농지관리직불은 농업의 다원적 기능, 특히 식량안보와 환경보전 기능 제 고와 지속가능한 농업 실현을 위해 지불하며 직불금은 이러한 기능 수행에 대한 대가로 설정한다. 농지관리직불의 지급 근거가 되는 농업의 다원적 기능은 쌀 직불과 밭농업직불이 수행하고 있는 다원적 기능인 식량안보와 환경보전, 농업생산경관이 포함되며, 조건불리지역직불제의 식량안보기능 도 포함된다고 볼 수 있다. 농지관리직불은 현행 쌀 직불과 밭농업직불을 통합하고 품목 중심에서 농지 중심으로 직불금을 지급하여 품목 간 형평성 제고와 편중 현상을 완화하도록 한다. 쌀 변동직불은 생산중립화 혹은 변 동직불의 고정직불화를 통해 쌀 중심의 생산 유인을 제거하고 수입보장보 험, 자조금 등 농가의 경영안정을 위한 자구노력과 정부의 제한적 시장개 입의 전제하에 쌀 변동직불금은 장기적으로 고정직불화한다. 변동직불의 개편의 전제조건은 쌀 수급안정과 경영안정이며 이것이 담보되어야 개편 과정에서 사회적 갈등비용이 최소화될 수 있다.
농지관리직불의 의무이행사항은 농지의 형상유지와 더불어 환경보전 및 안전한 식품 생산을 위한 비료와 농약 사용에 대한 기준이 포함되어야 한 다. 직불금 지급 여부는 의무이행사항을 지속가능한 농업을 유지하는 수준 (표준시비량이나 토양검정시비량 기준을 적용)으로 설정하여 농지관리직 불제로 기본지급하고 비료나 농약의 저감에 따른 환경개선 부분에 대해서
는 가산지급하도록 설정하는 것이 바람직하다고 판단된다.
업농촌환경보전정책사업에 포함하여 가산형으로 추가 지급하는 방안도 고 려할 수 있다.
이러한 의무이행사항에 대한 농가의 수용성을 조사한 결과, 다원적 기능 에 대한 교육 참여와 투입재 사용기록 유지 및 구매 시 인적사항 제시에 대한 수용성은 높게 나타났다. 이는 비료 및 농약 사용량을 기록하고 있는 농가의 비율이 60% 이상으로 조사되었고 농협을 통해 투입재를 구매 시 현재에도 인적사항을 제시하고 있기 때문이다.
직불금 지급 대상과 방식은 현재와 같이 농지단위로 유지하며 면적에 비 례하여 개별 농가단위로 기본지급하는 것이 적절할 것으로 보이며 지급 단 가비율은 논과 밭의 차등을 줄여 비슷한 수준으로 설정할 필요가 있다. 논 과 밭의 직불금 단가비율 산정은 투입된 자가노동력의 가치와 식량 안보 기능을 기준으로 나누어 검토하였으며 논고정직불금 대비 밭고정직불금의 적정 비율이 각각 93.4%, 107.4%로 분석되었다.
이행 점검은 투입재를 관리하는 것이 토양검사보다 약 385억 원의 모니 터링 비용을 절감할 수 있는 것으로 나타났으나 농업 투입재 판매기록을 일괄관리할 수 있는 시스템의 개발과 농업경영체DB와 연계가 필요하다.
5. 향후과제
향후 과제로서는 쌀농가의 경영안정장치 마련과 형평성 제고 문제, 소비 자의 다원적 기능에 대한 공감대 제고 노력, 그리고 직불금 부정수급에 대 한 관리감독 강화 등이 필요할 것으로 보인다. 첫 번째 과제로 직불제의 문제점으로 지적되었던 쌀 중심의 생산 편중 현상을 완화하기 위해서는 변 동직불제 개편이 필요하며 제도 도입 목적이었던 경영안정 역할을 대체할 수 있는 정책 수단이 마련되어야 농지관리직불로의 개편이 원활하게 이루 어지고 이에 따른 농업인의 피해를 최소화할 수 있을 것으로 판단된다. 농 가경영안정장치 중 하나로 수입보장보험도입의 필요성이 제기되고 있다.
