해외사례

OECD 회원국을 포함하여 다수의 선진국 중 유보통합을 달성한 국가는 약 50%에 해당하며, 대부분 교육부로 부처 통합을 이행하였다(OECD, 2015). 본 절 2) OECD Starting Strong 보고서 시리즈(2012, 2015) 내용을 중심으로 구성함. 특히 Starting

Strong (Ⅳ)(OECD, 2015) 1장의 내용(p25-30) 중심으로 재구성, 논의함.

에서는 그 간 드러나지 않았던 유보통합의 국가들의 ECEC 행정 업무체계의 단 면들을 살펴봄으로써, 현재 우리나라의 유보통합에 시사점이 될 사항을 살펴보 고자 한다.

가. 유보통합의 형태와 요소

OECD 보고서에 의하면 자료를 제공한 24개국 중 13개국에서 유보통합이 이 루어진 것으로 보고된다(OECD, 2015: 26). 그러나 유보통합 국가 내에도 여전히 다양한 서비스 유형이 공존하며, 행 재정적으로 유보통합을 달성하여도 지방분 권제의 자치 성격이 강해 현재 우리나라에서 고려하는 완전 통합에 가까운 중 앙집권식 유보통합과는 다른 특성을 갖고 있다(아래 표 참조; OECD, 2015).

ECEC 통합에 있어 중앙-지방-기초지자체 정부 간의 역할 분담과 조정이 중 요한 요소로, 유아교육-보육간의 수평적 통합 못지않게 중앙-지방정부간의 수직 적 통합의 요소가 중요한 축을 이룬다. OECD 국가의 ECEC 통합 추세는 대세 적인 것으로, 독일을 제외한 다수의 국가에서 유아교육과 보육의 부처 통합을 교육부로 이관하는 경향을 보인다(OECD, 2015: 27-28). 최근에는 OECD 34개 회원국 중 유아교육과 보육 교사 양성교육을 분리하여 운영하던 다수의 국가들 이 교사 양성과정을 통합하여 운영하는 경우가 증가하고 있다(OECD, 2012, 김 은설 최윤경 김길숙 장혜진 송신영 주해리, 2015: 4 재인용).

체코, 덴마크, 핀란드, 이스라엘, 이탈리아, 뉴질랜드, 슬로바키아, 스웨덴은 유아교육과 보육 교사 양성과정을 통합하여 실시하고 있는 국가로(OECD, 2012:

48; 김은설 외, 2015: 4 재인용³⁾), 유보통합에서 행 재정 통합 못지않게 교사 양 성과정과 자격의 인력통합이 중요한 요소임을 보여준다. 유보통합이 달성되어도 구체적인 ECEC 현황에서는 보육교사와 돌보미의 역할과 비중이 여전히 존재하 는 서비스 유형의 다양성이 유지되고 있다.

유보통합에 필요한 요소는 구조적으로 행정, 규제, 커리큘럼, 접근성, 인력, 재원, 서비스 유형의 8가지 있는데, 이 요소별 통합의 진행과 달성 수준에 따라 완전 이원화에서 부분통합, 완전통합에 이르기까지 통합의 정도가 달라진다(김 은설 외, 2015). 또한 유보통합을 이루는 요소별로 통합국가의 모습은 다양한 형 태를 띠며, 중앙-지방 정부 간 업무체계와 예산 등의 재정 조달, 부모 지원체계 3) OECD (2012). Quality matters in early childhood education and care: Finland 2012. p48,

김은설 최윤경 김길숙 장혜진 송신영 주해리, 2015, p4에서 재인용

에서 다양한 특성들을 보인다(OECD, 2015).

나. 통합국가의 중앙-지방 정부 업무체계

유아교육 보육에 관한 ECEC 관련 주요 정책 수행에서 중앙-지방-지자체 정 부 간의 역할 분담에 대해 살펴보기 위해, ECEC 정책을 재정(F), 최소규준(S), 커리큘럼 개발(교육과정, C), 질 관리 모니터링(M)으로 나누었다(OECD, 2015:

