중장기 직불제 개편안과 구체화 방안을 제시하기 위해 1차년도에는 현 재 직불제 위치, 정책 목표와의 관계를 정의하고, ‘소득보전형’ 직불제와
‘공익형’ 직불제를 중심으로 그 효과를 분석하였으며 분석결과를 토대로 향후 개편 방향을 제시하였다.
2차년도 연구는 1차년도의 효과분석과 개편방향을 바탕으로 제도 개편 안을 제시하고 세부개편방안을 제안하였다. 구체적으로 1차년도의 연구결 과를 보완하여 직불제 운영의 성과평가, 문제점과 개편의 필요성을 제시하 고 전체 직불제 구조개편안을 제안하였다. 또한 (가칭)농지관리직불의 도 입방안을 세부적으로 제시하여 정책적 활용도를 제고하였다.
본 연구는 직불제의 중장기 개편안을 제시하고 이 중에서 현재 직불제 예산의 대부분을 차지하고 있는 쌀직불제와 밭농업직불제를 통합하는 농지 관리직불의 도입과 구체화 방안에 초점을 두었다. 현재 공익형 직불제로 분 류되는 친환경직불제, 조건불리지역 직불제, 경관보전직불제 등은 통합하여 지역이나 마을 단위 사업으로 확대 개편하는 방향만 제시하였다. 이 연구의 범위는 중장기 직불제의 구조개편안과 농지관리직불의 세부방안을 제시하 는 것으로 한정하며 단계적 개편안(과도기적 개편안) 제시는 연구의 범위에 포함하지 않으나 쌀 변동직불제에 대해서는 단계적 개편 방안을 제시한다.
<그림 1-2> 연구추진체계
본 장에서는 현행 직불제의 문제점과 개편의 필요성에 대한 논의에 앞서 직불제가 도입된 배경과 목적, 제도 현황과 이행점검 실태를 살펴본다. 또 한 직불제 도입 목적에 부응하는 성과를 달성하였는지에 대한 평가를 1차 년도 연구결과를 중심으로 간략히 정리한다.
1. 직불제 도입 배경과 목적
1980년대 농산물 수출국들의 시장개방 압력이 커짐에 따라 농업정책은 주곡자급달성을 위한 증산 중심에서 농업구조개선 중심으로 전환되었다.
1986년에 시작된 UR 협상이 1994년 타결되면서 시장개방이 심화되고 이 에 대응하기 위해 농업구조개선을 통한 경쟁력 향상이 농정의 핵심과제가 되었다. 1991년 ‘농어촌구조개선대책’의 42조 원 투·융자 계획, 1998년 ‘농 업‧농촌발전계획’의 45조 원 투·융자 계획 등 대규모 투·융자를 통해 농업 기술 현대화 및 규모화를 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 구조조정을 통 한 중대농 중심의 선택적 지원을 추진하였다.5
1994년 UR협상의 타결로 시장을 왜곡하는 가격지지정책, 생산요소정책 과 같은 감축대상보조금(Aggregate Measurement of Support: AMS)의 한
5
1차년도 연구보고서(유찬희 외 2016: 14-15).
도가 설정되고 2004년까지 단계적으로 감축하기로 약속하였다. 우리나라 AMS 지급 한도는 1995년 2조 1,826억 원에서 매년 약 770억 원씩 감축되 어 2004년에는 1조 4,900억 원으로 감소하였다<표 2-1>.
감축대상보조금의 한도축소로 기존의 가격과 생산요소에 대한 직접적인 정책 시행이 제약되어 농업정책의 개편이 불가피하게 되었다. UR 농업협정 문에는 감축대상보조금의 축소 대신 농업과 생산자를 지원할 수 있는 허용 보조 규정이 마련되었으며 이에 따라 다양한 형태의 직불제가 도입되었다.
주: AMS는 UR 협상의 결과 1995년부터 2004년까지의 감축내용이 합의된 이후, 다자협상(DDA)이 타결 되지 않았기 때문에 2004년 수준이 유지되고 있음.
자료: 송주호(2009: 134). 재구성.
