5.1. 쌀농가의 경영안정 76
기존 쌀소득보전직불제는 쌀농가의 소득보전과 경영안정이라는 두 가지 정책 목적을 달성하기 위해 도입되었다. 쌀소득보전직불제 중 변동직불제 는 특히 경영안정에 주안점을 둔 제도이며 쌀 생산을 직불금 수령 요건으 로 설정하였다. 이는 양정개혁으로 쌀 수급이 시장 기능에 의해 조절되도 록 제도를 개편하되 쌀 생산기반이 약화되는 것을 예방하기 위한 조치였던 것으로 판단된다. 반면, 변동직불금 수급을 쌀 생산과 연계하는 현행 방식 은 쌀 수급불균형의 원인이 된다는 지적이 계속되고 있다.77 따라서 쌀 수 급불균형을 완화하기 위해서는 변동직불제를 포함한 쌀 직불제의 생산연 계성을 약화시키는 방향으로 개편이 이루어져야 할 것이다.
한편, 변동직불제 개편으로 인하여 쌀농가의 경영안정성이 크게 약화된 다면 쌀농가의 저항에 부딪혀 순조로운 제도 개편이 어려울 수 있기 때문 에 앞서도 제안했던 것처럼 쌀농가의 경영안정을 담보하기 위한 생산조정 제와 같은 수급안정 정책이 선행되어야 할 것이다.
쌀 수급이 안정적인 수준에서 유지된다는 전제하에서 장기적으로는 기 존 변동직불제를 대체할 수 있는 경영안정 수단 도입이 필요하며 하나의 대안으로 수입보장보험이 제기되고 있다. 변동직불제는 생산연계성이 있어 공급과잉을 유발한다는 지적을 받고 있고, 쌀가격이 일정 수준 이하로 하
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수입보장보험 도입 관련 내용은 부산대 정원호 교수가 위탁연구로 수행하였으 며 도입의 전제조건과 국내여건, 도입 방향은 본 보고서에서 다루고 세부 내용 은 부속보고서로 제시하였다.
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김윤식(2006)은 변동직불제가 생산과 연계되어 있고, 시장가격에 따라 지급 수
준이 결정되므로 생산연계성이 있다고 지적하였고, 유찬희 외(2016)에서도 변
동직불제를 시행하지 않을 경우 벼 재배면적 감소폭이 1.9% 수준으로 제한적
이나마 생산연계성이 있는 것으로 분석하였다.
락하면 AMS 한도로 인하여 충분한 소득보전 기능을 발휘할 수 없는 한계 도 존재한다. 또한, 변동직불제는 가격변동에 대한 위험에 대비할 수 있는 것에 비해, 수입보장보험은 가격변동뿐만 아니라 수량변동 위험까지 동시 에 대비할 수 있다는 점에서 유리한 측면이 있다. 또한, 수입보장보험을 도 입하면 시장의 수급상황과 이에 따른 가격변화 등 시장의 신호가 농가의 재배면적 결정 등에 영향을 주는 정도가 커진다는 측면에서 시장에 의한 자율적인 수급 조절 기능이 제고될 것으로 기대된다. 이에 농가의 경영안 정에 대한 자구노력 중 수입보장보험 도입을 위한 전제조건과 도입 방안에 대한 검토가 필요하다.
5.1.1. 수입보장보험도입의 전제조건과 국내여건
수입보장보험이 도입되기 위한 전제조건으로 보험사고의 우연성, 개별 농가의 실제 생산량 및 농업수입 등에 관한 자료 구비가 전제되어야 한다.
이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 보험사고의 우연성이 전제되어야 한다. 보험사고의 우연성이 결여 되면 보험회사 입장에서는 합리적인 손해율을 예측하는 것이 어려워지기 때문에 보험시장 자체의 실패로 이어질 수 있다. 그러나 우리나라의 쌀 시 장은 농업수입 변동의 요인인 생산량과 가격변동 중 정부의 시장개입 등으 로 가격 측면에서 우연성이 확보되어 있다고 보기 어렵다. 따라서 당분간 가격변동성에 대한 우연성이 확보될 때까지는 민영보험사가 최소한의 위험 만을 인수하고 나머지는 국가재보험 등을 통해 지원할 필요가 있다.