26). 각 국의 유보통합 여부와 상관없이 대체로 중앙정부에서 4개 주요 정책과 정에 역할을 수행하는 것이 일반적인 가운데, 중앙-지방-지자체 정부 간에 업무 가 공유, 분할되어 있는 3자 체제가 많았다. 그러나 중앙정부와 기초지자체에서 ECEC 정책을 수행하는 국가도 있고, 기초지자체(예: municipalities) 차원에서 정책을 수립하고 집행하는 지방자치가 뿌리내린 국가 형태도 있었다. 지방/주 정부 위주로 ECEC 정책을 관장하는 국가로는 독일, 벨기에, 네덜란드, 스코틀 랜드, 잉글랜드로, 지방정부인 주(state, lander)의 역할과 권한이 큰 국가에 해당 한다. 반면 지방/지자체의 관여 없이 중앙정부 위주로 ECEC 정책을 수행하는 국가는 체코, 아일랜드, 멕시코로 나타났다(OECD, 2015: 25-26). 3자 정부 간 업 무 수행의 분담이 다름을 보여준다. 그 중에서도 재정(F)과 질관리 모니터링(M) 의 역할 수행이 중요한 요소로, 상대적으로 커리큘럼 개발(C)과 전반적인 ECEC 최소기준(S)은 중앙정부에서 관장하는 경우가 좀 더 많았다(OECD, 2015: 26).

전반적으로 중앙정부의 수행 하에서도 지방/지자체 정부의 역할이 중요한 비중 을 보인다.

〈표 Ⅰ-5-1〉해외 ECEC 중앙-지방-기초지자체 정부 간 역할분담

국가 유보통합 여부 중앙정부 지방/주 정부 기초지자체

호주 유보통합,

지방분권화 재정 재정, 기준, 과정,

모니터링 벨기에

-네덜란드어권 유보이원화 재정, 기준, 과정,

모니터링

벨기에-불어권 이원화 재정, 기준, 과정,

모니터링

재정, 모니터링 칠레 유보통합 재정, 기준, 과정,

모니터링 기준

체코 공화국 유보이원화 재정, 과정, 모니터링

(표 Ⅰ-5-1 계속)

자료: OECD(2015). Starting Strong (Ⅳ) p26. Table 1.2. Distribution of responsibilities in ECEC between national, regional and local levels 을 번역함.

다. 중앙-지방 정부 예산

유보통합에서 중앙-지방 정부 간 업무의 분장과 예산 재정의 분담, 정부간 예 산 조달은 중요한 정책요소이다. 주요 선진국의 정부간 예산 구성을 살펴본 결 과, 공적인 ECEC 재원과 예산 집행에 관한 결정은 한 국가 내에서 일치하는 경향이 있으나, 국가 내 지자체(jurisdictions)별로 다른 경우도 있다(OECD, 2015: 28-29). 벨기에 Flemish 정부에서는 예산집행과 재정에 관한 결정이 벨기 에 중앙정부가 아닌 지방정부에서 이루어진다. 칠레와 슬로베니아는 중앙-지방 정부 간에 재정지원에 관한 의사결정 역할이 공유되며, 멕시코와 카자흐스탄에 서는 중앙-주-지방(central-state-regional) 정부간에, 독일에서는 주정부와 기초지 자체 정부(state-local levels) 간에, 프랑스의 0-2세 보육, 이탈리아, 일본에서는 중앙-지방-지자체 3개 정부 간에 공유된다(OECD, 2015: 28-29). 각 국의 상황에 맞게 다양한 양상을 보인다.

지방정부는 중앙정부(또는 연방정부)로부터 국가가 징수한 세금의 일부를 받게 되는데, 중앙정부에서 지방정부로 예산을 내려 보내는 방식은 다양하다(예: 기금 조성, 보조금 지급 등). 대표적인 방식은 지방정부로의 보조금(또는 교부금, government grants)을 지자체에서 자율적으로 알아서 쓰도록 내리는 일반적인 용 도의 보조금과, 특정한 용도와 비목에만 쓰이도록 지정하여 내리는 특별보조금으 로 크게 나뉜다(OECD, 2015: 29). 전자의 경우 보조금 예산을 어디에 무엇을 위 해 쓰라고 지정된 바가 없기 때문에 지방정부의 예산 계획과 집행에 대한 재량권 이 상대적으로 크고, 후자의 경우 중앙정부의 계획대로 특정한 사업과 목적에만 쓰이므로 지방정부의 재정 설계와 집행의 권한은 제한된다(OECD, 2015: 29).

