생량 추정
* 국립농업과학원 자문, 외부 전문기관에 조사 의뢰 경관
(조사 대상) 사업 대상 마을에 있는 농촌경관 조사 및 자원 발굴
(조사요소) 문화유산(유형) 발굴, 마을 공동공간, 빈집, 불량시설 실태 등 농촌경관과 관련된 다양한 요소 (조사절차) 마을주민들을 대상으로 경관 관련 자원실태 등을 구두로 파악 → 현장조사
생활
(조사 대상) 사업 대상 마을에 있는 생활환경 실태
(조사요소) 영농·생활폐기물 처리공간, 주민 생활환경과 관련된 다양한 요소 등 (조사절차) 마을주민들을 대상으로 생활환경 실태 등을 구두로 파악 → 현장조사
유산
(조사 대상) 사업 대상 마을에 있는 농업유산(농경유산(유형), 전통농법(무형), 농경문화(농경 유래 축제, 제례 등))조사 및 자원 발굴
(조사요소) ｢농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣ 제30조의2에 근거한 국가 중요농업유산 및 그 외 마을별 전통 농업유산자원 조사 발굴
(조사절차) 각종 문헌과 마을주민들로부터 농업유산자원 파악 → 현장조사
생태
(조사 대상) 사업 대상 마을 권역 농업생태 현황
(조사요소) 마을 권역 및 논 등 농경지 주변 생물 서식 실태, 생태교란 생물 서식 현황, 생태계 서식처 현황, 재래종, 토종품종 재배 현황 등(생물은 동물과 식물 포괄)
(조사절차) 같은 시군 환경부서에 의뢰 환경 관련 법적 지위(자연보호구역, 특정 오염 중점관리지역 등) 파악, 각종 문헌과 주민들로부터 생물서식 및 생태자원 현황 파악, 현장조사
<표 4-2> 분야별 농업환경 조사내용 및 방법
자료: 농림축산식품부(2020: 20-22)를 참고하여 저자 작성.
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시·군에서 사업 참여 희망마을의 농업환경 및 사업 추진 가능성 등을 평가하여 1~2개 마을을 선정 후 시·도로 제출하고 시·도는 농업환경위원회를 개최하여 평 가 후 3개소 이내 사업 대상지를 농림축산식품부(이하 농식품부)로 전달한다. 시·
군과 시·도는 시·도 농업기술원, 지역 농어촌공사, 시·군 농업기술센터, 농업·환경 분야 학계·민간 전문가 5인 내외로 구성된 농업환경위원회를 구성하여 사업지에 대한 평가를 실시한다. 시·군 농업환경위원회는 주민참여/지자체 관심, 사업 시급 성, 실현가능성, 사업효과에 대해 평가한다. ① ‘사회적농업활성화지원사업’의 참 여 마을, ② 인적자원을 보유한 경우, ③ 국가중요농업유산을 보유한 마을인 경우,
④ 법령 등에 따른 비점오염 관리 및 환경·생태보전 관련 지구에 포함된 마을의 경 우 가점이 부여되고 농업환경보전이 시급한 지역(1순위), 농업환경이 잘 보전되 었지만 관리가 필요한 지역(2순위), 농업환경보전에 대한 주민참여 의지가 높은 지역(3순위) 등에 우선순위를 부여한다.
농식품부는 시·도에서 제출한 서류를 접수하여 농업환경사업평가위원회를 구 성하여 서면평가 → 현장실사 → 발표평가 → 종합평가의 절차를 거쳐 사업 대상 마을을 선정한다.
선정 결과에 따라 대상지의 지자체와 마을은 연차별 사업시행계획(세부)을 수립 한다. 사업지당 지원 기간은 5년이며, 연차별 사업 추진절차는 <그림 4-1>과 같다.
<그림 4-1> 농업환경보전프로그램 연차별 추진절차
구분 1년 차 2년 차 3년 차 4년 차 5년 차
내용 →
주민교육·컨설팅 현장·행정 지원 기반구축 등
농업환경조사·진단 시행계획(2~5년 차) 수립
→
활동 이행 추진 실적 평가
→
활동 이행 추진 실적 평가
→
활동 이행 추진 실적 평가
→
활동 이행 추진 실적 평가
자료: 농림축산식품부(2020: 10).
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 | 67 시행 1년 차에는 교육 및 컨설팅, 지역환경 진단, 계획 수립 등 제도 수행을 위한 기반을 정비하고, 2~5년 차 과정에서 농업환경보전활동을 수행하고 평가 및 환류 한다(농림축산식품부 2020).
