위에서 본 바와 같이 지방자치의 이념을 구현하기 위하여서는 국 가사무의 지방이양이 중요한 시책으로 추진되어 왔다. 그러나 국가 사무를 지방에 이양하는 것은 법령에 의하여야 하고 법령은 국가가 관장하기 때문에 국가는 이른바 3D업무 위주로 지방에 이양하려는 경향을 보이고 또한 중요정책결정권은 유보한 채 단순 집행업무만 을 이양함으로써 지방자치단체를 자신의 보조기관화하려는 경향도 배제할 수 없다.
복지에 관한 사무도 사실 지방자치단체 입장에서는 거리끼는 사무 에 해당한다. 복지라는 개념 자체가 사회적 소외계층이나 낙오계층에 대한 공적 배려를 의미하기에 국가나 지방자치단체는 이 사무가 결코 권한이라기보다는 무거운 짐으로 여길 수밖에 없다. 물론 정치적 동 기에서 표를 얻기 위하여서는 소외계층을 끌어안아야 한다는 점을 인 식하지만 그로 인하여 지방의 발전이 지체되는 등 부작용을 우려하지 않을 수 없다는 것이다. 무엇보다 복지시책에는 막대한 재정이 소요 되기 때문에 지방자치단체는 이를 떠맡는데 난색을 보이게 된다.
그럼에도 불구하고 헌법에 나타난 취지 등을 고려할 때 복지사무도 지방에서 맡는 것이 지방자치의 취지에 부합된다고 볼 수 있고 따라 서 지방자치단체는 마지못해 복지사무를 이양 받게 되는 경향을 보인 다. 여기에서 지방재정이 극히 취약한 우리 현실을 고려하지 않을 수 없다. 재정에 대한 보완대책 없이 사무만 이양한다면 그것은 복지수 준의 저하를 초래하지 않을 수 없다. 과거에도 복지사무는 막대한 재 정수요를 감당하기 어려워 국고보조사업으로 운영되어 왔고 그러다 보니 그 사무가 자치사무의 성격을 갖는지의 여부에 상관없이 국가사 무와 유사한 국가의 통제와 간섭을 받아 왔다.
. 소 결
그럼에도 불구하고 지방자치단체의 입장에서는 재정적 부담을 감당 하기 어려워 국가의 간섭을 배제하는 어떠한 조치를 취하는데도 소극 적일 수밖에 없었다. 노무현 정부와 같은 지방분권을 역점시책으로 삼은 경우에도 사실 지방이양으로 해결될 문제가 아니고 분권교부세 의 신설과 같은 보완적 조치가 취하여졌다고 하지만 그 규모는 예산 당국의 반대로 최소규모로 축소되고 또한 중앙의 각 부처가 그 업무 를 보조금으로 수행하던 시기에는 각 부처의 역량으로 그나마 상당한 증액이 가능하였던 것이 분권교부세로 바뀌면서 고정적 비용으로 정 착되어 복지수준의 후퇴를 가져올 수밖에 없게 되었다.
이 점에서 지방자치단체의 복지사무 배분에는 재정배분의 문제가 핵심이 되는 것이며 지방재정에 대한 정확한 이해는 물론 현행 법제 의 운영현실에 대한 검토가 필요한 것이다.
. 소 결
국가와 지방자치단체간의 사무배분에 관한 여러 가지 원칙이 있는 데 우리나라는 일본과 프랑스의 영향을 많이 받았다. 기초자치단체 우선 배분의 원칙은 헌법에서 제도적 보장으로 도입한 지방자치의 이 념에 가장 부합하는 원칙이므로 이를 지켜야 한다. 그리고 기초자치 단체 우선 배분의 원칙이 기초와 광역자치단체 사이에서의 배분원칙 에 그치는 것이 아니라 국가와 지방자치단체 사이의 사무배분에 관한 원칙이 되어야 한다.