해외의 경우 국가 행 재정 및 조세부담 체계에 따라 유보통합의 구체적 수준 과 행 재정 형태에 다양성을 띠고 있다. 이는 대체로 각 국의 정부 구성과 세금 부과 체계, 중앙-지방 정부간 예산과 재정 조달 및 상호 전달체계, 그리고 유보 통합 여부에 따라 다른 것으로 나타난다. 특히 중앙정부에서 지방정부로 내리는 교부금(grants)의 경우 특수 목적용도로 제한한 경우와 지자체의 일반적인 자율 재량으로 나뉘어 있어, 지방분권 하에서도 중앙정부에서 내리는 예산의 특성이 규정될 수 있음을 보여준다(OECD, 2015).

이 장에서는 유보통합의 시작점이자 완결점으로 인식되는 부처통합(본 보고 서 3장 면담조사 내용 참조)의 이행을 위해, 현재 이원화 되어있는 중앙-지방 정부 행정체계, 인력체계, 재정 현황을 살펴보고 분석함으로써, 이를 통합하기 위해 필요한 고려점을 제시하고자 한다.

1. 유보 행정·인력 체계

가. 인력체계

유치원과 어린이집을 관장하는 정부 행정체계는 중앙정부의 교육부와 보건복 지부, 지방정부의 교육청-교육지원청, 시도청-시군구청으로 이원화 되어있다. 교 육부 산하 교육청-교육지원청으로 이루어진 유아교육 행정체계는 교육 지방자치 로 인해 중앙부처에서 지방정부로 전달되는 직무와 예산 체계가 보건복지부의 일반 행정과는 다른 특성을 갖는다.

유아교육·보육 행정체계의 경우, 중앙부처는 교육부 지방교육지원국의 유아교 육정책과 14인과 보건복지부 인구정책실 산하 보육정책관 3개과(보육정책과, 보 육사업기획과, 보육기반과) 36인으로 구성되어 있다. 지방 행정체계는 유아교육 17개 시도교육청 산하 전국 176개 교육지원청에 초등교육과 내 유아교육팀으로 구성된 경우가 다수이다. 보육은 17개 시도청 산하 226개 시군구청 내에 여성·

보육 또는 출산·보육, 가족·보육 과/팀의 이름으로 구성되어 있다.

1) 교육청-교육지원청

전체 지방정부 담당인력은 17개 교육청에 총 82개팀 484명 중 유아교육 담당 공무원이 97명으로 파악되어 교육청 인력의 약 20%에 해당한다. 이 중 교육청 공시자료를 기준으로 일반직 공무원과 교육전문직 공무원의 구분을 살펴보면 유아교육담당 교육전문직 공무원이 일반행정 공무원에 비해 평균 2배 이상 많

다. 교육 행정은 지방자치와 교육전문직의 성격을 띰을 보여준다. 서울 38,503,750 12 5 7 888 91,394 74.0 7,616.2

부산 -　 6 - - 403 45,175 67.2 7,529.2

대구 85,300,648 4 - - 392 36,951 98.0 9,237.8

인천 -　 5 1 4 418 42,389 83.6 8,477.8

광주 13,942,066 8 1 7 315 23,741 39.4 2,967.6 대전 29,202,722 5 1 4 268 25,660 53.6 5,132.0 세종 16,279,411 3 - 3 43 4,108 14.3 1,369.3 울산 26,638,414 3 1 2 194 19,177 64.7 6,392.3 경기 221,785,787 13 5 8 2,188 191,293 168.3 14,714.9

강원 -　 5 1 4 386 17,387 77.2 3,477.4

충북 -　 5 1 4 343 18,305 68.6 3,661.0

충남 107,046,973 5 1 4 503 27,141 100.6 5,428.2 전북 36,080,187 5 2 3 530 25,059 106.0 5,011.8 전남 51,478,279 5 1 4 552 19,983 110.4 3,996.6

경북 -　 5 - - 711 38,663 142.2 7,732.6

경남 120,030,117 6 1 5 679 50,580 113.2 8,430.0 제주 11,468,568 2 - 2 117 5,547 58.5 2,773.5

