2.1. 세부활동의 묶음화
개별 세부활동의 단순한 나열과 협약 체결은 ① 비선형 공공재 제공의 어려움,
② 지역특이적 문제 반영의 어려움, ③ 상대적 난이도 및 단가에 따른 농가 선택 편 향의 문제점을 가지고 있다고 지적되었다(김태훈 외 2020; 김기홍 외 2020; 임영 아 외 2018). 이러한 문제점을 완화하기 위해서는 크게 두 가지의 선택직불 활동 구성방법을 고려할 수 있다.
하나는 앞서 선택직불 개편안에서 제시하였던 세부활동의 효과나 목적을 기준 으로 구성하는 ‘유형 묶음화’가 있을 수 있다. 이는 동일한 유형 내 활동들은 동일 한 대상에 대한 활동 효과를 기대하고 있기 때문에 선택된 활동 간 효과가 상충될 가능성은 낮다. 유형별 묶음을 별도로 분리하면 하나의 직불이나 프로그램으로 운용될 수도 있다.
또 다른 방법은 농가의 활동 선택 편중을 완화하고 활동의 동반편익을 고려하 여 선택직불의 세부활동을 구성하는 ‘혼합 묶음화’가 있다. 농가의 활동 선택 편향 은 각 세부활동에 관해 농가가 느끼는 난이도와 상대적인 보상의 차이에 따라서
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발생한다. 이러한 편향성을 줄이기 위해서 묶음활동의 필요성이 제시된 바 있으 며(김태균 외 2021; 임영아 외 2018), 아울러 세부활동의 동반편익과 상충관계를 고려하여 활동을 조합할 수 있다. 이것은 농가 선택의 편향을 보정하기 위한 것이 므로, 민간에 묶음활동의 구성을 맡기기보다는 중앙정부 혹은 지자체에서 제안하 는 형태로 운용하는 것이 바람직하다고 판단된다.
농업환경보전프로그램에 실제 참여한 농가를 대상으로 활동 참여에 대한 분석 결과에서도 활동의 묶음화가 필요한 것으로 나타났다.42)
우선 주성분(principal component) 분석을 통한 농가의 유형화 특성(유형 1-생 산지향형, 유형 2-농업긍정형, 유형 3-농업환경형, 유형 4-농업부정형, 유형 5-혁 신지향형)을 분류한 후43) 유형화된 특성이 농업환경보전프로그램 활동 참여에 영 향을 미치는지를 로짓(logit)모형을 이용하여 분석하였으나 영향이 크지 않는 것 으로 나타났다.44) 오히려 소득과 경작면적이 프로그램 참여에 가장 큰 영향을 미 치는 변수로 분석되었다. 경작면적은 프로그램 참여 확률에 긍정적 영향을, 소득 은 부정적 영향을 미치는 것으로 분석되었는데, 이것은 면적별 보상을 지급하는 경작지 대상 활동과 노동시간에 비례하여 보상을 지불하는 공동활동이 혼재하기 때문으로 보인다.
42) 본 연구에서는 선택직불의 범위가 확대될 경우 활동 유형별(토양, 용수, 대기, 생태, 경관, 유산) 농가 참여 가능성을 알아보기 위해, 농업환경보전프로그램에 참여 중인 농가를 대상으로 설문을 실시하였 다. 자세한 설문조사 개요와 내용은 부록을 참고하기 바란다.
43) 주성분 분석과 유형화된 특성 분류를 위한 분석 결과는 부록2를 참고하기 바란다.
44) 상세한 분석모형과 변수, 분석 결과 등은 부록2를 참고하기 바란다.
제5장 선택형공익직불제 개편 및 운용방향 | 111
<표 5-5> 농업환경보전프로그램 활동 참여 로짓(logit) 분석 결과
독립변수 개인활동 공동활동
계수값과 유의성 계수값과 유의성
경작면적 7.E-05 *** 7.E-05 ***
농가소득 -2.E-04 *** -2.E-04 ***
농가 유형 1 -0.043 -0.064
농가 유형 2 0.034 -0.027
농가 유형 3 0.044 0.064
농가 유형 4 0.154 0.174
농가 유형 5 -0.017
-마을/이웃의 개인활동 참여 인지
토양보전 0.453 *
-생태보전 0.620 **
-대기보전 0.117
-마을/이웃의 공동활동 참여 인지
용수보전 - 0.245 ***
경관보전 - 0.305 ***
생태보전 - 0.371
상수 0.248 0.454
주: ***는 99% 신뢰도, **는 95% 신뢰도, *는 90% 신뢰도를 의미함.
자료: 자체 분석.
