직접지불제1는 시장개방의 피해, 농업의 구조조정, 농업정책개편 등에 대한 보상과 농업의 공익적 기능2 제고를 명분으로 도입되었다. 1997년 경 영이양직불제를 시작으로 2012년 밭농업직불제까지 도입되어 현재 8개의 직불제가 운용되고 있으며 이제는 주요한 농정수단으로 자리잡았다. 예산 측면에서 보면, 2017년 농업분야 총 예산 14조 4,887억 원 중 직불제 예산 은 2조 8,542억 원으로 19.7%를 차지하고 있다. 쌀 변동직불금3 지급 여부 에 따라 연도별로 직불금 예산이 크게 변동하고 있으며, 전체 직불금 예산 중 쌀 변동직불금 이외 직불금의 비중은 2017년 47.8%이다.
하지만 현행 직불제는 제도의 목적, 구조, 운영과정, 성과 등에 있어 다 양한 문제들이 제기되고 있다. 1997년 경영이양직불제 도입 이후 개별 직 불제가 순차적으로 도입되면서 제도 간 불일치나 비효율성 문제(서세욱 2008; 박준기 외 2015), 한정된 예산으로 다수의 직불제를 운영하여 사업
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이하, 직불제로 지칭하며 보험 등 직불성 복지예산은 제외하고 순직불제만을 의미한다.
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공익적 기능과 다원적 기능에 개념적 차이가 있을 수 있으나 일반적으로 유사 한 개념으로 사용하고 있기 때문에 본 연구에서도 혼용하여 사용한다.
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본 연구에서 쌀소득보전직불제(고정, 변동)는 쌀 직불제, 쌀 고정직불제, 쌀 변
동직불제로 지칭한다.
대상자가 실질적으로 누릴 수 있는 효과가 낮다는 문제가 제기되고 있다 (서세욱 2008; 오내원‧채광석‧이명헌 2008; 강마야‧이관률‧허남혁 2014;
김한호 외 2014 등). 아울러 직불금 제도뿐만 아니라 직불금 수령 등 운용 의 문제도 노출되고 있다(이정환 외 2006; 김관수 외 2007; 김관수 외 2014).
<그림 1-1> 직불금 예산과 비중 변화 추이
주 1) 농림축산식품부 예산은 일반지출과 기금을 합친 금액이고, 외청 예산을 포함하지 않음.
2) 수산 부문 예산과 수산발전기금은 제외하였음.
3) 직불금 예산은 쌀 직불제(쌀 고정, 쌀 변동), 경영이양직불제, 친환경농업직불제, 조건불리지역직불제, 경관보전직불제, FTA피해보전직불제, 밭농업직불제, FTA폐업지원제를 포함함.
자료: e-나라지표(http://index.go.kr: 2017. 11. 22.). 농림축산식품부(각 연도). 예산 및 기금운용계획 개요; 농림축산식품부(각 연도). 농림축산식품 주요통계; 유찬희 외(2016: 43). 재구성.
따라서 개별적으로 도입된 직불제가 제도 도입 당시 제시하였던 목표를 달성하였는지, 그리고 농업 내외부의 여건 변화 속에 당초 설정한 목표가 지금도 유효한 것인지에 대한 검토가 필요한 시점이다.
한편, 최근 쌀 수급불균형 문제와 쌀 직불금 증가로 인한 재정 부담, 자
원의 비효율적 배분 문제 등 또한 직불금 제도 개편의 필요성을 부각시키 고 있다. 2016년산 쌀 변동직불금 지급액이 감축대상보조금(Aggregate Measurement of Support: AMS)한도(1조 4,900억 원)를 소폭 상회하였으나 정부는 한도 범위 내에서 지급하면서 현행 직불제의 지속가능성 여부가 불 확실해지고 쌀 변동직불금의 생산확대 유발에 대한 비판이 제기되고 있다.
또한, 농업생산환경의 악화와 자연환경, 경관 등에 대한 국민들의 관심 은 높아지고 있으나 농업·농촌은 이러한 요구에 제대로 부응하지 못하고 있다. 따라서 납세자의 농업에 대한 충성도가 약화4되는 등 직불제 관련 여건도 변화하고 있다.
그동안 직불제 개편과 관련된 연구와 논의는 지속되었으나 개별 직불제 의 보완이나 전체 직불제 개편 방향을 제시하는 수준에 머물고 있다. 직불 제가 도입된 지 20년이 경과한 시점에서 직불제의 성과와 문제를 살펴보 고 개편안을 제시하되 실질적인 개편이 이루어질 수 있도록 구체적 방안을 제시하는 연구가 필요하다.
이 연구는 1) 직불제의 실태 파악을 바탕으로 정책 목표와 직불제의 관 계를 검토하고, 2) 직불제를 시행하면서 발생한 성과와 개선과제를 분석하 여, 3) 중장기 직불제 개편 방향과 쌀직불제와 밭농업직불제를 통합하는 농지관리직불제의 세부방안을 제안하고자 한다.
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