사업 시행계획은 ｢친환경농어업법｣ 제1조(목적)에 부합하도록 수립하는 것이 기본원칙이며, <그림 4-2>와 같은 절차로 수립한다. 시·군 지자체와 현장 지원조 직은 마을주민을 대상으로 사업의 주요 내용, 추진계획, 세부활동 등을 교육하고 지역에서 스스로 계획을 작성할 수 있도록 컨설팅을 지원한다. 사업 시행계획안 은 목표, 대상지의 공간적 위치, 추진체계 및 운영·평가계획 등을 포함한다. 사전 수요조사와 농업환경조사 결과를 토대로 대상 지역(마을)의 특성을 반영하여 목 표를 설정하고 분야별 농업환경보전·개선을 위한 콘텐츠를 발굴하여 이행계획과 모니터링 방안을 제시하여야 한다.
<그림 4-2> 농업환경보전프로그램 사업 시행계획 수립절차
사전 수요조사
→
조사·진단농업환경→
사업 계획 수립→
관계기관 협의 및 의견수렴→
계획 확정시·군, 주민 시·군, 주민 시·군 시·군 시·도
자료: 농림축산식품부(2020: 19).
시·군이 도출한 사업시행계획안은 시·도 농업환경위원회를 통해 사업계획의 효과성, 적합성, 실현 타당성 등에 대한 심의를 받는다. 사업 시행계획이 확정되면 시·군은 사업 참여 농업인·주민들과 환경보전을 위한 협약을 체결하고 다음 해(2 년 차)부터 수립된 계획에 따라 활동을 이행한다(농림축산식품부 2020).
농업환경보전활동은 토양·용수·대기·경관·생활·유산·생태 7개 분야로 주체에 따라 개인 또는 공동활동으로 구성되며, 농업비점, 생태계, 농촌경관, 농업유산 분 야에 적용된다. 사전 주민수요조사, 농업환경 현황조사 및 진단 결과에 따라 분야 별 단위과제를 선정하고 사업 참여자 개인 혹은 공동체가 단위 과제에 따른 하위 세부활동을 선택한다. 세부활동별 지급단가가 상이하며, 개인활동으로 받을 수 있는 지원 한도는 200만 원/년이다. 공동활동의 경우 지급단가 외 활동과 관련된
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자재, 장비, 토지 임차료 실비를 추가 지원한다.
개인활동은 토양·생태·대기 3개 분야로 적정양분 투입, 농약사용저감 등 6가지 단위과제가 있다. 단위과제별 완효성 비료 사용, 천적으로 해충 방지 등 14개 세부 활동으로 구성되며, 2022년부터 필수활동 중 2개 이상 의무적으로 참여하여야 한 다. 개인활동은 ① 사업시행 농경지 총면적의 30% 이상 증감 또는 위치 변경, ② 참여자 수가 30% 이상 증감 또는 변경되는 경우, ③ 특정 분야 활동 전체가 추가 또는 삭제되는 경우 수립된 시행계획을 변경할 수 있다(농림축산식품부 2020).
분야 단위과제 세부활동 구분 지급단가
토양
적정양분 투입 완효성 비료 사용하기 필수 2~5만 원/10a
외부양분 투입 감축
농사 후 남은 농업부산물 잘라 논·밭에 환원 필수 4~7만 원/10a 휴경기 녹비작물 재배 및 토양환원 필수 6~7만 원/10a
토양침식 및 양분유출 방지
볏짚 등 농업부산물로 경사진 밭 덮기 선택 6~10만 원/10a 경사진 밭 둘레에 빗물이 돌아가는 이랑 만들기 선택 4~6만 원/10a 경사진 밭 끝에 초생대 설치하기 선택 4~6만 원/10a 경사진 밭 끝에 침사구 설치하기 필수 5~6만 원/10a
생태 농약사용저감
천적으로 해충 방지하기 선택 5~6만 원/10a
제초제 없이 잡초 제거하기 필수 5~7만 원/10a
과수원에서 초생 재배하기 선택 5~7만 원/10a
태양열로 토양 소독하기 선택 5~7만 원/10a
시설 하우스에 방충망 설치하기 선택 5~7만 원/10a
대기 온실가스 감축 경운 최소화 선택 1만 원/시간/인
축산악취저감 축산악취저감을 위한 미생물 제제 사용하기 선택 1만 원/시간/인
<표 4-3> 농업환경 보전활동 중 개인 활동
자료: 농림축산식품부(2020: 45)를 참고하여 저자 작성.
공동활동은 용수·생활·생태·경관·유산 5개 분야로 농업용수 수질 개선, 생활환 경 개선 등 분야별 6가지 단위과제가 있다. 단위과제별 영농·생활 폐기물 공동수 거 및 분리배출, 공동공간 관리 및 청소 등 14개 세부활동으로 구성되며, 2022년부 터 필수 활동 중 2개 이상을 의무적으로 참여하여야 한다. 공동활동은 ① 참여자 수가 30% 이상 증감 또는 변경되는 경우, ② 특정 분야 활동 전체가 추가 또는 삭 제되는 경우 수립된 시행계획을 변경할 수 있다(농림축산식품부 2020).