중앙집권식 하향통합 실행방안

3장에서 살펴본 유보통합 관련 각계 의견에서 일관되게 가장 많이 요구된 것 은 현재의 이원화 체제가 통합 이행의 걸림돌이므로 이를 극복하는 최우선의 방안으로 ‘부처통합’이었으며, 이를 위해서는 지방정부의 통합 방안이 구체화 될 필요가 있다는 점이었다. 이와 함께 다수를 차지한 것은 중앙정부의 강력한 추 진 의지와 이를 지지하는 구체적인 실행계획의 공표, 그리고 바로 이를 실제 실 행에 옮기는 실천력에 대한 요구였다. 하드웨어 전략으로서 하향통합 실행방안

의 구체화에 대한 요구이다.

이러한 의견의 기저에는, 2014-2016년 통합모델과 로드맵 추진에서 기대한 만 큼의 성과가 구축되지 않은 것은 통합추진의 1단계에 있어야 할 부처통합의 첫 단추 없이 통합이행에 영향력이 적은 결제카드와 정보공시, 평가지표의 통합을 우선 실시한데서 온 추진력 상실에 대한 실망이 담겨있다. 1단계에서 선(先) 부 처통합 이후 다른 통합과제가 순차적으로 이행이 되었다면 보다 효과적이지 않 았을까 하는 로드맵의 순서와 전략에 대한 아쉬움이 반영되어 있다.

이를 고려하여 첫 번째 중앙집권식 하향 부처통합의 방안과 전략에의 요구를 담아 제시하면 다음과 같다.

유보통합은 크게 세 가지 차원의 통합을 전제로 한다.

첫 번째 차원의 통합은 관리주체의 통합으로서, 중앙에서의 교육부의 유아교 육 지원 기능과 보건복지부의 보육 지원 기능의 통합과, 지방 차원에서의 교육 청(교육지원청)과 시·도(시·군·구)의 육아 및 보육 지원 기능 통합이다.

두 번째 차원의 통합은 엄격한 의미에서의 통합이라기보다는 ECEC 지원 기 능을 둘러싼 중앙과 지방의 기능 구분(governance)이다. 즉, 중앙정부-광역자치 단체-기초자치단체 간 ECEC 지원 기능에 관련된 권한과 의무를 규정하는 일이 다. 누리과정을 둘러싼 중앙과 지방의 갈등을 고려할 때, 유보 통합뿐만 아니라 향후 효과적인 ECEC 지원 기능 수행을 위해서는 수직적 기능 조정은 매우 중 요한 문제이다.

세 번째 차원의 통합은 유치원과 어린이집의 통합이다. 학부모 입장에서는 중앙과 지방자치단체의 지원 기능 통합보다는 일상적으로 경험하는 양 기관 간 차이와 상대적 불이익이 심각한 문제인 바, 가장 중요하게 고려되어야 할 통합 이라고 할 것이다.

가. 수평적 유보 통합 방안

앞의 제2절에서도 논의한 바와 같이 수평적 유보 통합 방안은 교육부-보건복 지부, 교육청(교육지원청)-시·도(시·군·구)간 유아교육과 보육 관련 조직, 인력, 재정의 통합을 의미한다.

통합 전략은 크게 획기적 접근(big-bang approach)과 점진적 접근(incremental approach)으로 나눌 수 있다. 획기적 접근은 가능하면 조직의 통합을 전면적으 로 단기간 내에 이루어는 전략을 의미한다. 반면, 점진적 접근은 기존의 틀을

유지한 상태에서 서서히 통합을 이루어나가는 방안이다.

유보통합이 어려운 과제이긴 하나, 통합의 효과성을 높이기 위해서는 점진적 접근보다는 획기적 접근이 유용할 것이다. 점진적 접근을 택하게 되면 기존의 이해관계가 지속적으로 통합을 방해할 수 있기 때문에 통합에 따른 위험성이 더욱 가중될 가능성이 높다. 반면, 획기적 접근은 단기적으로는 어느 정도 혼란 이 있을 수 있으나 통합을 위한 전략과 순서를 정교하게 준비한다면 유보통합 을 오히려 빠르게 정착시킬 수 있는 방안이다.

〈표 Ⅴ-2-1〉유보 수평적 통합안

구분 내용

주체 중앙부처

주요 고려사항 양 부처 간에 다른 행정체계의 효율적 통합적 가동

실행방안

-통합의 범위와 영역 규정

-양 부처 및 추진단/국무조정실 협의체 구성을 통한 업무 이양계획 수립 통합 범위 내 인력, 예산, 전달체계, 주요행정기능(전산망, 자료),

담당업무 등

-시도청-시도교육청의 통합 (또는 효율적으로 분장된) ECEC 업무조 직도 편성

-통합 부처로 당장 통합 편성이 어려운 기능과 조직 파악, 이에 대 한 업무이양 또는 통합 미이행 방안 수립

-관련 하위 법 정비 시작

모법(기본법)의 차이로 인한 법체계 정비의 한계가 예상되므로, 당면 현안과 과제 위주의 법령 개정과 정비로 장기간 추진 계획을 수립

장점 -강력한 통합 추진력

-법 행정 정비 등 기본요건 정비를 통한 안정적 체계 구축 단점 -기존 부처 행정조직 정비로 인한 통합과정의 인적 재정적 부담과 혼란 추가 고려사항 -통합부처의 업무 이행/수행을 위한 정교한 업무분장 설계

점진적 접근의 예를 들면, 교육부로의 통합을 고려하되 현행 유치원과 어린 이집에 대한 행정체계를 고려하여 점진적인 완충형의 열린 거버넌스를 적용하 는 방안이다. 즉, 교육부의 고유한 학교체계 업무에 해당하는 업무(예: 교육과정, 장학/컨설팅, 교원 등)에 대해서는 기존의 교육부 산하 교육청-교육지원청의 인 력이 담당하고, 지자체에서 현재 보육을 담당하고 있는 인력이 기존의 보육 업 무를 담당하도록 하는 방안이다. 그리고 통합 가능한 업무에 대해서만 유아교육 과 보육 양쪽에서 적절한 인원을 균형 있게 배치하는 동시에 필요한 신규 인력 을 채용하도록 하는 방안이다(2장의 지방정부통합 3안). 그러나 이 접근법을 택

하게 되면, 유보 통합이 형식적 차원에서만 이루어질 뿐 실질적인 통합은 지연 되는 문제가 발생할 가능성이 높다.

