3.1. 지급 대상 및 지급 방식
농지관리직불제의 지급 대상 농지 및 지원 대상은 ｢농업소득의 보전에 관한 법률｣ 등을 따라 현행 쌀고정직불제와 밭고정직불제의 대상 농지 및 지원 대상을 유지하는 것으로 설정하였다. 다만 현재 쌀고정직불제에서 대 상 농지 지정 시점은 1998년 1월 1일부터 2000년 12월 31일로, 해당 시점 이후에 간척사업 등을 통해 생성된 농지 등은 지급 대상에서 제외된다. 그 러나 직불금 지급의 명분이 농업·농촌의 다원적 기능 수행이기 때문에 새 로이 생성된 농지에 대해서도 동일한 보상을 지급하여야 한다. 이를 위해 차후 대상 농지 지정 시점에 대한 조정이 필요하다. 직불금 지급은 현행 방식과 같이 농지 단위로 유지하며 면적 비례하여 다원적 기능 확보의 수 행 주체인 개별 농가단위로 기본 지급하는 것이 타당한 것으로 판단된다.62 이는 현재 운용 중인 직불제와의 연속성과 실행가능성을 고려하여 현행 방 식을 유지하는 것으로 설정하였다.
62
비록 일부에서 직불금 지급상한 면적을 축소가 필요하다는 주장이 제기되고
있으나 2014년과 2015년 농업인별 직불금 수령액을 분석한 결과 1,000만 원
이상의 직불금을 수령한 농가는 1% 미만인 것으로 나타나(한석호 외 2016) 본
연구에서 구체적으로 다루지 않는다.
※대상 농지
·쌀고정직불제: 1998년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까지 계속하여 논농업(벼, 미나리, 연근, 왕골 재배에 한 함)에 이용된 농지법에 따른 농지
·밭농업직불제의 대상농지: 지목과 상관없이 2012년부터 2014년까지 연속하여 밭농업에 이용된 농지로서 농지의 형상 및 기능을 갖추고 ｢농업소득의 보전에 관한 법률 시행령｣ 제7조의 지급 요건을 갖춘 농지
※지원 대상 및 지급상한
∙ 쌀고정직불제: 농업경영체 등록자 중 쌀 직불금 지급대상 농지에서 논농업에 종사(휴경 및 농작업 일부 위탁 포함) 하는 농업인 등으로서 2005~2008년 기간 중 쌀 직불금을 1회 이상 정당하게 지급받은 자 또는 신규 대상자 (단, 농업인의 경우 논 재배면적이 1,000㎡ 이상이거나 수확 농산물 판매금액이 연간 120만 원 이상이어야 하며 농업법인의 경우 논 재배면적이 50,000㎡ 이상이거나 수확한 농산물의 연간 판매금액이 4,500만 원 이상이어야 함). 지급상한 면적은 농업인 300,000㎡, 농업법인 500,000㎡, 들녘경영체 4,000,000㎡임.
∙ 밭농업직불제: 농업경영체 등록자 중 농업소득보전직접지불금의 지급대상농지에서 밭농업에 종사하는 농업인 또는 농업법인(단, 농업인의 경우 밭 재배면적이 1000㎡ 이상이거나 밭농업으로부터 수확한 농산물의 연도별 판매금액 이 120만 원 이상이어야 하며 농업법인의 경우 밭 재배면적이 50,000㎡ 이상이거나 수확한 농산물의 연간 판매 금액이 4,500만 원 이상이어야 함). 지급상한 면적은 농업인의 경우 40,000㎡, 영농조합법인 및 농업회사법인은 100,000㎡임.
자료: 농림축산식품부(2017). 쌀소득보전직접지불제 및 밭농업직접지불제 사업시행시침서.
3.2. 논과 밭 직불금의 단가 조정
논과 밭 직불제에 대한 가용예산은 농업정책환경과 납세자들의 인식에 따라 달라질 수 있으며 추가예산 확보를 위해서는 사회적 동의가 필요하 다. 해당 사항들이 전제되지 아니한 상황에서 농지관리직불제에 대한 적정 단가를 논의하는 것은 자칫 무의미할 수 있다. 이러한 배경에서 본 연구에 서는 농지관리직불(논, 밭 고정)에 한정하여 다양한 기준을 바탕으로 논과 밭 직불금 단가의 적정비율에 대하여 살펴보고자 한다.
