대내외 여건 변화에 따라 그동안 몇 차례 직접직불제 개편 시도가 있었으나 모 두 무산되었다. 문재인 정부는 농정개혁을 이끌어내는 시발점이자 주요한 농정과 제로 직접지불제 개편을 추진하였다. 그 결과 2019년 말 공익직불제의 근거 법안 이 국회를 통과하고 하위법령 개정을 거쳐 마침내 공익직불제 개편이 완료되었으 며, 2020년 5월부터 본격적으로 시행에 들어갔다.
공익직불제 시행이 1년 남짓 경과한 시점에서 성과를 평가하기에는 다소 이른 측면이 있지만, 제도 개편 이후 그동안 제기되었던 논과 밭의 형평성 문제와 규모 에 따른 형평성 문제는 많이 완화된 것으로 나타났으며, 직불금 예산 증액으로 농 가의 소득향상에 기여한 것으로 평가된다. 또한 농가의 만족도도 높게 나타났다.
하지만 공익직불제를 시행하면서 다양한 제도 개선 요구사항들이 제기되었다.
특히 개편된 공익직불제는 기본직불에 치중되었으며, 공익기능 증진과 보다 직접 적으로 연관되어 있는 선택직불은 기존의 제도와 큰 변화가 없어 확대 개편의 필 요성이 제기되었다. 따라서 본 연구는 공익직불제 개편취지에 부합하도록 농업·
농촌의 공익기능 증진을 위한 선택직불의 개편과 추진체계, 운용방향 등을 제시 하고자 수행되었다.
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공익직불제의 주목적인 농업·농촌의 공익기능 증진은 농업활동과 농촌공간에 서 발생할 수 있는 부정적 외부효과 감축과 긍정적 외부효과 확대를 통한 순 편익 의 증가로 볼 수 있다. 준수사항을 통하여 기본직불은 부정적 외부효과를 감소시 키는 역할을, 선택직불은 그 이상의 의무이행으로 긍정적 외부효과를 증가시키는 역할을 담당하고 있기 때문에 선택직불이 농업·농촌의 공익기능 증진과 보다 직 접적으로 연계되어 있다. 선택직불에서 준수사항 이상의 이행의무 수행은 기본직 불 준수사항을 이미 수행한 것을 의미하기 때문에 선택직불금을 기본직불금과 중 복하여 수령할 수 있는 명분이 된다.
선택직불 확충 필요성의 부각과 함께 다양한 분야에서 선택직불의 적용 요구가 나타나고 있다. 따라서 선택직불의 범위에 대한 검토가 필요하며 이를 위해서는 농업·농촌의 공익과 공익기능에 대한 개념을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 현재 농업·
농촌의 공익과 공익기능에 대한 구체적 정의나 개념이 정립되어 있지 않기 때문에 법학, 행정학, 경제학 관점에서 공익의 개념을 검토하였다. 이들을 종합하면 공익 직불제가 목적해야 하는 ‘공익’의 범위는 외부효과와 공공재적 특성을 가지되(경 제학적 관점), 사회적으로 공공의 이익이라는 가치판단이 이루어진 편익(법학과 행정학적 관점)이어야 한다. 그리고 농업정책에서 ‘공익’이 규범적 측면에서 다루 어지므로, 향후 사회적 합의 수준에 따라서 기본직불과 선택직불을 나누는 준수 사항도 사회적 합의 수준에 따라서 변화할 수 있음을 의미한다. 이런 점에서 현행 준수사항은 대부분이 기존 법적 의무를 기반으로 구성되었기 때문에 농업·농촌 공익기능 제공을 위한 최소한의 규범적 이행의무를 이미 합의한 것으로 볼 수 있다.
공익의 개념과 기본직불과 선택직불의 역할 구분 등을 고려하여 공익기능 증진 을 위한 활동이 선택직불의 범위에 포함되는지를 판단하는 4가지 기준을 다음과 같이 제안하였다. ① 공익기능을 통해 생산되는 공익이 농업생산활동과 결합한 산출물로서 외부효과 및 공공재적 특성을 가지는가, ② 기본 준수사항보다 강화 되거나 추가된 이행의무의 성격을 가지는가, ③ 활동의 효과를 일반 국민이 누릴 수 있는가, ④ 활동의 효과가 사회적으로 가치 있다고 인정받을 수 있는가 등이다.
제7장 요약 및 결론 | 145 현행 선택직불은 중앙정부 주도의 하향식 제도운영과 결과 중심, 개별·필지 중 심 운영으로 인해 공동활동과 지역성 반영이 미흡하고 제한적, 한정적 활동과 참 여를 대상으로 하기 때문에 공익기능 확대에 한계가 있다.
현재 선택직불의 한계와 공익직불제 개편 취지, 전문가 설문조사 결과를 종합 하면, 향후 선택직불 개편 시 활동 중심, 지역성 반영, 공동활동 유도를 주요하게 고려하여 설계할 필요가 있다. 선택직불의 범위와 대상 확대를 위해서는 다양한 부분에 더 많은 농가가 참여할 수 있도록 활동 중심의 선택직불체계를 검토하고, 전국의 모든 농가를 대상으로 하는 기본직불과 달리 지역의 특이성이 반영될 수 있도록 구상할 필요가 있다. 아울러 현재의 개별 농가나 필지 중심에서 공동활동 중심으로 개편이 필요하다.
