프랑스에서의 기능배분원칙은 “시 읍 면-도-레죵 및 국가간의 기능 배분에 관한 1983년 1월 7일자 법률”(법률 제83-3호) 및 그 후속법률 에 규정되어 있다.11)
(1) 지방자치단체간의 감독금지의 원칙
지방자치 계층간의 명확한 권한배분을 통하여 어떤 지방자치단체에 게나 다른 지방자치단체에 대하여 어떤 형태의 감독권도 부여하지 않 는다. 오직 국가만이 시 읍 면, 도 및 레죵에게 의무를 부과할 권한을 갖는다. 다만 지방자치단체 중에서 하나의 지방자치단체가 그 권한의 행사를 용이하게 할 목적으로 다른 지방자치단체와 협약을 체결할 때 에 한하여 지방자치단체간의 관계가 설정될 수 있다.
(2) 총체적 이양의 원칙
어느 지방자치단체이든 다른 지방자치단체에 대한 일체의 간섭과 권한의 침해를 하지 못하도록 권한이양은 가급적 총체적으로 하여야 한다. 각 기능영역은 하나의 기능의 계획수립부터 집행에 이르기까지 모두를 국가에든, 시 읍 면에든, 도, 레죵에든 어느 한 계층에만 배분 하여야 한다.
11) 정 세욱, 지방자치학 (서울 법문사 2005년), 207면 이하
. 국가와 지방간 기능배분의 원칙과 사례
따라서 예컨대 중소기업의 육성을 어느 하나의 지방행정계층에 전 체적으로 배분하지 않고 중소기업의 육성지원계획 수립은 도에, 중소 기업 육성지원 세부계획의 수립 및 추진은 시 읍 면에 배분하여서는 안되며, 노인복지시설의 설치 운영 및 지원에 관한 기능을 도와 시 읍 면에 공통으로 부여하는 중복형 방식은 더구나 금지된다.
(3) 단일 지방자치단체에의 배분 및 지방행정계층별 전문화의 원칙
한 종류의 권한은 기존의 어느 한 지방자치단체에게만 이양되어야 하며 지방행정의 각 계층별 전문화를 도모하여야 한다.
예컨대 시 읍 면은 토지에 대한 일체의 통제권, 즉 도시계획에 관한 권한을 가지고 인근시설에 대한 책임을 진다. 도는 도국토계획, 특히 농촌계획에 관한 기능을 담당하며, 레죵은 기획, 경제개발 및 직업훈련 분야에 관한 기능을 담당하도록 계층별 전문화를 도모하고 있다.
(4) 경비의 전액보상의 원칙
어떠한 권한이양에 있어서도 그 이양을 받는 지방자치단체에게 새 로운 경비부담을 지워서는 안되며 모든 이양은 그에 상당하는 재원의 이양을 수반하여야 한다. 이양하여야 하는 재원 총액은 우선 그 이양 하는 시기에 있어서의 기능수행과 관련된 국가세출총액에 상당하는 금 액이어야 하며 이를 기준으로 적정하게 증액되어야 한다.
(5) 점진적 이양의 원칙
권한의 이양은 이양받을 지방자치단체의 능력, 이양할 사무의 종류 와 양 등을 고려하여 일정한 기간에 걸쳐 단계적으로 추진되어야 한 다. 그것은 일시에 모든 기능을 지방자치단체에 이양할 경우에 자칫 하면 행정기능 수행상 혼란이 생길 우려가 있기 때문이다.
프랑스의 기능배분원칙은 우리나라가 제대로 참고하지 않은 느낌을 갖게 하는데 후술하는 바와 같이 프랑스적 경험이 우리나라의 복지행 정 배분에 많은 시사점을 던져준다고 할 것이다. 참고로 프랑스에서 1983년 이후 지방자치단체 계층별 기능배분을 정리하면 다음과 같다.