그러나 수입보장보험이 도입되기 위해서는 보험사고의 우연성 확보, 개별
임의파라미터로짓모델(Random Parameter Logit Model)을 이용하여 지불 의사 금액을 추정하였다. 지불의사금액 추정 결과, 관련 교육을 통해 다원 적 기능에 대한 지불의사금액을 높일 수 있는 것으로 나타났으며 집단 간 지불의사금액 차의 비율은 약 20%로 분석되었다. 다원적 기능의 확보를 위한 추가 세금 납부 의향에 대한 분석 결과, 다원적 기능에 대한 교육을 받은 집단에서 상대적으로 높은 추가 세금 부담 의향을 보였다. 이상의 결 과들을 종합적으로 볼 때, 농업·농촌이 수행하고 있는 다원적 기능에 대한 교육은 해당 기능에 대한 대국민 홍보 역할뿐만 아니라 현재 시행되고 있 는 직불제에 대한 예산 지급에 대한 국민들의 거부감까지 완화시킬 수 있 을 것으로 판단된다.
끝으로 직불금 부정수급에 대한 관리감독 강화이다. 현행 직불금 수급과 관련하여 실경작자가 직불금을 수령하지 못하거나 수령하더라도 임차료 상승으로 직불금이 지주에게 귀속되는 문제는 직불제의 주요 목적 중 하나 인 농가 소득보전에 있어 주요 장애요인이다. 그러나 이는 직불제 자체의 문제라기보다는 재촌지주(在村地主)의 자경(自耕)농지에 대한 양도소득세 감면 등의 외부 요인에 의하여 주로 발생하므로 본 연구에서는 구체적으로 다루지 않았다. 그러나 해당 사항은 정책 목표 달성을 위해 향후 반드시 해결되어야 할 과제로 본 연구에서 새로운 의무이행사항 중 하나로 제시한 농약 및 비료 구매 시 구매자의 인적사항 기입에 더해 직불금 부정수급 문 제를 해결 또는 완화할 수 있는 추가 관리감독 정책이 필요한 것으로 판단 된다.
부 록 1
직불제 의무이행사항과 모니터링에 대한 해외 사례
□ EU의 직불제 관련 의무이행사항 및 모니터링 체계
공동농업정책(CAP) 제1축(the first pillar)에 해당하는 각종 직불제도와 제2축(the second pillar) 중 일부 정책의 지원 대상이 되기 위해서는 상호 준수의무(Cross-Compliance)를 준수해야 한다. 예를 들어 제1축에 해당하 는 직불제도로는 기본직불(basic payment), 녹색직불(green payment), 청년 직불(young farmers payment), 재분배직불(redistributive payment), 자연적 제약 직불(payments for areas with natural constraints), 생산연계 직불 (coupled support)이 있고, 제2축의 정책 중 상호준수의무 이행이 전제되어야 하는 정책으로는 농업환경기후 시책(Agri-environment-climate measures), 유 기농 시책(organic farming) 등이 있다.92
2013년 공동농업정책 개정 이후 상호준수의무는 법적관리요건(Statutory Management Requirements: SMRs)’ 13개 영역과 ‘우수농업환경조건(Good agricultural and environmental conditions: GAECs)’ 7개로 이전 공동농업 정책 때보다 간소화되었다.93 이 중 ‘법적관리요건(Statutory Management
92
프랑스에서는 농업환경기후시책의 일환으로 MAEC(Measures Agro-Environnemental et Climatique)가 시행되고 있다. MAEC 시책 중 경종작물 재배 농장을 대상으로 한 의무이행사항을 살펴보면 IFT(농약처리 빈도)라 불리는 지표를 토대로 해당 지역 농가들의 평균적인 농약 이용 횟수와 해당 농가의 농약 이용 횟수를 비교 하여 해당 농가의 농약의존도를 측정한다. 지원금을 받기 위해서는 5년 이내에 해당 농가의 IFT가 지역 평균치의 최소 40% 미만 수준까지 낮아져야 한다.
93
기존에는 법적관리요건 18개와 우수농업환경조건 15개로 나뉘어 있었는데 이
를 보다 단순화하였다.
Requirements: SMRs)’은 EU 공통의 법률적 기반에 기초하여 상호준수의 무(Cross-Compliance)가 구체적으로 규정되고, ‘우수농업환경조건(Good agricultural and environmental conditions: GAECs)’은 상호준수의무 영역 만 EU 공통으로 지정되고, 구체적인 조건들은 회원국이 자율로 정하도록 다양성(biodiversity), 식품안전(food safety), 동물의 식별과 등록(identification and registration of animals), 동물 질병(animal diseases), 식품보호 제품
‘법적관리요건(SMRs)’ 중 첫 번째 영역은 질산염으로 인한 수질 오염을 는 활동들이며, 농업환경기후시책(agri-environment-climate measures) 혹은 인증제도(Certification scheme)를 포함하고 있다.