논과 밭 직불금의 적정 단가비율을 제시하기에 앞서 2015년 농업경영체 DB자료를 바탕으로 논과 밭에 대한 직불금 지급 실태를 살펴보았다<표 4-14>. 분석 결과 쌀고정직불금 수령액 대비 밭농업직불금 수령액은 20%
초반에 불과한 것으로 나타났다. 세부적으로는 2015년 기준 ㏊당 쌀고정직 불금 대비 밭농업직불금의 비율은 40%였으나(쌀고정직불금: 100만 원/㏊, 밭농업직불금: 40만 원/㏊) 농가별로 수령한 밭농업직불금의 평균(average) 및 중위(median)값은 쌀고정직불금 대비 각각 21.4%와 24.7%로 조사되었 다. 이는 밭고정직불금을 수령한 농업인 절반 이상이 0.5㏊ 미만의 경지면 적을 가지는 데 반하여 쌀고정직불금을 받은 농업인의 경우 해당 비율이 약 42%로 상대적으로 낮기 때문이다.
농가수(백분율) 평균수급액 중위지급액
농업경영체DB상 전체농가 1,602,692 1,056,468 228,016
밭농업직불금 수급농가 543,969(33.9) 239,045 108,760
쌀고정직불금 수급농가 752,232(46.9) 1,115,305 439,583
쌀변동직불금 수급농가 670,784(41.9) 1,000,687 514,819
조건불리직불금 수급농가 150,258(9.4) 352,372 202,150
4개 직불 중 하나라도
수급받고 있는 농가 1,055,392(65.9) 1,604,326 709,375
4개 직불 중 하나도
수급받지 못한 농가 547,300(34.1) -
-주: 2015년 쌀변동직불금은 2015년산 쌀의 수확기(10월~익년 1월) 전국 평균가격으로 결정되어 2016 년 3월경에 지급됨. 본 연구에서는 KREI 2015년 수확기 산지 쌀값 전망치 3만 8,048원/20㎏을 활 용하여 2015년 쌀변동직불금을 ㏊당 91만 7,519원 지급을 가정하고 분석을 실시하였음.
자료: 한석호 외(2016) 재구성.
<표 4-14> 직불금 지급현황(2015년 기준)
단위: 호, %, 원
3.2.1. 투입된 자가노동력에 대한 농업소득 기준
논과 밭 직불금의 적정 단가비율을 설정하기 위한 첫 번째 기준은 논과 밭작물에 투입된 자가 노동력의 가치이다. 이는 논과 밭으로부터 생산되는 다원적 기능 및 식량의 가치가 동일하다고 전제하고63 국제노동기구
63
해당 기준을 적용하기 위해서는 다음의 조건이 전제된다. 첫째, 노동투입시간
(International Labour Organization: ILO)의 국제노동기구헌장 전문64에 제 시한 ‘동등한 가치의 근로에 대한 동일 보수(the principle of equal remuneration for work of equal value) 원칙’을 근거로 설정되었다.
분석 대상에서 밭작물은 2016년도 밭작물 재배면적을 기준으로 재배면 적이 큰 순으로 선정하였으며 논작물은 생산량 및 생산면적에서 가장 높은 수치를 차지하고 있는 벼를 이용하였다.
작물 생산에 요구되는 1기작당 노동투입시간 기준으로 볼 때 밭작물은 벼농사에 비하여 평균 8.3배의 노동투입시간이 요구되며 특히 자가노동력 대비 고용노동력이 상대적으로 많이 필요한 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면 2016년 재배면적을 이용하여 가중평균한 ㏊당 밭작물 노동투입 시간은 벼에 비하여 약 6.2배 높은 자가노동력이 필요하며 25.7배의 고용 노동력이 요구되는 것으로 조사되었다. 작물별로 보면 1기작/1㏊당 노동투 입시간은 벼 재배 시 104.4시간으로 조사되었으며 인삼은 벼에 비해 19.1 배 이상, 고추 역시 15.0배 이상의 노동력이 필요한 것으로 나타났다. 그 외 콩을 제외한 밭작물들에서도 벼 대비 5배 이상의 노동투입시간이 요구 되었으며 밭작물 중 가장 적은 노동력을 소요되는 콩도 벼 대비 67% 정도 의 추가 노동력이 필요한 것으로 분석되었다<표 4-15>.