합계 - 97 - - 8,930 682,553 -

-평균 - 5.7 1.7 4.3 525.3 40,150.2 84.7 6,114.6

전국 176개 교육지원청의 유아교육 관련 담당자는 총 353명으로, 교육전문직

2) 시도청-시군구청 서울 1,854,590,490 28 6,598 238,103 235.6 8,503.7 부산 526,489,514 15 1,971 74,003 131.4 4,933.5 대구 410,407,710 7 1,539 59,449 219.9 8,492.7 인천 539,268,519 13 2,278 81,353 175.2 6,257.9 광주 360,821,386 4 1,264 48,529 316.0 12,132.2 대전 260,396,461 5 1,669 44,691 333.8 8,938.2 세종 83,142,216 4 216 8,723 54.0 2,180.7 울산 240,261,329 5 934 34,676 186.8 6,935.2 경기 1,440,035,061 7 12,689 389,398 1,812.7 55,628.3 강원 254,960,354 5 1,227 42,238 245.4 8,447.6 충북 248,683,133 4 1,230 49,787 307.5 12,446.7 충남 296,117,081 6 1,988 68,750 331.3 11,458.3 전북 337,970,572 5 1,623 55,226 324.6 11,045.2 전남 295,427,519 6 1,238 54,647 206.3 9,107.8 경북 433,039,948 5 2,130 70,860 426.0 14,172.0 경남 34,001,320 5 3,349 105,271 669.8 21,054.2 제주 2,919,317 4 574 27,109 143.5 6,777.2 합계 7,618,531,930 128 42,517 1,452,813 - -평균 448,148,937.1 7.5 2,501.0 85,459.6 360.0 12,265.4

장하고 있으며, 유아교육 담당 공무원 353명에 비해 약 5배 가량 많다. 그러나

서울(25개) 86,042,580 75,271,792 285 11.4 263.9 9,524.1 23.5 853.5 부산(16개) 84,049,599 34,565,767 88 5.5 123.2 4,625.2 22.6 851.4 대구( 8개) 121,829,200 56,565,542 37 4.6 192.4 7,431.1 39.8 1,552.7 인천(10개) 73,815,301 59,161,252 84 8.4 227.8 8,135.3 29.1 1,023.3 광주( 5개) 81,130,286 53,396,829 32 6.4 252.8 9,705.8 37.9 1,451.7 대전( 5개) 94,978,880 71,996,432 30 6.2 333.8 8,938.2 62.3 1,761.9 울산( 5개) 88,575,826 54,473,829 30 6.0 186.8 6,935.2 31.6 1,183.2 경기(31개) 90,948,478 58,241,509 237 7.6 409.3 12,561.2 52.2 1,607.1 강원(18개) 48,697,204 16,838,370 82 4.6 68.2 2,346.6 13.3 486.7 충북(11개) 59,011,470 29,386,882 72 6.5 111.8 4,526.1 22.0 886.2 충남(15개) 83,017,630 33,934,170 89 5.9 132.5 4,583.3 32.5 1,099.7 전북(14개) 78,810,368 29,770,076 85 6.1 115.9 3,944.7 22.7 790.7 전남(22개) 63,963,816 15,899,179 139 6.3 56.3 2,484.0 9.5 421.3 경북(23개) 84,590,767 19,440,748 108 4.7 92.6 3,080.9 16.1 557.1 경남(18개) 77,757,400 27,053,216 87 4.8 186.1 5,848.4 36.2 1,182.1 제주( 2개) 110,377,337 102,386,538 9 4.5 287.0 13,554.5 60.6 2,863.9

전국합계 1,327,596,142 738,382,131 1,494 - - - - -평균 82,974,758.9 46,148,883.2 93.4 6.2 190.0 6,764.0 32.0 1,160.8

교육지원청의 경우 교육전문직의 배치로 유아교육 단일 업무 위주로 전문성 을 고려하여 편성되어있는 반면, 시군구청의 경우 보육/복지 관련 일반행정직의 배치로 다양한 업무를 수행하는 경우가 많으므로 이를 고려한 ECEC 통합 전문

교육지원청의 경우 교육전문직의 배치로 유아교육 단일 업무 위주로 전문성 을 고려하여 편성되어있는 반면, 시군구청의 경우 보육/복지 관련 일반행정직의 배치로 다양한 업무를 수행하는 경우가 많으므로 이를 고려한 ECEC 통합 전문