[프랑스에서의 지방 계층별 기능배분]
시 읍 면 도 레 죵
유아원 유치원 초등학 교의 건설 관리 및 교육 (교원봉급은 제외)
시 읍 면 경착 (파리시는 제외)
소방 시 읍 면道
시 읍 면의 정비 관리 도시개발계획, 토지이 용계획의 입안 인가
건축 토지이용 유물 및 유적지 보호 지방주택건설계획 海港 중 유락항
예술진흥 및 미술관 건설 시 읍 면 도서관 및 박물관 음악 무용 드라마 조형 미술의 교육
고문서 보존
중학교의 건설 관리 교육 (교원봉급은 제외)
道道
농촌개발정책 해항 중 상업항 어항 학교교통
사회부조 위생 환경
도립도서관 박물관 음악 무용 드라마 조형 미술의 교육
고문서 보존
리세, 특별교육, 해양전 문학교 등
기획
주거에 관한 우선순위 의 결정
직업훈련 및 견습 운하 하항의 건설 항로의 개설 관리 해양어선보수 현대화 지원
해양기업 지원 레죵 도서관 박물관 음악 무용 드라마 조형 미술의 교육
고문서 보존
. 우리나라에서의 사무배분 기준
. 우리나라에서의 사무배분 기준
우리 지방자치법 제8조에서는 지방자치단체의 사무에 관한 모두 조항에 해당하는데 여기에서는 지방자치단체의 사무처리의 기본원칙 을 규정하고 있다. 즉, 주민편의 및 복리증진 노력 의무, 조직과 운영 의 합리화 의무12), 규모의 적정화 의무, 법령 또는 상급지방자치단체 조례13)에 위반한 사무처리 금지 등을 규정하고 있다.
국가와 지방자치단체 간의 사무배분의 원칙에 관하여는 별도의 규 정이 없고 지방자치법 이나 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 (대통령령) 제2장 등 여러 규정의 취지에 비추어 유추해 볼 수 있는 데, 그 내용은 다음과 같다.14)
기초자치단체 우선의 원칙(법 제10조제3항) : 주민의 복리에 관 한 모든 사무는 원칙적으로 기초자치단체인 시 군 구가 처리하고, 시 군 구가 처리하기에 적합하지 아니한 사무를 시 도가 처리, 행정책임 명확화의 원칙 : 행정사무는 기능에 따라 단위사무별로 가 능한 한 명확하게 구별하여 3단계 행정기관(중앙정부 광역자치단 체 기초자치단체)의 단계마다 하나의 특정사무가 전담되도록 하여야 함. 계층별로 행정책임의 한계가 분명하게 표출됨으로써 사무추진에 필요한 예산확보, 창의성의 계발, 기관간 협조, 지도 감독의 한계가 명확해지고 책임행정 가능, 행정능률의 원칙 : 기능별로 가장 능률 적인 수행할 수 있는 행정계층에 배분하여야 함.
12) 여기서 합리화란 최소의 경비로 최대의 효과 를 거둔다는 의미이며, 경제적 의 미에서의 효과 뿐만 아니라 공익 대민봉사 주민편의 등 비경제적 의미에서의 효 과도 포함한다.
13) 법 제17조의 규정을 볼 때 여기에서 상급 지방자치단체 조례에는 규칙까지도 포 함시켜 해석하여야 한다.
14) 이 부분은 필자의 글, 지방자치단체 사무배분에서의 지방자치와 국가행정의 조화, 법제 2002년 8월호 참조.
행정수요의 특수성 적합의 원칙(법 제10조제1항) : 모든 기능은 도시와 농촌, 대규모인 광역자치단체와 소규모인 기초자치단체의 특 수성을 고려하여 배분, 정책 집행 분업의 원칙 : 중앙정부는 국가 의 기본정책 수립 및 기준설정을, 지방자치단체는 사업의 집행 실시 를 담당, 이해관계 범위 고려의 원칙(법 제11조) : 중앙정부는 전국 적인 이해관계가 있는 기능을, 지방자치단체는 지역적인 이해관계가 있는 기능을 담당, 상호협력의 원칙 : 중앙 지방간, 인근 지방자 치단체 간 이해관계 공존시 상호협력하여 기능을 수행하도록 배분,
재정 기술능력의 원칙 : 모든 기능은 재정 및 기술능력을 고려하 여 배분하되, 지방자치단체의 부담이 과중한 경우에는 중앙정부가 담 당하도록 배분하도록 하고 있다.
국가와 지방자치단체 간의 기능 및 역할 배분기준에 관하여 지방자 치법 제9조와 제11조에 비추어 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다.
중앙정부는 국가의 존립을 위해 직접 필요한 사항, 전국적 규모의 종합적 관리와 기준에 관한 사항, 전국적으로 통일성을 요하는 사항, 국제화 대응 등 국가적 시책으로 추진해야 할 사항을 담당하게 되는 데 그 예를 들면, 국가적 통합성 유지와 대외적 위상제고, 국가 의 민주화(democratization) 촉진, 국가발전을 위한 제도와 구조의 개혁, 국가 전체적 경제 발전 도모, 사회변동(social change)의 촉진 및 관리 등에 관한 사항을 들 수 있다(지방자치법 제11조 참조).