둘째, 쌀농가의 실제 수입을 객관적으로 확인할 수 있어야 한다. 수입보 장보험은 농가의 실제 수입이 보장수입에 미치지 못하는 경우 그 차액에 대하여 보조해 주는 보험이므로 실제 수입에 대한 객관성 확보가 매우 중 요한다. 이를 위해 농가별로 정확한 생산량과 판매가격 자료가 확보되어야 하나 우리나라에서는 농작물 재배농가에 대해 소득세를 부과하고 있지 않 아 객관적인 소득 자료를 파악하는 것이 여의치 않은 상황이다. 이를 보완 하기 위해 현재 양파 등 일부 품목에 대해 시범사업으로 시행되고 있는 수
보장보험과 같이 도입 초기에는 공신력 있는 도매시장의 가격정보를 이용 하는 방법과 재해 발생 시에는 현행 재해보험 평가시스템을 활용하는 것을 고려할 필요가 있다.
셋째, 보험인수 심의와 보험요율 산출을 위해 정보를 축적하는 과정이 필요하다. 왜냐하면 보험회사가 농가의 세부 정보를 충분히 파악하지 못한 경우 정보의 비대칭성으로 인해 고위험 농가의 가입이 집중되는 역선택 문 제를 막을 수 없기 때문이다. 현재는 인수심의 및 요율 산출을 위한 개별 농가단위의 자료가 불충분한 상황이다. 따라서 당분간은 표준생산량과 도 매시장가격 자료 등 개별 자료가 아닌 전체 자료를 활용하여 제한적으로나 마 개별농가에 대한 정보를 파악하는 방안을 고려해야 한다. 그러나 수입 보장보험이 도입되면 매년 농가별 실제 생산량 자료가 축적될 것이므로 향 후 자료가 충분히 축적된 이후부터는 개별 실제 생산량을 활용하는 방식으 로 개선이 가능하다.78
5.1.2. 도입 방향
변동직불제는 가격변동 위험에만 대비할 수 있으나 새롭게 도입되는 수 입보장보험은 가격변동뿐만 아니라 생산량 변동 위험에도 대비할 수 있도 록 조수입을 기준으로 보장하는 형태로 운영되어야 할 것이다. 구체적으로 는 <그림 4-5>처럼 품목별 기준수입 및 보장률에 따라 보장수입을 설정하 고, 가입 품목의 실제수입이 보장수입보다 낮으면 그 차액만큼을 보상받게 되는 구조를 의미한다.
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다만, 객관성 있는 농가별 판매가격을 파악하는 데 한계가 있으므로 향후에도 농
가별 판매가격을 적용하는 데는 현실적으로 어려움이 따를 것으로 보이므로 공신
력 있는 도매시장(가락시장 등) 가격을 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다.
기준수입 보장수입
보험금
실제수입
<그림 4-5> 수입보장보험의 기본 구조
상품방식은 장기적으로는 농가단위의 수입 자료에 기초한 농가단위 보 험 형태로 시행하여야 하나 활용 가능한 자료 등이 부족하므로 도입 초기 에는 지역단위의 보험방식으로 운영하는 것이 타당할 것으로 보인다. 또 한, 지역단위의 생산량 변동성이 개별농가별 변동성보다 작으므로 보험요 율 또한 농가단위 수입 자료에 기초했을 때보다 낮은 수준에서 도입될 것 으로 예상된다.
도입 대상은 도입 초기에 대규모 농가를 중심으로 운용하는 것이 가입률 제고 측면에서 유리할 것으로 판단된다. 이는 대규모 농가가 조수입 변동 에 따른 경영위험 측면에서 중소 규모 농가보다 위험성이 크기 때문에 수 입보장보험 가입에 대한 인센티브가 높을 것으로 예상되기 때문이다. 따라 서 도입 초기에는 대규모 농가를 중심으로 하되, 장기적으로는 중소 규모 의 농가로까지 수입보장보험 도입을 확대하는 방향으로 추진하는 것이 효 율적일 것으로 판단된다.