외에는 다른 일을 할 수 있다. 즉, 작물 생산에 투입한 시간 외에는 다른 일을 통해 추가 소득을 확보할 수 있다. 둘째, 논과 밭이 수행하고 있는 다원적 기능 의 정도는 같다. 다원적 기능의 구성 항목은 다양하고 일부는 상호 연계되어 있으므로 논과 밭을 나누어 분석하기는 현실적으로 어렵다. 이에 논과 밭이 수 행하고 있는 다원적 기능의 정도는 같다고 전제한다. 셋째, 밭작물과 논작물의 식량가치는 같다. 비록 일부 논과 밭 작물 간 대체이용이 가능하나 많은 부분 작목 간 고유한 기능을 수행하므로 본 분석에서는 해당 가치가 동일하다고 가 정한다.
64
International Labour Organization Constitution(http://www.il.org/dyn/normlex/
en/f?p=1000:62:0::NO:62:P62_ LIST_ENTRIE_ID:2453907:NO#A1: 2017. 11.
22.).
구분 벼 콩 고추 참깨 가을
투입시간 104.4 174.0 1,564.0 560.0 650.0 820.0 1,990.0 540.0 1,269.0 867.7
자가
남자 70.3 91.0 663.0 240.0 280.0 250.0 530.0 170.0 400.0 311.6 여자 22.5 56.0 642.0 250.0 180.0 190.0 330.0 130.0 402.0 260.4 합 92.8 147.0 1,305.0 490.0 460.0 440.0 860.0 300.0 802.0 571.9
고용
남자 9.1 13.0 43.0 20.0 60.0 50.0 330.0 30.0 70.0 66.7 여자 2.4 14.0 216.0 50.0 130.0 330.0 800.0 210.0 396.0 229.0 합 11.5 27.0 259.0 70.0 190.0 380.0 1,130.0 240.0 466.0 295.7
<표 4-15> 작물별 노동투입시간(2016년)
로 나타났다. 반면, 콩은 벼에 비해 1.5배 수준의 연간 소득을 보였다. 밭작 자료: 통계청(2017a, 2017b); 농촌진흥청(2017d); 농사로(http://www.nongsaro.go.kr/portal/ps
/psb/psbl/work ScheduleLst.ps?menuId=PS00087: 2017. 10. 17.).
<표 4-16> 벼 대비 밭작물별 자가노동가치 비율
3.2.2. 영양공급량 기준
｢농업·농촌 및 식품산업기본법｣의 ‘농업·농촌의 공익기능’에는 식량안보 기능 중 하나인 ‘식량의 안정적 공급’66을 포함하고 있다.67 이를 근거로
‘식량의 안정적 공급’ 측면에서 논과 밭에서 재배되는 작물로부터 얻는 식 량에너지의 양을 논과 밭 고정직불금의 적정 비율 산출을 위한 두 번째 기 준으로 설정하였다.
한국농촌경제연구원에서 발행하는 연도별 식품수급표를 분석한 결과 논 작물로부터 얻는 1일 1인당 에너지는 점차 감소하고 있으며 이와 반대로 밭작물로부터 공급받는 에너지의 비율이 높아지고 있다<표 4-17>. 구체적 으로는 살펴보면 쌀, 밀, 보리 등의 논작물로부터 얻는 에너지 비율은 1990 년 63.1%를 기록한 후 꾸준히 감소하여 2015년에는 48.2%를 차지하며 밭 작물로부터 얻는 에너지량 이하로 떨어지는 추세를 보이고 있다. 더하여 쌀의 경우 1990년 전체 곡물로부터 얻는 에너지 중 절반 이상(50.1%)을 공 급하며 가장 중요한 식량작물로서의 위치를 점하였으나 점차 그 비율이 감 소하여 2015년에는 32.8%로 줄어들었다. 반면, 기타에 포함되는 잡곡과 유 지류의 공급에너지 비율은 꾸준히 상승하였는데 특히, 유지류의 경우 1인 당 1일 공급에너지의 23.3%를 차지하고 있다(2015년 기준).
66
본 장에서 농업·농촌의 다원적 기능의 하위 기능인 식량의 안정적 공급에 대해 식량자급(自給)에 더불어 수입(輸入)을 통한 식량 확보까지 그 범위로 설정한다.
67
｢농업·농촌 및 식품산업기본법｣ 제7조(농산물과 식품의 안정적 공급)에는 국가
와 지방자치단체는 안전한 농산물과 품질 좋은 식품의 안정적 공급을 위하여
농산물 생산 단계에서의 안전성 확보, 농업과 식품산업의 발전, 적정한 식량
및 주요 식품의 자급목표 설정·유지 등에 필요한 정책을 세우고 시행하여야 한
다고 명시되어 있다.
자료: 한국농촌경제연구원(각 연도). 식품수급표.