지방자치단체는 지역주민의 생활과 직결된 사항, 현지에서의 행정서 비스 제공 및 업무처리가 필요한 사항을 담당하는데, 예를 들면, 지역주민의 신분 재산 등 지역기반행정수행(주민등록 차량등록 각 종 증명 등), 주민들의 가치관 의식구조와 생활양식의 개선, 지역주민의 복지향상 도모(주민의 보건 의료 노인복지 향상, 각종 복지 문화 생활시설의 설치 운영), 지역사회개발의 촉진 유도
. 우리나라에서의 사무배분 기준
(지역단위의 사회공동체 형성, 지역의 공공시설투자 : 도로 지하철 교량 상수도 시설 등 지역발전에 이바지할 수 있는 사회간접자본 투 자), 지역경제의 활성화(지방의 중소기업 육성 지원 등), 도시 개발 촉진(도시교통 주택 공원 도서관 등 도시기반 시설의 조성),
지방재정 및 지방행정 조직의 유지 관리 등을 들 수 있다(지방자 치법 제9조제2항 각호 참조).
지방자치법 제9조제2항 각호의 사무들은 자치사무에 해당하는 사무 유형을 예시적으로 열거한 것들인데 문제는 각 개별 법률에서 이를 국가사무로 규정하고 있으면 그 개별 법률에 의하도록 하고 있다는 것이다. 결국 이 조항은 각 개별 법률에서 이에 관한 사무를 창설할 때 배분의 기준으로 작용한다고 할 것이다.
한편 제11조에서는 국가사무로 유지하여야 할 사무의 유형을 열거 하고 있는데 이 역시 개별 법률의 규정에 우선하지는 않는다. 지방자 치법 제11조 각호의 규정도 예시적인 것으로서 지방자치법 개정시 각 부처의 관심도에 따라 중요한 국가사무의 유형이 누락된 것도 있다.
그리고 지방자치법 제10조에서는 광역과 기초라는 지방자치단체간의 사무배분 기준에 관하여 규정하고 있다.
먼저 광역과 기초자치단체 모두의 사무가 될 수 있는 공통사무를 상정하고 있는데 이는 법 제9조제2항제1호의 사무를 말한다(법 제10 조제1항 단서). 여기에는 지방자치단체의 구역 조직 및 행정관리에 관한 사무가 포함되어 있는데 이러한 사무는 이른바 존립사무(Existen-zantgaben)에 해당한다. 즉, 지방자치단체가 하나의 행정주체로서 존립 하고 활동할 수 있도록 조직하고 의사결정 과정을 마련하며 필요한 재정적 인적 수단을 갖추기 위한 사무인 것이다.
시 도사무는 기초지방자치단체인 시 군 구가 처리하기에 부적합 한 사무로서 이 기준에 해당하는 사무는 법령에 의하여 시 군 구의
사무로부터 제외시켜 시 도에 귀속하게 할 수 있다.
시 군 자치구사무는 전권능성의 원칙에 따라 주민의 복리에 관한 모든 사무 중에서 제10조제1항제1호의 의하여 시 도에 귀속되는 사 무를 제외한 사무를 말한다. 시 도 및 시 군 자치구가 처리하는 사무의 구체적인 내용은 지방자치법시행령 제8조 및 별표 1에서 규정 하고 있는데 주의할 것은 여기에 규정된 시 군 자치구의 사무내용 도 한정적으로 열거된 것이 아니라 예시된 것이라는 점이다. 그리고 별표 1에 예시된 사무 중에는 관할중복사무가 있을 수 있는데 이러한 관할중복사무의 처리에 관하여는 지방자치법 제10조제3항에 따라 시 군 자치구의 관할권이 우선한다.
. 지방자치법의 규정
우리 지방자치법 제9조에서는 지방자치단체의 사무범위를 규정하고 있으며 같은 조 제2항에서는 지방자치단체가 처리하여야 하는 사무의 예시로서 다양한 사무를 열거하고 있다.15) 그러나 다른 법률에서 국
15) 제 9 조(지방자치단체의 사무범위) 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법 령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무 가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭 위치 및 구역의 조정 나. - 카. (생 략)
2. 주민의 복지증진에 관한 사무 가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치 운영 및 관리 다. 생활이 곤궁한 자의 보호 및 지원
라. 노인 아동 심신장애인 청소년 및 여성의 보호와 복지증진 마. 보건진료기관의 설치 운영
바. 전염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역 사. 묘지 화장장(火葬場) 및 납골당의 운영 관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도 자. 청소, 오물의 수거 및 처리 차. 지방공기업의 설치 및 운영