이와 함께 수입보장보험의 안정적인 도입을 위해서는 제도적인 시행기반을 구축해 나갈 필요가 있다. 장기적으로 농가단위 보험으로 이행하기 위해서는 농가단위 생산량 등을 객관적으로 파악하고 축척해 나가는 것이 가장 중요한 데 이를 위한 시행기반의 검토와 준비작업이 필요하다. 예를 들어 정부가 운 영 중인 농업경영체등록정보와 연계하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.
5.2. 형평성 제고
쌀소득보전직불제는 시장지향적 정책으로의 전환에 따른 소득보전과 경 영안정 목적으로 도입되었기 때문에 정책 전환의 영향을 크게 받는 대규모 농가에게 많은 지원이 이루어지는 것은 불가피한 측면이 있다.
반면, 시장지향적 정책 전환에 따른 소득보전과 경영안정의 필요성에는 공감하나 면적비례형 방식에 따른 농가 간 형평성 저하의 심화로 사회적 문제가 되는 측면이 있으므로 직불금 지급 규모의 상한을 낮추거나 일정 규모 이하의 소규모 농가를 대상으로 일괄 단가를 지급하는 소농직불 등의 방법으로 형평성을 제고해야 한다는 주장이 있다.
따라서 농가 간 직불금 형평성 제고를 위한 하나의 방안으로 유럽의 소 농직불제를 살펴보고 도입 가능성을 검토한다.
5.2.1. 유럽의 소농직불제(The Small Farmers Scheme)
79가. 개요와 특징
유럽은 직불제를 확대 실시하면서, 모니터링에 들어가는 농가와 정부의 행정비용을 줄이기 위해 2013년 공동농업정책(Common Agricultural Policy:
CAP)에서 소농직접지불제(Small Farmers Scheme: SFS)를 도입했다.
현재 EU 회원국 중 오스트리아, 불가리아, 크로아티아, 에스토니아, 그 리스, 독일, 헝가리, 이탈리아, 라트비아, 몰타, 폴란드, 포르투갈, 루마니아, 스페인, 슬로베니아 15개국이 소농직불제를 채택하여 수행하고 있다.
이 국가들에서 소농직불금이 전체 직불금에서 차지하는 비중이나 수혜 농가의 비중은 국가별로 편차가 큰 편이다. 소농직불금이 전체 직불금에서 차지하는 비중은 2015년 EU 전체로 봤을 때 5% 이상이지만, 불가리아, 독
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이 부분은 European Commission(2017), The Small Farmers Scheme을 참고하여
정리하였다.
일, 슬로베니아는 1% 이하이고, 몰타의 경우는 30% 이상이다. 그리고 소
나. 지급방식
회원국이 소농직불금의 지급액을 결정하는 방식은 세 가지이며, 지급액 결정방식에 따라 형평성 개선의 효과와 농가가 유지해야 하는 면적 조건도 상이하다.
첫 번째 방식은 일괄지급방식(Lump-sum payment)이며 이는 모든 농가 가 같은 금액을 수령하는 방식이다. 일괄지급방식에 따르면 농가가 등록된 경작면적이나 사육 마릿수를 줄이거나 늘려도 수령액은 변하지 않는다. 현 재 라트비아와 포르투갈에서 이 방식을 적용하고 있으며, 지급액은 500유 로81로 고정되어 있다.
두 번째는 매년지급방식(Payment due each year)으로 연간지급액이 농가 에 부여된 모든 직불금의 총 가치에 따라 매년 산출된다.82 매년지급방식 을 적용하는 회원국은 농가의 소농직불금 지급대상액이 500유로 미만인
두 번째는 매년지급방식(Payment due each year)으로 연간지급액이 농가 에 부여된 모든 직불금의 총 가치에 따라 매년 산출된다.82 매년지급방식 을 적용하는 회원국은 농가의 소농직불금 지급대상액이 500유로 미만인