오늘날 위기정부적 상황에 비추어 보거나 사무수행의 능률성 강조, 그리고 규모의 경제 원칙이라든지 공공기능의 광역화 추세 등에 따라 사무배분에서 가급적 국가가 보다 많은 사무를 수행하여야 한다는 유 혹에 빠질 수 있고 또한 사무배분을 주도하는 국가 소속 공무원들이 자신들의 밥그릇을 챙긴다는 관점에서 국가사무 위주로 운영할 가능
성이 상존하는 가운데 기초자치단체 우선 배분의 원칙은 지방자치의 본질에 따라 사무를 배분할 것을 촉구하는 의미를 갖는다.
오늘날 자치사무 위주의 운영과 국가사무 위주의 운영 사이의 절충 적 관점에서 걸핏하면 공동사무로 귀착하는 모습을 많이 보는데 공동 사무는 사무수행의 책임성이 약화되고 중복과 낭비의 우려가 있어 바 람직스럽지 못하다고 할 것이다.
그리고 공동사무로 하는 것 보다는 기획기능은 국가가 관장하고 집 행기능은 지방자치단체가 관장한다는 전통적 배분기준을 따르는 것이 보다 안전한 방법이다. 복지사무는 엄청난 재정적 수요를 동반한다.
또한 복지사무는 재정의 누수현상을 방지하기 위하여 전달체계가 확 보되어야 한다. 지방자치를 실시하는 이유가 주민들의 지근거리에 위 치한 지방자치단체가 사무를 수행하는 것이 주민들의 욕구를 가장 잘 파악하고 충족시킬 수 있다는 믿음에서 출발한 것이라면 복지전달에 서도 지방자치단체가 강점을 갖는다고 할 수 있다.
이러한 관점에서도 복지사무는 가급적 지방에 배분함이 타당하다는 논거가 된다. 따라서 집행기능을 지방자치단체에 배분한다고 할 때 재정부담은 누가 하느냐의 문제가 따른다. 사무이양에는 재정이양도 수반되어야 하는 것이지만 복지사무에서만큼은 집행기능을 지방자치 단체에 부여하더라도 재정부담은 국가가 계속하여 지도록 할 필요가 있다.
그러나 구체적 배분은 지방자치단체가 맡도록 함이 사무배분의 취 지에 부합하는 것이고 따라서 국가는 지방교부세처럼 이전재원이면서 자주재원적 성격의 재정을 확보하여 줄 필요가 있을 것이다. 이러한 점은 다음에 이어서 살펴보기로 한다.
. 사무배분과 재정배분에 관한 일반적 논의
제 4 장 복지재원 조달에 관한 문제
. 사무배분과 재정배분에 관한 일반적 논의
국가와 지방자치단체 사이에 재정배분의 기초는 사무배분과 직결된 다. 이를 도표로 나타내면 다음과 같다.32)
<표 : 사무배분과 재원배분과의 관계>
순수국가사무 기관위임 사 무
국가사무와 자치사무의 교차영역
자치사무
국가와 지방 자치단체간의
사무배분
협의의 보조금 (국가시책
수행분)
교부금 부담금
협의의 보조금 (지방재정
보전분) 지방
교부세 지방세 세외 수입
국가와 지방 자치단체간의
재원배분
국고보조금
지방의존재원 지방자주재원
국 세 지방세
국가와 지방 자치단체간의
세원배분
위 표에서 지방교부세는 자치사무에 해당하는 재원배분이므로 국가 사무의 지방이양이 이루어지면 지방세가 늘어나지 않는 한 지방교부 세의 교부율이 높아지는 것이 당연하다. 그럼에도 불구하고 우리 지 방교부세법에서는 국가로부터 지방에 교부하는 교부율이 법정되어 있 어 법률을 고치기 전에는 지방이양에 대응하여 교부세를 늘릴 방법이
32) 필자의 글, 지방경비의 부담체계에 관한 고찰-보조금제도를 중심으로, 법제 1999 년 5월호
없다. 이러한 점에서 과거에 있었던 증액교부세제도를 폐지한 것은 문 제가 있다. 그것을 잘 활용하면 법정교부율을 그때 그때 개정하지 않 고서도 해결할 길이 있었기 때문이다. 한편 위 그림에서 부담금과 교 부금에 대한 설명이 필요하다.