허용보조(green box)에 속하는 이탈농 지원(경영이양직불제, 1997)을 시 작으로 환경농업 지원(친환경농업직불제, 1999), 조건불리지역 지원(조건 불리지역직불제, 2004), 생산중립적 소득보조(논농업직불제, 2001) 관련 직 불제가 순차적으로 도입되었다. 이후 2004년 양정개혁이 이루어지면서 논 농업직불제와 쌀소득보전직불제(2002)가 쌀소득등보전직불제(쌀 고정, 쌀 변동)로 개편되었다. 양정개혁은 기존 추곡수매제를 폐지하고 수급을 시장 에 맡기는 대신 비축기능은 공공비축제가, 소득보전은 쌀고정직불제가, 경 영안정은 쌀변동직불제가 대신하도록 하였다. 이외에도 FTA피해보전직불 제와 FTA폐업지원제(2004년), 경관보전직불제(2005년), 밭농업직불제(2012 년)가 개방피해 보상과 지역경제활성화를 목적으로 도입되어 시행 중이다.
현재 운용 중인 직불제 중 쌀변동직불제와 FTA 피해보전직불제는 감축대 상보조에 해당하며 나머지는 허용대상으로 분류되고 있다<표 2-2>.
구분 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 AMS 한도 21,826 21,056 20,287 19,517 18,748 17,978 17,209 16,439 15,670 14,900 AMS 지급액 20,754 19,674 19,370 15,628 15,519 16,909 16,314 15,504 14,717 14,584
<표 2-1> 우리나라의 연도별 AMS 상한 및 지급액(1995~2004년)
단위: 억 원
보조형태 분류 관련규정 관련정책 비고
조건불리지역직불제는 농업생산과 정주요건이 불리한 농촌지역에서 인 구가 감소하여 지역공동화가 나타남에 따라 이 지역들을 지원하여 지역사 회를 활성화하는 것을 목적으로 2004년에 도입되었다. 농업생산과 정주여 건이 불리한 지역은 경지율과 경지경사도를 고려하여 법정리 단위로 선정 하였다.
2004년 한·칠레 자유무역협정에 대한 대책으로 FTA피해보전직불금과 FTA폐업지원 내용을 포함한 ｢자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법안｣이 제정되어 4월 1일부터 시행되었다. FTA피해보전 직불금은 협정 이행으로 수입량이 증가하여 가격 하락 피해를 입은 품목에 대해 피해분의 일정 부분을 지원하여 농가의 경영안정을 도모하는 것을 목 적으로 하고 있다. FTA폐업지원제는 협정의 이행으로 농업의 지속이 곤란 하다고 인정되는 품목에 대해서 ｢자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등 의 지원에 관한 특별법안｣에 따라 지원금을 일정 기간 지급함으로써 농업 의 구조조정을 유도하기 위해서 도입되었다.
한편, 정부는 WTO 출범 이후 매년 감소하는 AMS 한도로 인해 쌀 수매 제도의 효과가 축소됨에 따라 허용보조로 분류되는 논농업직불제를 2001 년 도입하여 농가 소득안정과 생산기반 확대를 지원하였다. 논농업직불제 는 2005년 3월 31일 전면개정되어 ‘논고정직불제’로 개편되고 근거법안이
｢쌀소득등보전에 관한 법률｣로 변경되었다. 쌀가격 하락에 따른 농가소득 감소를 완화시켜 농가 경영안정을 도모하기 위해 2002년에 도입된 쌀소득 보전직불제는 ‘쌀변동직불제’로 개편되었다.
경관보전직불제는 지역별 특색 있는 작물을 가꾸고 공익적 기능을 증진 해 도농교류와 지역의 활성화를 도모하기 위하여 2004년 제정된 ｢농림어 업인 삶의 질 향상 및 농산어촌지역개발촉진에 관한 특별법｣에 따라 2005 년 도입되었다.
가장 마지막에 도입된 밭농업직불제는 한·미 자유무역협정으로 인한 농 업피해대책의 일환으로, 국회 비준과정에서 2012년 도입되었다. 밭작물에
Portal_BizGuideList.do: 2017. 11. 22.).
직불금을 지급하여 재배농가의 소득을 보전해주고 밭작물의 자급률을 제 고하는 것을 목적으로 하고 있다.