농업환경보전프로그램의 유형별 참여에 대한 다항로짓(multinomial logit) 분 석 결과, 이웃들의 활동 참여에 영향을 크게 받는 것으로 나타나 공동활동 유도가 필요함을 시사한다. 개인활동과 공동활동 모두 마을 이웃 대다수가 활동에 참여 한다고 인식할 경우에 활동 참여 가능성이 높은 것으로 나타나, 개인활동보다 공동 활동으로 세부활동을 제시할 경우 농가 참여율을 높일 수 있을 것으로 나타났다.
또한 농가에서 인지하는 시급한 지역환경 문제가 실제 참여하는 활동 유형에 미치는 영향은 없는 것으로 분석되어, 농가의 자율적 선택에 맡길 경우 지역별 시 급성에 따른 활동 선택이 이루어지기 어려울 것으로 보인다. 이는 활동의 묶음화 가 필요함을 보여준다고 할 수 있다.
그러므로 사전평가를 통한 지역별 공익기능 증진의 시급성을 도출하고, 이러한 시급성에 대응한 활동 유형을 의무적으로 선택하게 하는 조건이 주어질 때 선택직 불이 목적하는 공익기능 증진을 효과적으로 이룰 수 있다.
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<표 5-6> 농업환경보전프로그램 개인활동 유형별 참여 다항로짓 분석 결과
독립변수 계수 표준편차
(비교그룹=농업환경보전 개인활동 없음)
토양보전 개인활동
경작면적 6E-05 ** 0.000
농가소득 -1E-04 * 0.000
마을의 토양보전 개인활동 참여 인지 0.435 0.297 마을의 생태보전 개인활동 참여 인지 0.569 * 0.293 마을의 대기보전 개인활동 참여 인지 0.113 0.310 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.471 0.467
수질오염 -0.410 0.333
대기오염 -0.351 0.360
상수 -0.495 0.325
생태보전 개인활동
경작면적 7E-05 ** 0.000
농가소득 -2E-04 ** 0.000
마을의 토양보전 개인활동 참여 인지 0.634 * 0.329 마을의 생태보전 개인활동 참여 인지 0.715 ** 0.314 마을의 대기보전 개인활동 참여 인지 0.020 0.331 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.352 0.489
수질오염 -0.379 0.354
대기오염 -0.444 0.393
상수 -0.770 ** 0.358
대기보전 개인활동
경작면적 9E-05 *** 0.000
농가소득 -1E-04 0.000
마을의 토양보전 개인활동 참여 인지 0.219 0.322 마을의 생태보전 개인활동 참여 인지 0.495 0.327 마을의 대기보전 개인활동 참여 인지 0.094 0.342 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.773 0.558
수질오염 -0.674 * 0.378
대기오염 -0.445 0.395
상수 -0.702 ** 0.352
주: ***는 99% 신뢰도, **는 95% 신뢰도, *는 90% 신뢰도를 의미함.
자료: 저자 작성.
제5장 선택형공익직불제 개편 및 운용방향 | 113
<표 5-7> 농업환경보전프로그램 공동활동 유형별 참여 다항로짓 분석 결과
독립변수 계수 표준편차
(비교그룹=농업환경보전 공동활동 없음)
용수보전 공동활동
경작면적 7.E-05 ** 0.000
농가소득 -2.E-04 ** 0.000
마을의 용수보전 공동활동 참여 인지 0.285 *** 0.620 마을의 경관보전 공동활동 참여 인지 0.398 *** 1.340 마을의 생태보전 공동활동 참여 인지 0.182 0.373 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.536 0.479
수질오염 -0.631 * 0.354
대기오염 -0.568 0.428
상수 -0.355 0.341
경관보전 공동활동
경작면적 6.E-05 ** 0.000
농가소득 -1.E-04 * 0.000
마을의 용수보전 공동활동 참여 인지 0.277 *** 0.370 마을의 경관보전 공동활동 참여 인지 0.374 *** 1.350 마을의 생태보전 공동활동 참여 인지 0.051 0.354 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.412 0.449
수질오염 -0.583 * 0.340
대기오염 -0.484 0.403
상수 -0.211 0.321
생태보전 공동활동
경작면적 6.E-05 * 0.000
농가소득 -2.E-04 ** 0.000
마을의 용수보전 공동활동 참여 인지 0.313 *** 1.160 마을의 경관보전 공동활동 참여 인지 0.447 *** 0.800 마을의 생태보전 공동활동 참여 인지 0.242 0.429 환경 문제
시급성 인식
토양오염 -0.686 0.524
수질오염 -1.008 ** 0.411
대기오염 -1.220 ** 0.545
상수 -0.379 0.369
주: ***는 99% 신뢰도, **는 95% 신뢰도, *는 90% 신뢰도를 의미함.
자료: 저자 작성.