부담금은 국가와 지방자치단체 상호간에 이해관계가 있는 사무에 대하여 교부하는 재원이라고 지방재정법에 명시되어 있다. 실무상 그 러한 사무의 식별이 어렵기 때문에 실제 운영상 어려움이 있다. 그러 나 예를 들어 주민등록 사무처럼 부담금의 지급대상인 사무를 찾아 보는 것은 그리 어렵지 않다. 주민등록사무는 지방자치단체의 3요소 중 하나인 주민들을 관리하는 사무이므로 자치사무로 구분하고 있으 나 주민은 동시에 국민의 지위도 갖는 것이고 우리가 국민등록부를 따로 운영하지 않고 있어 주민등록사무의 결과는 국가에서 병역이나 국세의 징수, 의무교육의 실시 등 수많은 국가사무의 처리에 있어 기 초자료로 활용하고 있다. 따라서 주민등록사무에 소요되는 막대한 경 비 중 일부는 당연히 국가에서 부담하여야 하는 것이다.
그러나 실제 분담비율 등을 놓고 이견이 있을 수 있기 때문에 법령 에서 그 분담비율을 정하여 줄 수 밖에 없다. 다만 부담금을 국고보조 금에 포함시켜 운영하자는 주장도 있는데 이는 전혀 타당성이 없다.
국고보조금은 국가가 은혜적으로 지급하는 경비로서의 성격을 갖는 반 면 부담금은 국가가 당연히 부담하여야 할 경비에 해당하며 지방재정 법에서도 이러한 점을 감안하여 따로 규정을 둔 것이기 때문이다.
그럼에도 불구하고 국가의 예산당국이 운영하는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에서는 이러한 부담금을 보조금에 포함시켜 운영하 고 있다. 즉 부담금은 지방재정법상 국가와 지방자치단체가 공동의 이해관계를 가진 사무로서 보조금과는 확연히 구별되는 개념임에도 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령 별표1의 제90호에서는
“그밖에 국가와 지방자치단체 상호간에 이해관계가 있는 보조금의 교
. 사무배분과 재정배분에 관한 일반적 논의
부가 필요한 사업”이라고 규정하고 기준보조율은 “사업의 수행근거법 령, 성격에 따라 정률(100%, 80%, 70%, 50%, 40%, 30%, 20%) 또는 정액보조”라고 규정하고 있다. 그리고 실무상으로는 기획재정부의 예 산안 편성지침에 대상사업명과 기준보조율을 명시하거나 매년 예산으 로 정하도록 하고 있다.
보조금과 구별되는 개념으로서의 교부금도 마찬가지로 운영하고 있 다. 교부금은 국가가 자신의 사무를 지방자치단체에 맡겨 수행하게 하 는 경우에 지급하는 경비인데, 우리나라에서 지방자치단체는 국가의 일선행정기관의 지위를 겸하고 그 지위에서 국가의 사무를 위임받아 수행하기 때문에 교부금은 이러한 사무수행경비라고 할 수 있다. 이러 한 사무를 기관위임사무라고 하며 결국 교부금이란 기관위임사무에 대 하여 국가가 교부하는 경비를 말한다. 기관위임사무는 국가사무이고 따라서 사무처리비용은 국가가 부담함이 당연하다. 그 대신 각종 수수 료 수입 등 사무처리과정에서 발생한 수입도 국가로 귀속되어야 한다.
그러나 과거부터 국가는 기관위임사무를 처리하는 비용을 교부금으 로 지급한 사례가 없었기 때문에 지방자치단체는 자구책으로 수수료 수입 등을 국가에 귀속시키지 않고 자신들이 사용하는 모습을 보여 주었다. 이 문제를 둘러싸고 구 재무부가 이의를 제기하자 구 내무부 에서 항변을 하여 구 지방재정법 제28조에서 이러한 수수료 수입 등 을 지방자치단체에 귀속시킨다는 특칙을 두게 되었다. 그러나 수수료 수입 등으로 사무처리비용을 모두 충당하는 것은 거의 불가능하므로 국가는 기관위임사무의 처리비용을 지급할 지방재정법상의 의무를 해 태하고 있는 것으로 보아야 한다.
다만 최근에 여권사무와 병역사무처럼 국가사무임이 너무나 명백한 사무를 지방자치단체에 위임하면서 그 처리비용은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령 부칙에 반영하여 100% 국가부담 사무로 규