선택직불 개편안은 현행 제도의 연장선에 있으며 선택직불의 역할과 범위에서 제시한 농업(농촌)의 환경생태 관련 활동 중심으로 제안하였다. 농업(농촌)의 공 익기능을 증진시키는 환경생태 관련 활동은 다양하며, 이들을 단순 나열하여 추 진하기보다는 세부활동에 대한 이해도를 높이고 효과적으로 추진하기 위해 활동 성과나 대상에 따라 유형화하는 것이 바람직하다.
선택직불의 세부유형은 유기 인증프로그램, 토양기능 증진프로그램, 용수관리 프로그램, 저탄소농업프로그램, 경관보전프로그램으로 구분할 수 있다. 우선 친 환경농업이 투입재저감에 국한한 인증 중심이라는 한계를 벗어날 필요가 있으나, 환경생태 관점에서 최상위 영농행위로 유기 인증프로그램은 세부유형으로 유지 하였다. 유기농업을 제외한 환경친화적 농업활동은 토양기능 증진프로그램, 용수 관리프로그램으로 구분하였다. 또한, 탄소중립이 주요한 시대적 과제이기 때문에 이와 관련한 기후변화 완화활동은 저탄소농업프로그램으로 분류하였다. 경관보 전프로그램은 작물식재를 포함한 다양한 경관보전활동들을 추가하고, 농업유산 관리도 경관보전활동에 포함하였다. 이들 세부 유형 속에는 각 유형의 목적에 부 합하는 다양한 활동들이 있다. 한편 논활용직불은 주목적인 식량안보가 기본직불 의 명분과 보다 부합하는 측면이 있고 환경생태 중심의 선택직불과는 연계성이 부 족하여 제외하였다.
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<그림 7-1> 환경생태 중심의 선택직불 개편안
자료: 저자 작성.
선택직불은 유형이나 활동 묶음 없이 지역에서 필요하고 원하는 활동을 자유롭 게 선택하고 추진하는 것이 이상적이지만 활동 중심의 선택직불체계가 참여자들 에게 익숙하지 않고 지원조직 등 추진체계도 아직 갖추어지지 않았다. 그렇기 때 문에 일정한 기준을 가지고 묶음화하여 추진하는 방안의 검토가 필요하다. 선택 직불과 유사한 농업환경보전프로그램의 참여 농가를 대상으로 활동 참여에 대한 설문조사 및 계량분석을 한 결과, 공동활동 중심과 활동의 묶음화가 필요한 것으 로 나타났다.
선택직불 예산이 충분하다면 전국적으로 경쟁 없이 적정성 검토만으로 시행 가능하지만 예산 제약 존재 시, 광역 단위로 사업량을 배분 후 지역별 공모방식으 로 추진을 검토할 수 있다. 공모 시 공익기능 증진이 필요한 부분과 민감지역 고려 는 사업 대상자 선정의 평가지침에 반영하는 방식으로 운용할 수 있다. 선택직불 의 예산은 중앙정부와 지자체가 함께 분담하는 구조가 적합하다고 판단된다. 무 분별한 사업 추진을 방지하고 지역 단위에서 필요한 사업을 선별적으로 추진하도 록 예산 분담을 통해 지자체 책임과 역할을 증대할 필요가 있다.
제7장 요약 및 결론 | 147 선택직불 추진체계와 담당 주체는 설문조사 결과와 국내외 선택직불 유사제도 의 사례를 참고하여 다음과 같이 제안하였다. 정책 설계는 목표설정, 대상자 선정 기준설정 등 큰 틀에서 제도를 설계하는 단계이며 이는 국가 단위에서 담당해야 할 사안으로 판단된다. 다만 지역의 문제, 지역에 필요한 활동 등을 고려하여 계획 에 반영할 수 있도록 세부 사업 지침업무는 지자체가 맡는 것이 적합하다. 제도개 편 초기에는 추진 기반 미흡 등을 고려하여 중앙정부가 세부 사업 지침을 작성하 고 장기적으로는 지자체가 이를 수행하도록 한다.
정책 이행단계는 사업 대상자를 선정, 세부활동계획을 수립하고 이행하며 직불 금을 지급하는 단계이다. 자발적 협약을 바탕으로 하는 지역 중심, 활동 중심의 선 택직불로의 개편은 현재의 경관보전직불이나 농업환경보전프로그램과 같이 사 전신청을 통해 수요를 파악하고 예산에 맞게 지역에 사업 대상과 예산을 배정해야 한다. 사업 신청을 위해서는 지역 단위 협의체를 구성하여 사업 신청에 대한 논의 와 합의 도출이 선행되어야 한다. 이 단계는 농업인과 함께 실무를 이행하는 단계 이므로 지자체가 중심이 되는 것이 적합하다고 판단된다.
모니터링 및 제어는 이행점검과 그에 따른 페널티를 부과하는 단계로, 농업인 과의 실무 용이성과 업무 전문성을 모두 고려해야 한다. 따라서 객관적으로 이행 점검을 실시할 수 있고 전문성을 갖춘 전담기구(직불청 혹은 농관원)가 업무를 담 당하는 것이 적합하다. 기술 지원은 직불제 및 세부활동에 대한 교육과 컨설팅을 이행하는 단계이므로 전문성과 더불어 지역농업인들과 함께 업무를 수행해야 하 는 점을 고려해야 한다. 기술 지원단계의 추진 주체로는 민간 지원조직(컨설팅 업 체, 민간위원회 등)이 가장 적합하다.
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<그림 7-2> 환경생태 중심의 선택직불 추진체계
자료: 저자 작성.
제7장 요약 및 결론 | 149