2.1. 일본 직불제 기본 구조 31)
일본의 직불제는 크게 경영안정형 직불제(이하 경영소득안정대책)와 공익형 직불제(이하 일본형 직불제)로 구분할 수 있다. 경영소득안정대책에는 밭작물직 불제, 수입감소 영향완화대책, 논활용직불제, 수입보험제도가 포함되고, 일본형 직불제는 다면적기능 직불제, 중산간지역 등 직불제, 환경보전형 농업직불제로 구성된다. 본 연구에서는 우리나라의 선택직불과 유사한 일본형 직불제를 중심으 로 살펴본다.
<그림 4-4> 일본의 소득안정대책 및 농업 직불제
자료: 저자 작성.
일본은 ‘농업이 가지는 다면적 기능의 발휘 촉진에 관한 법률’에 근거하여 농 업·농촌의 다면적기능의 실현을 위한 지역활동과 영농의 지속 등을 지원하는 일 본형 직불제를 2014년부터 운용해오고 있다. 2000년 중산간지역을 지원하기 위 해 일본 최초의 직접지불제로 중산간지역 등 직불제를 실시하였다. 2007년에는 농지와 농업용수 보전과 질적 향상을 위한 공동활동과 화학비료와 농약의 저감 등
31) 홋카이도대학원의 김용래에게 의뢰한 위탁원고 내용을 바탕으로 작성하였다.
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환경보전을 위한 영농활동을 지원하기 위해 농지·물·환경보전 향상대책을 전개 하였다. 2011년 농지·물·환경보전 향상대책에서 환경보전을 위한 영농활동을 분 리하였다. 2014년부터는 일본형 직접지불제를 통합하여 중산간지역 등 직접지불 제, 다면적기능 직불제, 친환경농업 직불제를 실시해 오고 있다.
<그림 4-5> 일본형 직불제 도입과정
자료: 농림수산성(2016).
<그림 4-6> 일본형 직불제의 개요
자료: 농림수산성(2016).
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 | 75
2.2. 국내 선택직불에 대응하는 일본의 정책 사례 2.2.1. 다면적기능 직불제
농업·농촌은 국토의 보전, 수원 함양, 자연환경보전, 경관보전 등 다면적기능을 수행하고 있다. 그러나 일본은 농촌지역의 과소화, 고령화 등으로 집락기능이 감 소하여 지역의 공동활동에 의한 다면적기능 실현에 있어서 한계에 달하였고, 농 지, 수로, 농도 등 지역자원의 보전을 위한 농가의 부담도 가중되었다. 이에 따라 일본은 농업·농촌의 다면적기능을 확대하기 위하여 지역 공동활동에 대한 지원과 지역자원의 적절한 보전관리를 추진하는 다면적기능 직불제를 도입하였다.
□ 지원 대상 및 기준
다면적기능 직불제는 다면적기능을 유지하는 공동활동을 지원하는 ‘농지유지 지불’과 ‘자원향상지불’로 나뉘어 운용되고 있다.
다면적기능 직불제는 조직을 대상으로 보조금을 지급한다. 즉, 공동활동만이 대상이 되며, 개인 배분의 규정은 없다(농림수산성 2021a). 따라서 교부금을 활용 하기 위해서는 ‘활동조직’ 또는 ‘광역활동조직32)’을 구성해야 한다. 농업인만으 로 구성된 조직, 농업인과 비농업인(지역주민 및 단체 등)으로 구성하여 조직을 설 립할 수 있다.
농지유지지불의 지원 대상이 되는 활동은 지역자원을 보전하는 활동과 지역자 원을 관리하는 활동으로 구성된다. 지역자원을 보전하는 활동은 수로 청소, 농도 유지, 시설점검, 활동계획 수립 등이 포함된다. 지역자원의 적절한 보전관리활동 으로는 농촌의 구조변화에 대응한 체제 확충, 보전관리를 위한 구상 작성 등이 있다.
32) 광역지역에서 복수의 집락 또는 활동조직, 기타 관계자의 합의로 설립되어 지역자원 보전관리 등을 수행하는 조직을 의미한다.
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<그림 4-7> 다면적기능 직불제의 개념
자료: 농림수산성(2021b).