게 요청할 수 있는 권리가 있다. 농가 등의 사용자는 각 회원국이 정한 규
현장점검 결과에 대해서 농가는 이의를 제기할 수 있으며 각 회원국은 스템(an integrated administration and control system: IACS)’을 도입하고 있으며, 이와 같은 전자시스템을 통해 농민들의 직불금 신청서류와 관련
원에서 마련하나, ‘공유관리(shared management)’라는 원리하에 각국의 직 불정책 담당 기관이 관리운영 및 감독에 대한 책임 주체로서 기능하고 있 다. 이는 각국의 농업 여건이 다른 점을 고려해 회원국들이 일정 수준 융 통성을 갖고 제도를 운영할 수 있도록 하기 위함이다.
□ 미국의 직불제 관련 의무이행사항 및 모니터링 체계
미국은 1985년 농업법이 제정된 이래 ‘유통지원융자(Marketing Loan)’,
‘가격손실보상(PLC, Price Loss Coverage)’, 수입손실보상(ARC, Agriculture Risk Coverage)과 같은 주요 농가 소득지원 정책의 대상이 되기 위해서는
‘경작지 보호(Sodbuster)’와 ‘습지 보호(Swampbuster)’ 의무를 준수하도록 상호준수의무를 강화하고 있다. ‘경작지 보호’는 침식성 높은 토지95에 농산 물을 생산하지 않는 것이고, ‘습지 보호’는 전환된 습지에 농작물을 생산하 지 않는 의무를 의미한다. 한편, 농가는 이러한 의무들을 이행하였는지 여 부를 지정된 양식(AD-1026)에 기입하여 제출하도록 되어 있다. 이 양식에 는 각 영역별로 준수해야 하는 의무사항이 상세히 기록되어 있어 농가가 준 수해야 하는 이행조건에 대한 정보를 제공하는 기능도 있다고 할 수 있다.
미국 정부는 최근 들어 농업 분야 보조금 지급과 관련하여 상호준수의무 를 강화하는 방향으로 정책을 개편하고 있다. 예를 들어, 2014년 농업법부 터는 작물보험의 경우에도 정부가 보험료를 지원하는 조건으로 ‘경작지보 호’와 ‘습지보호’ 의무를 준수하도록 개정하였다. 또한, 2014년 농업법부터 는 ‘경작지 보호(Sodbuster)’와 ‘습지 보호(Swampbuster)’ 의무 이외에 초 지보호(sodsaver) 조항을 신설하여 특정지역(Minnesota, Iowa, North dakota, South dakota, Montana, Nebraska)에서는 초지보호 조항이 시행되고 있 다.96 이는 환경보전 관련 이행의무를 조건으로 하는 대상 정책을 확대하
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침식성이 높은 토지에 대한 기준은 토양의 깊이와 경사도 등에 따라 토양유형 과 주변 여건을 고려하여 해당 지역에 대한 침식률(soil loss tolerance rate)이 정해진다.
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초지보호(sodsaver)의무는 대상 지역의 천연초지에 농작물을 재배하면 보험대
여 농업 분야 지원에 대한 국민들의 공감대를 제고하려는 노력으로 풀이 NRCS(Natural Resouces Conservation Service)’의 기술적 도움(보전의무 이행 점검)을 받아 이행 여부에 대한 적격성 판정을 내린다. 이와 관련하여
경우에도 현장점검을 실시하여 그 결과를 FSA에 전달한다.98 보전의무 이 행 위반에 대한 최종 결정과 그에 따른 벌칙 부과 업무는 최종적으로 FSA 가 담당한다. 각 농가의 상호준수의무 이행 여부와 관련된 점검 결과 등도 FSA가 각 농가에 대한 데이터베이스를 구축하여 보관하도록 하고 있다.
한편, 농무부 감찰국(Office of Inspector General)은 점검 대상 농가명부 와 관련하여 FSA와 NRCS 간 업무 분담이 명문화되어 있지 않아 2015년
한편, 농무부 감찰국(Office of Inspector General)은 점검 대상 농가명부 와 관련하여 FSA와 NRCS 간 업무 분담이 명문화되어 있지 않아 2015년