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2.2. 운용방향
선택직불은 기본직불 준수사항 이상의 명확한 공익기능을 제공하는 자발적 협 약프로그램이다. 사업에 대한 수요가 많을 수도 있고 예산이 한정적일 수 있기 때 문에 현재의 농업환경보전프로그램이나 경관보전직불제처럼 사업 신청을 받고 평가하여 대상자를 선정하는 공모형으로 이루어질 수밖에 없다. 공모 주체와 평 가 등의 주체는 추진체계 부분에서 다루겠지만 제한된 예산 범위 내에서 중앙정부 든 지자체든 공익기능이 필요한 부분과 민감지역에 대한 고려는 대상 평가지침에 반영될 수 있다.45) 관련 예산이 충분하면 전국적으로 경쟁 없이 적정성 검토만으 로 실시할 수 있으나 예산 제약이 있을 경우 광역 단위 지역별로 배분 후 공모를 추 진할 수도 있다.
공모 시 세부활동 구성은 지역에 따라 자유롭게 선택할 수 있지만 경우에 따라 서는 의무활동과 선택활동으로 구분하여 신청접수를 받을 수도 있다. 또한 활동 의 성격에 따라 개인활동과 공동활동으로 구분될 수 있다. 김태훈 외(2020) 연구 에서는 전문가 설문을 바탕으로 공동활동이 필요하다고 판단되는 활동 유형을 선 별하고 이들은 ‘공동체 협약’이 필요함을 강조하였다. 예를 들어 토양기능 증진활 동 중 침식, 용수관리의 수량(논) 및 수질, 농지경관보전, 농촌경관보전, 문화유산 보전 등은 비선형 공공재로 분류될 수 있고 이들과 관련된 활동은 공동활동을 우 선적으로 추진할 필요가 있다. 유기 인증프로그램은 공동체 협약이 필수인 것으 로 분류하지 않았지만, 공동체 협약을 바탕으로 할 때 더 큰 공익증진효과를 기대 할 수 있기 때문에 공동협약의 유인을 제공할 필요가 있다. 토양 양분관리와 저투 입 농법은 농지면적에 비례하기 때문에 개별 협약이 적절하지만, 토양 침식방지 활동은 공동활동이 필요한 부분이다. 용수관리프로그램의 경우 논의 수량절감은 공동활동이 필요하고 비점오염원저감을 통한 수질향상활동도 공동활동으로 추
45) 농업환경보전프로그램에서도 환경적 시급성, 상수원보호나 친환경농가 비중이 높은 지역 등 지속 적 관리 필요지역 등을 대상지 선정 평가 시 고려하고 있다.
제5장 선택형공익직불제 개편 및 운용방향 | 115 진될 필요가 있다. 저탄소농업프로그램은 개별 농가의 영농방식에 따라 온실가스 감축이 이루어지기 때문에 개별 활동으로 분류될 수 있다. 경관과 관련된 활동은 대부분 공동활동으로 구성된다.
<표 5-8> 선택직불 내 공동체 협약 활동유형 구분
구분 (필수) 농가 협약
(선택) 공동체 협약 (필수) 공동체 협약
친환경농산물 인증 ○
-친환경축산물 인증 ○
-토양기능 증진 ○(양분, 저투입) ○(침식)
용수관리 ○(수량-밭) ○(수량-논, 수질)
저탄소 ○
-생태계 - ○(농지 외)
농지경관 - ㅇ
마을경관 - ㅇ
전통문화 - ㅇ
농업유산 - ㅇ
자료: 김태훈 외(2020: 88)의 <표 4-6>을 재정리하였음.
선택직불의 자발적 협약주체들은 다양할 수 있다. 중앙정부 혹은 지자체가 협 약의 한쪽 주체가 될 수 있고, 활동을 실행하는 협약 주체는 개별 농가나 지역 단위 (혹은 마을 단위)협의체 모두 될 수 있다. 선택직불 협약 주체에 대한 설문조사 결 과, 전문가는 지자체와 지역 단위 협의체 간의 협약이 적합하다는 의견이 가장 높 았고(각 48.6%) 다음으로 중앙정부와 지역 단위 협의체 간 협약이 적합하다는 의 견(29.7%)이 많았다. 사업 시행 측 협약 주체에 대한 의견은 다르더라도 사업의 이 행 측 협약 주체는 지역 단위 협의체가 적합하다고 응답하였다. 중앙정부 혹은 지 자체 등 정부기관의 협약 파트너에 대한 의견은 다소 갈리더라도 농업인 측에서는 지역 단위 협의체의 단체협약이 적합하다고 응답한 것으로 나타났다. 이는 지역 중심과 공동활동 중심의 선택직불 방향에 부합하는 방식으로 볼 수 있다.