자원향상지불의 경우 지역자원(농지, 수로, 농도 등)을 대상으로 ‘지역자원의 질적 향상을 도모하기 위한 공동활동’, ‘시설장기보전 활동’, ‘조직의 광역화 및 체 제 강화활동’을 실시할 경우 지원한다. 지역자원의 질적 향상을 도모하기 위한 공 동활동은 다시 ‘시설의 경미한 보수’, ‘농촌환경 보전활동’, ‘다면적기능의 증진을 위한 활동’으로 나뉜다. 구체적으로 시설의 경미한 보수는 수로, 농도, 저수지와 같은 활동으로 구성되며, 농촌환경보전활동은 외래종 퇴치, 생물조사, 수질조사, 그린벨트의 설치, 연간 계획 수립 등을 포함한다. 다면적기능의 증진을 위한 활동 은 유휴농지 활용, 조수피해 방지대책 강화, 지역주민이 참가한 시공 등이 대상이 며, 시설장기보전 활동은 농도 포장, 수로 개선 등 노후화가 진행된 농지 주위의 시 설을 보수하는 활동을 대상으로 한다.
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 | 77 한편 교부금 지급의 대상이 되는 농지는 농업진흥구역 내의 농지, 도도부현의 지사가 다면적기능 실현의 관점에서 필요하다고 인정33)하는 농지가 해당된다.
지급단가는 논, 밭, 초지별로 차등을 두고 있으며, 도도부현 가운데 홋카이도의 경우 별도의 지급단가를 책정하고 있다. 홋카이도를 제외한 도부현에서 농지유지 불 대상 활동과 자원향상지불 대상 활동을 모두 실시할 경우, 논, 밭, 초지에 대해 각각 10a당 9,200엔, 5,080엔, 830엔이 지급된다.
<표 4-6> 다면적기능 직불제의 지급 단가
단위: 엔/10a 구 분 ① 농지유지
지불
② 자원향상지불 (공동활동)
①, ② 모두 실시
③ 자원향상지불 (시설장기보전)
①, ②, ③ 모두 실시
도부현
논 3,000 2,400 5,400 4,400 9,200
밭 2,000 1,440 3,440 2,000 5,080
초지 2,50 240 490 400 830
홋카이도
논 2,300 1,920 4,220 3,400 7,140
밭 1,000 480 1,480 600 1,960
초지 130 120 250 400 620
주 1) ①, ②, ③을 모두 실시할 경우, ②의 단가는 75%를 적용함.
2) 밭은 수원지를 포함함.
자료: 농림수산성(2021b).
□ 추진체계
농업인은 다면적기능 직불제의 사업 대상인 활동조직 또는 광역활동조직을 설 립하고, 해당 조직에서 사업계획을 수립한다. 그 후 시정촌에 신청하고 승인을 받 으면 대상 활동을 추진할 수 있다. 한편 대상 조직은 사업계획에 규정된 내용의 이 행상황에 대하여 시정촌장에게 보고하고, 확인을 받는다.
국가는 지자체, 관련 단체, 농업인, 지역주민 등이 각각의 역할 분담 아래 사업 의 추진이 적절하고 효율적으로 이루어지도록 지원 및 지도를 담당한다. 또한, 직
33) 농업생산의 지속성, 다면적기능 촉진을 도모하는 효과와 중요성 등을 고려하여 도도부현의 지사가 정하는 방침에 따르며, 생산녹지법에 따른 생산녹지지역 내에 있는 농지, 지자체와의 계약, 조례 등 에 의해 적절한 보전관리를 도모할 수 있는 농지 등이 포함된다.
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불금의 지급이 계획적이고 효과적으로 실시되도록 교부상황 점검 및 직불금 성과 평가를 실시하여 시책에 반영한다. 국가는 예산 범위 안에서 활동 기간 동안 사업 에 소요되는 비용을 도도부현에 보조한다.
시정촌장은 다면적기능 직불제 대상 조직의 승인 및 해당 조직이 작성하여 제 출한 사업계획의 승인을 담당하며, 대상 활동의 실시상황을 확인하는 역할을 수 행한다.