획기적 접근에서는 유보통합 이후 기존의 업무 분장과는 관계없이 인력을 완 전히 재배치하는 방안이다. 단기적으로는 혼란이 예상될 수 있으나, 업무분장에 대한 정교한 사전작업이 있을 경우 효과적인 유보통합 이행을 기대할 수 있는 것이 장점이 있으며, 이는 현재의 유보통합 추진 상황에서 우선적으로 고려할 만한 수평적 통합 방안이다.

나. 수직적 기능 조정 방안

작금의 누리과정을 둘러싼 갈등은 중앙-지방 간 유보 관련 기능의 분담이 혼 란스러운 데서 기인한다고 해도 과언이 아니다. 지방자치단체와 일선 기관이 중 심이 되는 기능에 대해서는 중앙과 지방간 명쾌한 기능 분담이 매우 중요하다. 기능의 정부 간 배분 원칙에서 보았을 때, 외부효과(spillover effect)의 크기가 작아 정부 서비스의 효과가 특정 지역에만 국한되는 경우, 기능 수행의 일차적 인 책임은 지방자치단체에게 귀속하는 것이 바람직하다. 바로 이러한 이유로, 주요 선진국들(예: 스웨덴, 독일 등)의 경우에는 ECEC 보육 교육 업무의 실질적 수행과 책임 소재가 지자체(local and municipal government)에 귀속되어 있음 을 볼 수 있다. 따라서 향후 유보 서비스의 전달과 관련된 기능은 지방자치단체 에게 분명하게 이관하고, 전국적 차원에서 통일을 기해야 하는 기능의 경우에는 중앙에 귀속시키는 것이 바람직하다. 즉, 중앙정부와 부처에서는 각 지자체의 통합이행 계획과 기간, 예산이 어떻게 편성되는지 파악하고 재정분담에 관한 논 의를 전개한다. 이에 관해 중앙정부는 기본원칙과 전제를 통합의 공통 틀로서 제시하고 적용하도록 한다. 그러나 유보통합에 관련된 기본방향 설정은 당연히 전국적 기능이므로 국가수준의 교육 보육 과정 등 큰 방향의 틀과 통합의 제도 적 기반과 방향은 중앙정부에서 수행해야 할 것이다. 다만, 지자체별로 당면하 고 있는 현안과제가 상이할 수 있는 바, 전체적인 통합의 틀 내에서 구체적인 통합 방안과 이행은 지자체에서 마련하도록 하는, 중앙-지방 정부간 통합 기능 의 분담과 조정이 필요하다.

〈표 Ⅴ-2-2〉수직적 기능 조정방안

구분 내용

주체 중앙부처-지방정부(local-municipal)

주요 고려사항 - 통합추진의 대 전제하에, 중앙-지방정부간 분권/분담체제 구성 및 각 지자체 통합역량과 재정현황

실행방안

- 중앙정부 및 지방정부간 각 통합담당 업무/영역 규정

중앙정부에서 수행해야할 국가수준 공통의 보육 교육 가치 제시, 국가수준 커리큘럼과 틀(framework) 제시, 지방자치 이양에 대 한 법적 기반 마련

지방정부에서 수행해야할 구체적인 보육교육업무 및 담당자/전 달체계 구성

시군구 지자체별 통합방안과 계획 마련

장점

- 부처통합 등 중앙정부 차원의 유보통합의 착수와 유보통합을 위 한 큰 틀의 원칙 제시

- 지역별 시급한 현안과 상황을 고려한 지역맞춤형 유보통합의 추 진모델 및 다양화

단점 - 지방정부의 통합에의 의지, 역량에 따른 통합추진 및 ECEC 질 서비스 관리의 차별/차이

추가 고려사항 - 지역 간 ECEC 서비스 질의 차이를 완화할 수 있는 중앙정부 차 원의 대안 마련

다. 유보통합 3단계 추진 실행방안 구체화

유치원과 어린이집의 통합은 국민들이 직접 서비스를 경험하는 전달체계의 통합이라는 측면에서 가장 중요한 통합 대상이라고 할 것이다.

유치원과 어린이집 통합의 목표는 시설 다양성을 유지한 가운데 모든 영유아 에게 양질의 서비스 제공 및 최선의 출발점 제공으로, 학부모의 선택권을 보장 하여 어린이집과 유치원의 시설 다양성은 그대로 두면서 이용과정에서 양 기관 의 차이로 인한 불편과 불합리를 해소할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해 학 부모의 요구가 높으며 다른 통합요소의 전제가 되는 과제부터, 절차를 두고 실 행하는 것이 필요하다(국무조정실, 2013).

〈표 Ⅴ-2-3〉유치원과 어린이집 통합 방안

구 분 통합 방안 및 결과 보완사항 및 추후실행과제 도출

1단계: 서비스 질 향상 기반 구축 1) 유아학비 보육료 지원 결

제카드 통합 아이행복카드로 통합 통합완료. 실행 중