시정촌은 협정 농지면적에 교부단가를 적용한 금액을 집락에 교부하기 위하여 도도부현에 신청한다. 도도부현은 국가로부터의 교부금을 수입으로 하는 자금(기 금)을 마련하고, 시정촌으로부터 신청이 있는 경우 도도부현의 부담액과 기금을 합하여 시정촌에 교부한다. 다면적기능 직불제(중산간지역 등 직불제도 동일)의 기초자치단체에 의한 신청은 광역자치단체가 심사하고 있다(홋카이도 2017, 2021). 시정촌장은 종합진흥국장 등(도도부현)에 교부신청서를 제출하고, 도도부 현은 이를 심사, 조사, 교부결정을 실시하고 통지한다. 사업 종료 후, 도도부현에 의한 실적보고서 등의 심사 및 필요에 따라 현지조사를 실시하여 문제가 없으면 교부금액이 확정된다. 교부사업에 소요된 경비를 감액하여야 할 사정이 있는 경 우, 시정촌장이 해당 경비를 감액하여 작성한 실적보고서를 제출하면 도도부현에 의해 금액이 재확정된다.
한편 다면적기능 직불제의 실시 요강에 근거하여 제3자 위원회를 설치하고 교 부상황을 점검해, 그 결과를 토대로 사업의 효과를 평가하고 있다. 일본형 직불제 의 직불금 교부가 계획적이고 효과적으로 실시되도록 전문가 위주로 구성된 제3 자 위원회를 운용하고 있다. 구성원은 다면적기능, 중산간지역 문제, 환경보전형 농업과 관련된 높은 학식과 경험이 있는 자, 공익을 대표하는 자 등에서 선택한다.
현재 각 직불제의 제3자 위원회는 10명 이내로 교수, 농업 컨설턴트 회사, 소비자 협회, 언론인을 중심으로 구성되어 있다. 직불금의 교부상황 점검, 효과 평가, 조 사·분석방법 등에 관한 지도·조언을 하고 있으며, 이를 통해 3년 차에 중간평가, 5 년 차에 최종평가를 실시하여 시책에 반영한다. 위원회 개최는 공개로 진행하며, 의사 개요 등도 원칙적으로 공개하고 있다.
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<그림 4-8> 다면적기능 직불제의 추진체계
자료: 농림수산성(2021b).
□ 검증 및 모니터링 체계
시정촌장은 사업 계획에 규정된 대상 농지 및 시설의 보전관리상황 등을 내용 으로 사업 대상 조직이 작성한 보고서와 현장확인을 실시한다. 즉, 서류확인과 현 장조사를 병행하여 대상 조직의 활동에 대한 적합성을 판단하고 검증하고 있다.
시정촌장은 매년 모든 대상 조직의 보고서와 첨부서류를 바탕으로 해당 활동이 적 정하게 실시되고 있는지 확인한다. 농지유지활동은 활동계획서에 규정된 모든 농 지 및 대상 시설 보전관리활동에 대해 현지순찰을 통해 확인하고 있다. 시정촌장 은 현지확인에 앞서 원활한 실시를 위해 구체적인 계획을 수립하고, 토지개량구 등의 관련 기관 입회를 요구할 수 있다. 한편 자원향상활동에 대해서는 필요에 따 라서 현지확인을 실시하고 있다.
시정촌은 활동계획에서 정해진 활동 실시상황에 대해 매년 체크시트 등을 활용 하여 조직이 제출한 서류확인 및 현지순찰을 실시하고 결과를 보고하고 있다(<그
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림 4-9> 참조). 확인 결과는 실시상황 확인보고서로 정리해 실적보고서와 함께 도 도부현지사에게 보고한다. 도도부현은 기초자치단체의 제출서류에 미비한 점이 없는지 확인한 후, 실적보고서 및 실시상황 취합보고서를 작성하여 지방농정국장 등에게 보고한다.
<그림 4-9> 실시상황 모니터링 체계
자료: 농림수산성(2020).
또한, 시정촌장은 해당 조직이 실시하는 활동에 대해 정기적으로 자체평가를 요구하는 동시에 활동 내용을 평가하고, 필요에 따라 지도·조언을 실시한다. 한편